ГЛАВА 1. Историческое развитие прокуратуры в России.
1.1 Создание прокуратуры в Российской империи.
12 января 1722 Петром I был издан указ, который считается первым нормативным актом о прокурорском надзоре, «Об обязанностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и геральд-мейстеру, а в каждой коллегии по прокурору, о выбирании кандидатов к оным местам, и о чинении при сем выборов и баллотировании присяги по приложенной форме», считается, что он положил начало ликвидации фискальных органов с дальнейшей передачей их функций прокуратуре .
С 1730 года по 1740 год в период правления Анны Ивановны, прокуратура практически не осуществляла свои функции, т.е. была ликвидирована. Она была восстановлена Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I .
Прокуратура, как надзорный орган, сформировалась, лишь при Екатерине П. При разделении Сената на департаменты, Генерал-прокурор охватывал всю их деятельность своим контролем, а к концу 18 в., прокуратура фактически становится высшим органом управления общей компетенции, продолжая оставаться органом надзора.
С изданием Учреждений для управления губерний 7 ноября 1775 г., прокурорский надзор стал распространяться на деятельность местных (губeрнских) органов власти .
Согласно Учреждениям прокуратура стала представлять систeму из должностных лиц: генерал-прокурор, губернский прокурор и губернский стряпчий, прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезде. В главе XXVIII «О прокурорской и стряпчей деятельности» (ст. 404—410) указанного нормативного правового акта был регламентирован порядок «определения на должность» перечисленных должностных лиц, а также установлены их права и обязанности по общему и судебному надзору.
Кроме того, разграничены полномочия губернского прокурора и стряпчего. На губернского прокурора были возложены функции по осуществлению общего надзора, на стряпчего — судебный надзор. В компетенцию губернского прокурора непосредственное устранение нарушений закона не входило. О выявленных злоупотреблениях губернский прокурор обязан был сообщать «наместническому правлению», и Генерал-прокурору – тем, кто были вправе устранить правонарушения, таким образом, руководителя прокурорской системы уведомляли о результатах надзорной деятельности губернского прокурора. Исполнение указанной обязанности позволяло применять полномочия Генерал-прокурора для устранения правонарушений, когда проблема выходила за пределы компетенции губернского прокурора.
На прокурорский надзор за нормативно-правовыми актами указывал Устав благочиния от 8 апреля 1782 г.
В 1802 году Манифестом об учреждении министерств было создано Министерство юстиции, должность Генерал-прокурора стал занимать министр юстиции, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах .
Задача управления всей системой прокуратуры и судов на Министерство юстиции Российской империи была возложена Манифестом об «Общем учреждении министерств» от 25 июля 1811 г. Министерство имело право назначать, перемещать, увольнять всех лиц судебного ведомства, учреждать и упразднять суды, осуществлять надзор за их деятельностью. «Чины прокурорского надзора» должны были назначаться из лиц «православного исповедывания» .
Державин Г.Р. стал первым министром юстиции России и одновременно генерал-прокурором.
По инициативе Державина, 22 сентября 1802 г. был издан Высочайше одобренный циркулярный ордер. В нем генерал-прокурор пpeдписывал пpoкуpoрам, чтобы о каждом cлучае "несогласном с законами" или относящимся "ко вреду службы, а паче к ущербу интереса императорского величества или к отягощению народному", прокуроры, не останавливая исполнение, с "прилежностью" сообщали губернскому правлению и одновременно доносили своему начальнику. В случаях, если какое-либо решение присутственного места, не основанное на законе, было принято на основании предложения вышестоящего министерства, губернский прокурор обязан был немедленно сообщить об этом генерал-прокурору. Обо всех выявленных нарушениях законов, по которым состоялось исполнение и "невозможно отвратить беспорядок, вред или убыток", прокурор обязывался сообщать генерал-прокурору систематически, по "третьим года". При расследовании дел прокурору вменялось в обязанность наблюдать, с одной стороны, "не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода", а с другой — следить, нет ли "упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нетерпимых злодеяний", а также за тем, чтобы следствие "приведено было в надлежащую ясность" и окончено с "совершенным беспристрастием".
Таки образом, именно Державиным было положено начало по правовому закреплению принципов прокурорского надзора и собственной организации деятельности прокуратуры.
