Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГЕНЕРИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА
1.1. Теоретические особенности современного состояния электронного Правительства РФ
Современное развитие общества характеризуется интенсивной информатизацией всех сфер его жизнедеятельности, что предоставляет принципиально новые возможности для повышения эффективности работы органов государственного управления и местного самоуправления. Цифровая экономика (Digital Economy) – это экономическая деятельность, сфокусированная на цифровых и электронных технологиях. В том числе это электронный бизнес и коммерция, а также производимые ими товары и услуги. По сути, данное определение охватывает все деловые, культурные, экономические и социальные операции, совершаемые в Интернете и с помощью цифровых коммуникационных технологий. Впервые этот термин был использован в книге Дона Тапскотта «Цифровая экономика: обещание и опасность в эпоху сетевой разведки» в 1995 году. Особенно заметен рост интернет-экономики в последние 15 лет. Он характеризуется интенсивным развитием цифровых платформ. В частности, на потребителей все большее влияние оказывает то, что они видят в Facebook, Twitter, Instagram или YouTube. Интернет активно интегрируется в такие аспекты человеческой жизни, как здравоохранение, образование и банковское дело.
В утвержденной в России «Стратегии развития информационного общества РФ на 2017-2030 годы» дано следующее определение цифровой экономики : «Цифровая экономика – это хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг». Примером цифровой экономики служит любая экономическая деятельность, реализуемая через интернет. Однако переход от традиционной экономики к цифровой не может быть осуществлён без трансформации (цифровизации) государства, которая заключается в создании электронного правительства.
Государство есть продукт общественного развития, поэтому по мере усложнения общественных отношений неизбежно изменяется интерфейс государства, то есть правительство и гражданские институты. Современный период характеризуется переходом на качественно новый этап социального развития, связанный с формированием так называемого информационного общества. Одновременно с производственной экономикой и сферой услуг вырастает цифровая экономика, для взаимодействия с которой государству придётся адаптироваться. Исследователи подчёркивают, что сегодня мы переживаем очередную информационную революцию, связанную с формированием трансграничных глобальных информационно-телекоммуникационных сетей, охватывающих все страны и континенты, проникающих в каждый дом и воздействующих одновременно и на каждого человека в отдельности, и на огромные массы людей. Однако прежде чем рассмотреть те функции, которые может взять на себя электронное правительство, необходимо упомянуть функции существующего правительства. Также стоит отметить, что электронное правительство – это часть электронного государства, представляющая исполнительную ветвь власти.
Возвращаясь к вопросу раскрытия понятия и содержания электронного правительства, следует отметить, что в настоящее время наиболее емким его определением можно считать совокупность понятий, представленных в Концепции формирования электронного правительства РФ и в Системном проекте электронного правительства Российской Федерации, поскольку они дополняют друг друга и включают в себя все элементы, благодаря которым электронное правительство функционирует. Так, под электронным правительством возможно рассматривать «систему организации деятельности федеральных и региональных государственных органов власти, органов местного самоуправления, обеспечивающую на основе применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов». Данное определение, в основном, касается пункта е) из таблицы 1. Согласно этому определению, электронное правительство является частью мер, направленных на обеспечение законности и прав граждан.
С.А. Никифорова предлагает следующее определение электронного правительства: электронное правительство – это государственное управление с использованием информационно-коммуникативных технологий для оказания государственных услуг, совершенствования взаимоотношений с гражданами и организациями, между органами государственной власти, а также внутренних процедур деятельности. Государственное управление для оказания государственных услуг относится к пункту е) из таблицы 1. К этому же пункту относится совершенствование взаимоотношений с гражданами и организациями. Определение С.А. Никифоровой также предполагает, что к функциям электронного правительство относится совершенствование отношений между органами государственной власти. Значит, электронное правительство также может взять на себя функцию а) из таблицы 1, то есть взаимодействие с Государственной думой Российской Федерации.
Согласно В.И. Дрожжинову электронное правительство – это «такой способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии» . В данном определении также упоминаются функции осуществления законности, предоставления услуг и взаимодействия между разными ветвями власти.
Анализируя деятельность электронного правительства, невозможно обойти вниманием и вопрос о функциональном наполнении деятельности Правительства РФ в целом. Так, Правительство Российской Федерации – это федеральный исполнительный орган государственной власти, подотчётный Президенту РФ и подконтрольный Государственной Думе РФ.
Правительство состоит из председателя, его заместителей (10 человек) и федеральных министров. Главу кабинета назначает президент с согласия Государственной думы РФ. Вице-премьеры и министры кабинета также назначаются главой государства по представлению премьер-министра. Для решения оперативных вопросов правительство по предложению председателя может образовать президиум. В его состав входят вице-премьеры вместе с министрами силового и экономического блоков, министром иностранных дел, здравоохранения, сельского хозяйства и др.
Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из федеральных министерств и ведомств (по состоянию на декабрь 2021 г. - 21 министерство, а также 50 федеральных служб и агентств).
Согласно ст. 112 Конституции РФ , структуру правительства утверждает глава государства на основании предложений премьер-министра, которые тот направляет в течение недели после своего назначения на пост.
Помимо министерств и ведомств, в структуру кабинета входят его Аппарат, координационные и совещательные органы (советы и комиссии), а также различные организации при правительстве.
Задачей Правительства РФ как коллегиального государственного органа является исполнение законов, оперативное решение государственных вопросов и участие в законотворческой деятельности. Действует строго в соответствии со статьями Конституции, руководствуясь принципами народовластия, верховенства закона, гласности, принципами поддержания прав и свобод, а также на основе федеративности.
Анализируя функциональное наполнение деятельности Правительства РФ, можно иллюстративно привести 6 групп его функций, выделенных в соответствии со ст. 112 Конституции РФ (Таблица 1).
Таблица 1. Функции Правительства Российской Федерации согласно Конституции.
№ Содержание функции
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе (ГД) федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, представляет ГД отчет об исполнении федерального бюджета и ежегодные отчеты о результатах своей деятельности;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью
В перспективе каждая из упомянутых функций может осуществляться в электронном виде. Однако если некоторые из реализуемых Правительством РФ задач уже могут переводиться на цифровые способы осуществления, то иные все же требуют более глубокой проработки для того, чтобы осуществляться с использованием онлайн-инструментов.
Так, к примеру, разработка и представление в ГД РФ федерального бюджета, равно как и обеспечение его исполнения и контроль за таковым, на современном этапе практически полностью производится в онлайн-режиме посредством использования ресурса «Работа Правительства / Финансы / Федеральный бюджет / Государственное финансовое планирование на очередной год и плановый период. Исполнение федерального бюджета» . В работе указанной платформы обеспечивается не только описание хода реализации ключевых решений относительно реализации бюджета на каждом из этапов от момента принятия, но и представлена информация о ходе исполнения.
Что же касается иных функций Правительства РФ, перечисленных в Таблице 1, то их исполнение с использованием электронного правительства осложнено многозадачностью упомянутых категорий, вовлеченностью в их реализацию многих государственно-властных органов, а также их структурных подразделений. Соответственно, отдельные из функций требуют использования не только ресурсов, доступных Правительству России, но и ресурсов иных субъектов. Тем самым, для обеспечения более высокого уровня цифровизации тебуется обеспечить эффективное взаимодействие Правительства РФ и иных государственно-властных органов.
К примеру, для реализации социальной политики в автоматизированном виде требуются ресурсы не только и не столько Правительства РФ как единого органа, сколько Министерства труда и социальной политики РФ в согласовании с иными министерствами, ведомствами и отдельными учреждениями. Кроме того, анализ направлений работы Правительства РФ по функциям и отраслям показывает, что значимое количество направлений деятельности относится к выработке и реализации социальной политики если не прямо, то опосредованно, с привлечением различных категорий: «Демография. Семья и дети», «Образ жизни. Здравоохранение и медицина», «Образование», «Культура». «Общество» и прочее, что значительно затрудняет поставленную задачу.
Развитие внутренней и внешней информационно-коммуникационной инфраструктуры органов государственного управления – взаимоувязанный процесс. Так, например, развитие внешних взаимодействий, связанных с предоставлением электронных государственных услуг, требует более значительных изменений во внутренней работе государственных структур и совершенствования инфраструктуры, чем организация одностороннего информационного взаимодействия (например, публикации информации о деятельности правительства в сети Интернет).
Исследователи проблем электронного правительства выделяют несколько (от трех до шести) этапов развития веб-представительств органов государственного управления, ассоциируемых одновременно со ступенями развития электронного правительства в целом. Модель развития электронного правительства, построенная Бэстоу, Дюлэви и Маргеттс, представлена на рис. 1.
В соответствии с данной моделью веб-представительство органов государственного управления в Интернете проходит пять ступеней развития:
1. Базовый сайт. На этом этапе осуществляется первичное размещение информации об органе государственного управления в сети Интернет. Обычно такие сайты содержат минимальную информацию о структуре, функциях, должностных лицах органа управления.
2. Публикация информации. На второй ступени сайты органов государственного управления становятся иформационно наполненными, их структура усложняется, появляютс ссылки на другие сязанные веб-ресурс, однако суественным ораничением является односторонний характер информации с отсутствием возможности информационного обмена.
