Глава 1. Сущность и основные положения эффективности деятельности государственных органов управления
1.1. Сущность эффективности деятельности государственных органов управления
Большинство причин возникновения проблем социально-экономического развития, связано с
финансово-экономическим кризисом, хроническим недостатком финансовых
средств в любых сферах и на решение любых вопросов, низкой эффективностью управления.
При наличии большого числа методик оценки эффективности деятельности органов власти, в настоящее время в российской науке и практике отсутствует единое понимание оценки эффективности управления в публичном секторе, оценки деятельности органов власти и их работников, эффективности реализации государственной и муниципальной политики.
Существующие классификации выделяют три основных типа оценки: количественная, качественная и смешанная.
Качественная оценка базируется на изучении субъективных мнений о деятельности.
Количественная оценка может производиться в абсолютных и относительных величинах на основе статистических данных.
Смешанный тип оценки предполагает использование при
оценке деятельности государственного органа управления количественных
и качественных методов. Оценке, как правило, подлежит основная деятельность государственного органа в рамках установленных направлений
и в пределах его компетенции.
В общем виде эффективность органов государственного
управления определяется степенью полноты и качества выполнения органами власти своих функций и задач в удовлетворении запросов и потребностей населения, а также достижение заданного результата (в том числе предоставление объема государственных (муниципальных) функций и услуг) при минимуме затраченных ресурсов.
При этом эффективность нельзя путать с результативностью
управления, под которой понимается степень достижения заданного результата функционирования управляемой системы, а именно достижение стратегических ориентиров развития госоргана в сooтветствующем году.
При рассмотрении проблемы оценки эффективности деятельности органов государственного управления разные авторы применяли разную терминологию.
В книге «Эффективность государственного управления» П. А. Макеенко отмечает: «в англоязычной литературе по экономике и менеджменту есть по крайней мере два термина,
переводимых на русский язык словом «эффективность» – «effectiveness»
и «efficiency»… Следует отметить, что первый термин переводится как «техническая эффективность», второй – как «экономическая эффективность» .
П.А. Макеенко не дал четкой трактовки этих понятий, но в работах К. Ридли и Г. Симона приводится пример подхода к определению экономической эффективности.
Направление исследований, посвященных уточнению понятия экономической эффективности, поддерживалось в публикациях Института урбанистики в 70-х годах.
К. Ридли признает, что было бы несправедливо оценивать управление
городом только по достигнутым результатам и совершенно игнорировать
цену, которую при этом приходится платить.
Л. Апсон и другие также основное внимание концентрируют на уровне организации и на взаимосвязи «результативность – эффективность».
Если рассматривать определения эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, высказанных доктором экономических наук, профессором В. Н. Лексиным, то результативность понимается как степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) властно-управленческой деятельности. Здесь несущественны ни затраты на достижение поставленной цели, ни качественная (или содержательная) оценка этой цели, ни социальные, политические или иные последствия; важна лишь степень достижения поставленной цели. Поэтому только предельно конкретная и количественная фиксация ожидаемого результата в различных стратегиях, программах, проектах, частных решениях исполнительной власти в свойственных им показателях может стать исходным условием корректной оценки результативности .
В отличие от результативности эффективность деятельности органов
исполнительной власти В. Н. Лексин определяет исходя из количественного
сooтношения целевым образом израсходованных ресурсов (финансовых,
трудовых, информационных и др.) и результатов государственного управления.
Н. А. Дубровина рассматривает эффективность госуправления как многокомпонентную категорию, под которой понимается:
– сooтветствие полученных изменений социально-экономической ситуации в регионе планируемым или прогнозируемым, а также степень этого сooтветствия (результативность, продуктивность);
– сooтношение достигнутых результатов и использованных ресурсов
(финансовых, имущественных, кадровых, информационных);
– сooтношение между затраченными ресурсами и минимально возможными с учетом сooтветствия качества государственных услуг принятым стандартам (административным регламентам);
– своевременность реакции на происходящие в экономике изменения и
активность воздействия в направлении упреждения возникающих проблем;
– достижение компромисса между разноречивыми социальноэкономическими задачами развития территории (действенность).
Эффективность государственного управления не может отражать результаты только в одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном и др.). и должна раскрывать все многooбразие протекающих процессов и явлений.
1.2. Основные направления эффективности деятельности государственных органов управления
Эффективность государственного управления часто
рассматривается с позиции двух составляющих: технической
эффективности и экономической эффективности.
Техническая эффективность определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов.
Экономическая эффективность определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов, привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность. Экономическая эффективность, отражает отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными при этом затратами. Именно эффективность в большей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства.
После понятие «эффективность государственного управления», необходимо ознакомиться с критериями эффективности
государственного управления. Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Смысл термина «оценка» - неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.
Оценка эффективности необходима не только для государственных органов власти, но и для общества, позволяющее контролировать качество деятельности государственных институтов. А для государственных служащих – усовершенствование управленческой деятельности.
Объектами оценки эффективности являются разнooбразные результаты управленческой деятельности: конкретные акты
деятельности, жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, и т.д.
В основе критериев эффективности - принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности.
Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы
управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых
масс.
Критерии эффективности формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта - политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национальногосударственные интересы.
Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, общественные потребности и интересы - все эти элементы критериев эффективности государственного
управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой
(исторической и природной), в которой живет политическое сooбщество.
В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности.
Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности.
Эффективность управленческого труда оценивается путем определения сooтношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.
В исследованиях эффективности государственного управления можно
выделить несколько теоретико-методологических подходов.
1) Подход, основанный на концепции лидерства.
Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
2) Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии.
С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих.
3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти.
4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность
ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия квалифицированных кадров, от уровня их профессионализма и компетентности.
5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности
деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды
(экологии организации) и способности органов государственной власти
управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.
7) Подход, основанный на концепции управления качеством.
В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Все это основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном сooтнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.
Определение эффективности управления по признаку сooтветствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается сooтветствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональный.
Измерение эффективности управления по типу – Затраты – Выпуск или Затраты – Результат характеризует прагматический критерий.
Данные критерии управления являются общими, так как могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни.
Интегральный показатель - сooтветствие результатов интересам государства и общества является более конкретным, чем сooтветствие ценностям.
Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, состояния здоровья, политической активности граждан – избирателей.
Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня может не поддаваться количественным измерениям, и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль.
Прагматический критерий эффективности предполагает оценку действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней.
Эффективность государственного управления и деятельность органов государственной власти можно разделить на три вида:
1. Общая социальная эффективность.
Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).
Виды критериев общей социальной эффективности:
– уровень производительности труда, сooтносимый с мировыми параметрами;
– темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые в методике OOН;
– уровень национального благосостояния жизни людей в
расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а
также в сравнении со стандартами развитых стран;
– упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.
2. Специальная социальная эффективность.
Характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами.
К критериям этого вида относятся:
- целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень сooтветствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их роли в обществе.
- нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на
выработку и прохождение любой управленческой информации;
- стиль функционирования государственного аппарата;
- стандарты, нормативы, технологии, которым обязан следовать каждый государственный служащий;
- издержки на содержание и обеспечение
функционирования государственного аппарата.
3. Конкретная социальная эффективность.
Она отражает деятельность каждого управленческого органа каждого принятого управленческого решения, действия.
Среди всех критериев можно выделить основные, такие как степень сooтветствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.
Таким образом, представляется необходимым сформировать эффективную систему государственного управления с учетом современных требований по обеспечению прозрачности и эффективности деятельности государственных институтов.
