Глава I. Общие положения о банковской тайне
§ 1. Понятия, значение и история правового обеспечения банковской тайны
В настоящее время все больше граждан доверяют свои сбережения банкам и берут кредиты, пользуясь услугами кредитных организаций. Более того, банковский сектор расширяет перечень предлагаемых продуктов и услуг, что приводит к еще большему клиентскому потоку и широкому кругу сведений о них. В связи с этим нужно отметить, что банковская тайна содержит сведения о частной жизни граждан и напрямую связана с личной и семейной тайной. Так как конституция РФ провозглашает принцип неприкосновенности частной жизни, государство выступает гарантом не только личной тайны, но и банковской, обеспечивая сохранность информации, и устанавливает ответственность за ее разглашение. Потребность в информации возникает как у клиента – при выборе кредитной организации (ликвидность банка, рейтинг, процентная става и т.д.), так и у кредитной организации – при определении права клиента на обслуживание (финансовое положение, уровень платежеспособности и благонадежности и т.д). Осуществление всех банковских операций предполагает получение, переработку, хранение и использование информации, имеющей высокую экономическую и иную ценность.
В соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) информация относится к объектам гражданских прав . Все общественные отношения, возникающие по поводу защиты информации, а также прав субъектов, участвующих в информационных процессах, регулируются Федеральным законом от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (далее Закон об информации). В ст. 2 Закона об информации говорится о том, что информация представляет собой сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях, процессах. Причем независимо от формы их представления. Информация, представляющая банковскую тайну, в свою очередь, представляет собой один из видов охраняемых законом тайн.
Несмотря на то, что в настоящее время институт банковской тайны находится в центре внимания многих специалистов, в науке так и не сложилось четкого, теоретически обоснованного подхода к определению понятия. Термин, занимающий центральное место среди понятий и конструкций, составляющих содержание правового института банковской тайны, не имеет четкого законодательного определения, что является одной из основных проблем правового регулирования института банковской тайны наряду с коллизией ст. 857 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 26 № 395-1 ФЗ РФ «О банках и банковской деятельности» (Закон О банках) в отношении установления объекта банковской тайны.
Основы правового режим банковской тайны заложены еще в Конституции Российской Федерации . Являясь видом личной тайны или тайны частной жизни, в ней реализуется право каждого человека на неприкосновенность частной жизни и личную тайну, допуская распространение информации о частной жизни лица лишь с его согласия (ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 24 Конституции РФ). Из конституционных гарантий вытекают права каждого на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах и банковских вкладах и иных сведений, виды и объем которых устанавливается законом, так и соответствующая обязанность банков, иных кредитных организаций хранить банковскую тайну, а также обязанность государства обеспечивать это право на уровне законодательства и правоприменения .
Особенность банковской тайны как вида банковской информации состоит в том, что согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ она относится к объектам, ограниченно оборотоспособным. То есть к тем объектам, которые могут принадлежать определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению, что и определено в ст. 857 ГК РФ и ст. 26 Закона о банках. Это обусловлено спецификой банковских отношений, договорным характером и особой ценностью информации.
Самые первые кредитные учреждения в России появились еще на рубеже 20-30х гг. 18 века, однако они не имели сходства с современными банками, это были лишь особые подразделения казенных учреждений, выполняющие функции кредиторов. По мере развития общественных и финансовых отношений кредитные учреждения начали обосабливаться, и для регулирования их функционирования начали издаваться первые проекты и указы. В дореволюционной России банковская тайна соблюдалась не менее строго, чем в настоящее время. В образцовых (примерных) уставах Азовско-Донского коммерческого банка, Варшавского учетного банка и Тифлисского коммерческого банка, утвержденных в 1871 г., понятие банковской тайны определялось следующим образом: «…члены Совета и Правления и все служащие в банке обязаны были хранить тайну во всем, касающемся вверяемых банку частных и коммерческих дел и счетов» .