Рисунок 1 – Модель развития электронного правительства
3. Развитие взаимодействия. Ключевая особенность здесь – добавление механизмов обмена информацией с посетителями сайта. Интерактивные элементы могут включать почтовую форму, организацию опросов общественного мнения, форумов и дискуссионных центров. У пользователей появляется возможность получения некоторых информационных услуг от органов государственного управления с помощью электронных средств. Так, на сайте может быть организован доступ к ряду загружаемых форм и документов.
4. Развитие трансакций. Внутренняя информационная инфраструктура и ее интеграция с веб-интерфейсом электронного правительства позволяют пользователю совершать различные трансакции в режиме реального времени. К таким операциям можно отнести оплату налогов, регистрационных и лицензированных сборов, штрафов, получение социальных пособий и т.д.
5. Полная интеграция. Последний этап предполагает создание с помощью правительственного портала единой точки доступа к консолидированной информации всех правительственных служб и к полному комплексу электронных услуг. Работающий по принципу «одного окна» 24 часа в сутки семь дней в неделю и 365 дней в году интегрированный правительственный портал обеспечивает доступ к информации и услугам, исходя из потребностей граждан, а не из существующей структуры департаментов и ведомств: в его рамках вся информация разбивается на разделы в соответствии с различными сферами государственного управления и потребностями населения и организаций, а не с имеющийся структурой органов власти.
Этапы развития электронного правительства отражают процесс наращивания количества и сложности онлайновых услуг – от простого предоставления информации до организации фнансовых и иых трансаций. Тем не менее, упомянутые этапы также затрагивают только пункт е) из таблицы 1, в которой перечислены функции действующего правительства согласно Конституции РФ.
Обзор существующих определений понятия «электронное правительство» позволяет заключить, что в основном, при рассмотрении данного понятия исследователи обращают внимание на часть взаимодействия исполнительной ветви власти с гражданами посредством информационно-телекоммуникационных технологий. В то же время, некоторые исследователи упоминают в определении электронного правительства тот факт, что помимо взаимодействия с гражданами, правительство Российской Федерации взаимодействует также с другими органами государственной власти. Обмен информации посредством телекоммуникационных технологий также можно считать частью электронного правительства.
Подводя итоги рассмотрения основных терминов и определений по проблематике выбранной темы исследования, можно отметить, что электронное правительство представляет собой выполнение правительством своих функций с помощью информационно-телекоммуникационных технологий. Использованные выше определения являются частью данного, так как описывают конкретные функции, исполняемые правительством с помощью телекоммуникационных сетей.
Соответственно, цель создания электронного правительства состоит в том, чтобы сформировать цифровую систему реализации указанных функций. При этом, важно понимать, что электронное правительство не является дополнением или аналогом традиционного правительства, а лишь определяет новый способ взаимодействия на основе активного использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в целях повышения эффективности предоставления государственных услуг.
1.2. Концепция модели электронного Правительства
В связи с переходом к новому, информационному этапу развития общества, различные сферы человеческой жизни подвергаются значительным трансформациям. Благодаря компьютеризации, научно-техническому прогрессу и внедрению современных информационных технологий в настоящее время можно говорить о качественно новой форме государственного управления. Речь идет о концепции «электронного правительства».
Развитие электронного правительства началось в 2002 году, когда была принята Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» . В рамках данной программы была реализована Концепция формирования электронного правительства РФ, включающая в себя мероприятия по продвижению электронного правительства. С 2011 года электронное правительство развивается в рамках государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» . Так, Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций был выпущен Системный проект электронного правительства, включающий в себя описание архитектуры и мероприятий по развитию электронного правительства России.
Для решения насущных проблем, для улучшения качества жизни, для развития экономики и социального развития государство с помощью информационных-коммуникационных технологий проводит политику по достижению определенных результатов. Исследователи Университета ИТМО утверждают, что страны Европы не строят электронное правительство целенаправленно. Данный процесс происходит сам по себе при решении повседневных проблем, так как ИКТ играет значительную роль в жизни каждого человека, начиная от элементарного получения услуги в электронном виде, заканчивая электронным паспортом и идентификатором.
Однако Россия является единственной страной, где появились документы и программы, направленные на развитие электронного правительства. В нашем государстве построение электронного правительства – это целевое развитие. Сейчас, понятие «электронное правительство» (E-government) используется в мировой практике для обозначения состояния деятельности органов власти, опирающихся на возможности ИКТ для достижения стоящих пред ними целей. В России же термин «электронное правительство» возможно, следует заменить термином «электронное управление (E-governance).