В 1845 году ответственность прокуроров и стряпчих была установлена Уложением о наказаниях уголовных и исправительных .
Судебная реформа 1864 г. закрепила основополагающие принципы деятельности прокуратуры, при этом прокуратура лишалась полномочий по общему надзору за соблюдением законности. Статьей 135 Учреждения судебных установлений 1864 г. было закреплено: «Предметы занятий лиц, коим вверен прокурорский надзор, ограничить делами судебного ведомства», а именно: уголовными, гражданскими делами и судебным управлением .
Таким образом, у прокуроров возникает право надзора за судебными следователями, полномочия по участию в предварительном следствии, суде, где они выступают в качестве государственных обвинителей.
Порядок уголовного судопроизводства был урегулирован Уставов уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г., который являлся кодифицированным актом. В Уставе появляется термин «прокурорская власть» (например, ст. 511). Прокуроры и товарищи прокуроров осуществляли функции надзора и уголовного преследования - возбуждали уголовные дела (ст. 297), при этом, не осуществляли предварительное следствие (ст. 278). Прокуроры и товарищи прокуроров обеспечивалась состязательность уголовного процесса, т.е. при рассмотрении уголовных дел в судах пользовались равными правами с подсудимыми и их защитниками как другой стороной .
В жизнь всей страны, как и в систему прокуратуры, изменения привнесло постановление Временного правительства «О провозглашении России республикой», где было установлено, что «государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский и провозглашает Российскую республику». В состав Временного правительства как правопреемника Совета Министров и как органа исполнительной власти входил обер-прокурор Святого Синода, что было закреплено в постановлении Временного комитета Государственной Думы от 2 марта 1917 г. и подтверждено в Декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г
1.2 Развитие прокуратуры в советский период.
Началом смены эпох считается 26 октября 1917 г. В указанный день состоялся II Всероссийский съезд Советов, где принято постановление «Об образовании Рабочего и Крестьянского Правительства», которым предусмотрены органы для управления страной «впредь до созыва Учредительного собрания временное и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров» .
Контроль за деятeльностью этого правительства был возложен на Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и на его постоянно действующий орган — Центральный Исполнительный Комитет.
Декретом СНК РСФСР «О суде» от 24 ноября 1917 г. были упразднены существовавшие «общие судебные установления, как-то: окружные суды, судебные палаты и правительствующий сенат». Революционные трибуналы были образованы для осуществления правосудия. «Институты судебных следователей, прокурорского надзора» были упразднены. При этом Архивы, дела, имущество и производства «чинами прокурорского надзора» передавались «особым комиссарам». Функцию уголовного преследования могли осуществлять «все неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами»
Постановлением Народного комиссариата юстиции «Об избрании Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов комиссаров юстиции впредь до создания постоянных судебных установлений и об обязанностях избранных комиссаров» от 19 декабря 1917 г. были упразднены различные институты, в том числе и прокурорский надзор, в связи с чем предписано «немедленно избрать комиссаров юстиции». Участие обвинителя и защиты при производстве судебного следствия предусматривалось Инструкцией НКЮ «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний» от 19 декабря 1917 г .
«Все пользующиеся политическими правами граждане обоего пола» допускались в качестве обвинителей и защитников.
Но датой воссоздания российской прокуратуры, большинство авторов считают 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета утвердила Положение о прокурорском надзоре .
На прокуратуру были возложены следующие функции: надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан; опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы; наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование; поддержание государственного обвинения в суде, а также наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Согласно данному нормативному акту Прокурор Республики стоял во главе прокуратуры и являлся одновременно Народным Комиссаром юстиции. Прокуратура входила в систему Народного Комиссариата юстиции. Назначение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответствии с Положением производилось Прокурором Республики .
Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре состояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировались законодательством о судоустройстве .
Неоценимое значение для развития прокурорского надзора имело Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929г. В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ . Прокуроры союзных республик в не находилась в подчинении Прокурора Верховного Суда Союза ССР , при этом некоторые его р полномочия распространялись на прокуроров союзных республик, В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.
Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР . Согласно указанному Положению для непосредственного руководства органами военной прокуратуры создана Главная военная прокуратура во главе с Главным военным прокурором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. В тот момент, прокуратура стала самостоятельным органом и была вывeдeна из состава Верховного Суда Союза ССР. Вместе с тем, прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.
Централизация завершилась принятием Постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР», когда все оpганы пpокуpатуpы были выделены из системы народных комиссариатов юстиции .
Важным этапом в развитии законодательства о прокурорском надзоре стало принятие Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР . Положение определяло функцию надзора применительно к основным его отраслям, конкретизировала основные правовые средства прокурорского надзора.
В указанном правовом акте закреплена одна из главных обязанностей прокурора - опротестование любого незаконного решения. Все прокуроры были обязаны опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов (ст. 13, 23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушения закона и причин, способствующих этим нарушениям. Специальная глава Положения закрепляла структуру органов прокуратуры, регулировала порядок назначения и прохождения службы работниками прокуратуры .
В Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР от 24 февраля 1964 г. были изложены в систематизированном виде, основания и порядок применения мер поощрения и наложения взысканий на прокурорских работников
В Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977г, в отличие от ранее действовавшей Конституции, дается подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 основного закона было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Конституция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерального прокурора СССР и срок его полномочий, а также порядок назначения нижестоящих прокуроров .
Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979г стал общесоюзным законодательным актом, регулирующим осуществление прокурорского надзора . Он являлся актом комплексного регулирования, в котором содержались нормы, регулирующие и организацию, и дeятельность прокуратуры, в также военной прокуратуры. В нем обобщены основные направления деятельности прокуратуры. Данным актом была предусмотрена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями (ст. 3); определено, взаимодействие прокурорских работников с Советами народных депутатов, другими государственными органами, общественными органами и трудовыми коллективами, при осуществлении надзора(ст. 4).
В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре в СССР, Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения актов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обязательность исполнения органами и должностными лицами требований прокуроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и других необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушений закона и другое.
И последним важным законодательным актом стало постановление Президиума Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР» . 28 октября 1980 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР.
1.3 Органы прокуратуры Российской Федерации
Первым нормативным правовым актом российского этапа развития прокурорского надзора, специально предназначенным для регулирования организации и деятельности прокуратуры, стал Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г . Данный Закон вводился в действие с момента его опубликования, т.е. с 18 февраля 1992 г. (первая публикация в «Российской газете»). В ст. 1 Закона указывалось, что прокуратура России «осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности». К числу «направлений прокурорской деятельности» относились: надзор, участие прокуроров в расследовании уголовных дел судами, а также осуществление предварительного расследования (ст. 2). Статьями 7, 8, 9 этого же Закона предусматривались иные направления деятельности прокуратуры: участие прокурора в заседаниях органов государственной власти и управления, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение и разрешение в прокуратуре заявлений и жалоб. Статьей 10 данного Закона определялась система органов прокуратуры.
В разделе III (главы 1—3) Закона определялись предмет надзора, полномочия прокурора по следующим трем видам прокурорского надзора: надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за тем, чтобы издаваемые ими правовые акты соответствовали законам; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.
В соответствии с Законом РФ от 28 апреля 1993 г. "О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц" на федеральные органы государственной охраны была возложена обязанность обеспечения безопасности Генерального прокурора РФ. Постановлением Президиума ВС РФ от 28 июня 1993 г. было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации. Законом РФ от 21 июля 1993 г. был определен перечень Учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, составляющих единую уголовно-исполнительную систему .
«Предконституционным» периодом существования прокуратуры принято считать период с 2 января 1991 г. по 21 сентября 1993 г., когда был принят Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» . Конституция РСФСР 1978 г. в этот период еще действовала, при этом в нее вносились изменения и дополнения. Прокуратура являлась самостоятельным государственным органом, осуществляла различные напpавлeния дeятeльности. Основное место среди которой отводилось надзору.
С момента принятия указа от 21 сентября 1993 г. начался второй период российского этапа развития прокурорского надзора, можно назвать «конституционным». В соответствии с выше названным Указом Генеральный прокурор РФ назначается Президентом РФ и подотчетен ему .
Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 г. , в связи с чем был измене Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» . Согласно статье первой, Прокуратура Российской Федерации является «единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов».
Кроме того, прокуратура России, помимо надзорной деятельности, выполняет и иные функции. Впервые был установлен «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций». После вступления России в Совет Европы Генеральному прокурору рекомендовалось «усилить надзор за исполнением законов об условиях содержания лиц, осужденных к смертной казни, и лиц, которым смертная казнь заменена пожизненным лишением свободы».