Исходя из определения электронного правительства, возможно, выделить следующие элементы электронного правительства: органы федеральной власти, органы региональной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, государственные услуги и собственно ИКТ.
В 2015 году ПАО «Ростелеком» было назначено ответственным за разработку и эксплуатацию инфраструктуры электронного правительства. На сегодняшний день компания является исполнителем четырех федеральных систем электронного правительства: интернет-портал «Российская общественная инициатива» (РОИ), Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ); Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА); Единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Подключение всех регионов к системе межведомственного электронного взаимодействия с целью обеспечения электронного межведомственного документооборота, под которой понимается «федеральная государственная информационная система, предназначенная для организации информационного взаимодействия между информационными системами участников СМЭВ в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме».
Основными и наиболее важными чертами СМЭВ является то, что необходимо принятие единого формата обмена информацией, передавать которую будет возможно с помощью информационного взаимодействия между субъектами РФ в рамках отечественной архитектуры электронного правительства. Таким образом, все органы исполнительной власти обязаны работать в рамках новой платформы электронного взаимодействия с запретом самостоятельной разработки новых сервисов.
Система межведомственного электронного взаимодействия является одним из ключевых звеньев взаимодействия власти (Government) и иных элементов электронного правительства, а именно граж дан (Citizen) и организаций (Business). Согласно федеральному закону от 27.02.2010 № 210ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» при обращении за получением государственной услуги заявителями могут быть любые физические лица и юридические лица. Однако, доступом к информации, содержащейся в информационных системах, обладает ограниченное количество субъектов.
Согласно определению электронного правительства, это органы федеральной власти, органы региональной власти, органы местного самоуправления. Также в настоящее время государственные внебюджетные фонды можно включить в список субъектов, обладающих доступом к информационным системам, поскольку они также являются ответственными за предоставление населению услуг. На сегодняшний день, на портале государственных услуг представлен перечень органов государственной власти и государственные внебюджетные фонды, которые способны предоставлять услуги в электронном виде. Так, к ним относятся МВД России, ФНС России, МЧС России, ПФР, ФССП России, Росреестр, ФДА, ГУВМ МВД России, Минздрав России, Роскомнадзор, Роспотребнадзор.
В пункте 2 статьи 24 Конституции РФ определено, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы». На межгосударственном уровне систему органов государственной власти принято именовать как Government.
В рамках концепции электронного правительства между данными органами происходит межведомственный электронный документооборот, повышающий оперативность деятельности органов государственной власти. В концепции электронного правительства отмечается, что основным звеном механизма электронного правительства является предоставлением государственных услуг в электронном виде.
В электронное правительство включены основные элементы национальной инфраструктуры. В настоящий момент выделяют пять таких элементов (табл. 2). Они в целом представляют собой единую информационно-технологическую и телекоммуникационную систему электронного правительства.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» содержит развернутое понятие государственных и муниципальных услуг, предоставление государственных услуг в электронном виде, а также определяет принцип в рамках «одного окна» в многофункциональных центрах. Взаимодействие граждан, организаций органов власти с помощью МФЦ невозможно без обращения к системе межведомственного электронного взаимодействия.
Однако в МФЦ деятельность в основном связана с бумажным документооборотом, что, безусловно, тормозит процесс предоставления государственных услуг. В настоящее время при необходимости получения государственной услуги заявитель вправе обратиться в МФЦ, сотрудники которых получают необходимую информацию, обращаясь к СМЭВ, либо через Единый государственный портал государственных и муниципальных услуг.
Таблица 2 - Основные элементы национальной инфраструктуры Электронного правительства
Элемент Задачи и цели
1. Единый портал государственных н муниципальных услуг - информирование граждан о порядке получения государственных и муниципальных услуг;
- возможность подавать заявление о получении услуг, а также информацию о ходе его рассмотрения.
2. Единая система межведомственного электронного взаимодействия - обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;
- обеспечение предоставления услуг в электронной форме;
- обеспечение информационного взаимодействия государственных и муниципальных услуг и функций.
3. Национальная платформа распределенной обработки данных - формирование «облачных» вычислений;
- оптимизация расходов на 1Т-обеспечение органов государственной власти;
- повышение уровня информатизации органов МСУ.
4. Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре - обеспечение информационно-технологического доступа участников информационного взаимодействия к информации, содержащейся в государственных информационных системах и иных информационных системах.
5. Информационная система головного удостоверяющего центра - повышение эффективности государственного управления и качества оказания государственных услуг.
Особенностью портала госуслуг является то, что он обеспечивает связь граждан и власти в онлайн режиме. То есть при онлайн запросе государственной услуги сведения о ней направляются в конкретное ведомство, отвечающее за предоставление данной услуги, после чего данная услуга осуществляется.