Уголовный кодекс Российской Федерации был принят Государственной Думой РФ 24.05.1996г . Уголовная ответственность за вмешательство «в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела» была установлена частью 2 статьи 294 УК РФ. Кроме того, статьей 295 УК РФ была определена ответственность за посягательство на жизнь прокурора и следователя, «совершенное в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц либо из мести за такую деятельность». Также, уголовная ответственность предусматривалась и за клевету в отношении прокурора, следователя (ст. 298 УК РФ).
Дальнейшее реформирование законодательства о прокуратуре связано с Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» . Согласно данному Указу, территория России была разделена на семь федеральных округов: Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ.
Исходя из этого, приказом Генерального прокурора РФ №98 от 05.06.2001 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» были созданы управления во всех округах страны, кроме Северо-Кавказского. Там функции управления Генеральной прокуратуры возлагались «на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе» .
Новое тысячелетие ознаменовалось большими переменами, что было связано, прежде всего, с принятием новых процессуальных кодифицированных актов. Так, вступление в силу с 1 июля 2002 г. УПК РФ внесло в прокурорскую деятельность следующие коррективы:
1) прокуроры (кроме прокуроров-руководителей) лишились права самостоятельно выносить постановления о возбуждении уголовного дела и расследовать преступления;
2) на прокуроров-руководителей была возложена обязанность согласовывать все постановления о возбуждении уголовных дел, выносимые дознавателями и следователями, что потребовало серьезного увеличения числа заместителей прокуроров городов и районов;
3) прокуроры лишились права самостоятельно санкционировать применение такой меры пресечения, как содержание под стражей. Они стали выступать в качестве предварительного фильтра, рассматривая соответствующие ходатайства следователей и дознавателей, соглашаясь либо не соглашаясь с доводами органов расследования;
4) на прокуроров возложили обязанность поддерживать государственное обвинение по всем категориям уголовных дел
Кроме того, к числу серьезных функциональных потерь последних лет следует отнести утрату прокуратурой РФ такой составляющей уголовного преследования, как расследование преступлений Как известно, с 7 сентября 2007 г. в системе прокуратуры был обособлен следственный аппарат путем образования Следственного комитета при прокуратуре РФ. При этом полномочия прокуроров по осуществлению надзора в процессуальной деятельности следователей (причем не только прокурорских) были существенно сокращены. С 15 января 2011 г. из прокурорской системы выделился самостоятельный Следственный комитет РФ . В то же время необходимо подчеркнуть, что данная процедура является очередным шагом в реализации положений упомянутой выше Концепции судебной реформы в РСФСР, предусматривавшей отделение прокурорского следствия от руководства со стороны прокуроров, хотя существуют и более смелые планы по созданию единого следственного органа, который бы осуществлял расследование по всем уголовным делам, относящимся к подследственности следственных органов.
ГЛАВА 2. Общая характеристика процессуального положения прокурора в уголовном судопроизводстве.
2.1 Понятие и функции прокурора в уголовном процессе.
Участниками уголовного судопроизводства могут быть физические лица и юридические лица, которые, участвуя в уголовном судопроизводстве, преследуют различные цели, отстаивают различные интересы (публичные, частные) и наделены комплексом процессуальных прав и обязанностей, обеспечивающих возможность их активного участия в производстве по делу .
Участники уголовного процесса являются субъектами отдельных уголовно-процессуальных действий и отношений, и выполняют часть уголовно-процессуальной деятельности. Однако, часть таких лиц играют в нем ведущую роль, состоя в центральном процессуальном правоотношении, выполняя одну из основных процессуальных функций: обвинения, защиты или разрешения дела.
Эти участники являются субъектами не только отдельных процессуальных действий, но и всего уголовного процесса.
Таким образом, субъекты уголовного процесса - это такие его участники, уголовно-процессуальные права которых позволяют им влиять на ход и исход уголовного дела .
Правовой (процессуальный) статус участников составляют их уголовно-процессуальные права и обязанности, которые установлены законодательством Российской Федерации, которые возникают в процессе осуществления ими уголовно-процессуальной деятельности, для решения задач, стоящих перед уголовным судопроизводством.