В Советском Союзе режим банковской тайны распространялся лишь на вклады граждан в сберегательных учреждениях и преподносился в качестве льготы. Так, П.И. Седугин в 1964 г. писал: «Среди льгот, предоставленных советским вкладчикам сберегательных касс и других кредитных учреждений, важное значение для обеспечения сохранности вкладов имеет сохранение сберегательными кассами тайны вкладов».
Зарождение института банковской тайны связано с Декретом СНК РСФСР от 30 июня 1921 г. «Об отмене ограничений денежного обращения и мерах к развитию вкладной и переводной операции». В ст. 4 указанного Декрета определялось, что справки о состоянии текущих счетов и вкладов и о переводах выдаются только владельцам или судебным и следственным органам. Впоследствии указанные нормы получили развитие в ст. 87 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (утв. Законом СССР «Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик» от 08 декабря 1961 г.), согласно которой государство гарантирует тайну вкладов, их сохранность и выдачу по первому требованию вкладчика. Гарантом банковской тайны в Советском Союзе был также устав государственных трудовых сберегательных касс СССР, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 20.11.1948 г. В ст. 23 этого устава было определено, что государственные трудовые сберегательные кассы сохраняли в тайне сведения о вкладчиках и других клиентах, о совершаемых ими операциях и состоянии счетов по вкладам. В соответствии со ст. 25 устава сберегательных касс правила ст. 23 распространялись также на облигации, сданные гражданами на хранение в сберегательные кассы. До появления специальных законов, регулирующих банковскую деятельность, положения о банковской тайне в обязательном порядке включались в уставы коммерческих, кооперативных банков, регистрируемых Госбанком СССР.
Во всех вышеперечисленных законах было отмечено, что сведения о вкладчиках и других клиентах, о совершаемых ими операциях и состоянии счетов по вкладам государственные трудовые сберегательные кассы должны были сохраняться в тайне. Справки о всех операциях, совершаемых в сберегательных кассах, должны выдаваться только клиентам и их законным представителям, а также судебным и следственным органам по делам, находящимся в их производстве. Иные третья лица, в том числе и государственные органы, не имели права требовать такие справки.
Понятие «банковская тайна» в значении ее как совокупности коммерческих тайн клиентов банка впервые на территории бывшего СССР было сформулировано в ст. 38 Закона Республики Эстония от 28.12.1989 «О банках». Позже положения, регулирующие банковскую тайну, были включены в тексты законов о банках и банковской деятельности других республик бывшего СССР.
Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» до внесения в него изменений и дополнений определял круг организаций, которые вправе знакомиться с банковской тайной, иначе, чем в настоящее время. Банковская тайна как объект правового регулирования первоначально была закреплена ст. 25 Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности». Данное обстоятельство свидетельствует о том, что банковская тайна как правовая категория изначально была сформулирована в понятийном аппарате банковского законодательства как самостоятельной отрасли российского законодательства. В круг организаций, имеющих право доступа к банковской тайне, входили уже вышестоящие организации, суды, следственные органы, органы арбитража, налоговые организации, аудиторские организации, органы нотариата, что было обусловлено прежде всего ростом экономических преступлений в стране и, в частности, преступлений непосредственно в кредитно-финансовой сфере.
В правовой литературе можно встретить множество различных формулировок понятия «банковская тайна», которые в большинстве своем не учитывают целостность банковской тайны как правовой категории, а лишь косвенно определяют через перечисление признаков информации, которая может быть отнесена к данной категории. В Приложении 1 приведена сравнительная таблица формулировок определения понятия различных авторов. Отметим, что под термином «банковская тайна» по аналогии с Федеральным законом от 29.07.2004 N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (далее – Закон о коммерческой тайне) следует понимать не сами сведения (информацию), а определенный режим конфиденциальности, который должен быть установлен в отношении располагаемой информации. Информация, входящая в банковскую тайну представлена на рисунке 1.1.
Рисунок 1.1.
Закрепленные законодательством права и обязанности субъектов общественных отношений, складывающихся в сфере банковской тайны, составляют содержание указанных отношений и одновременно являются средством их правового регулирования. Закрепленное законодательством право на конфиденциальность информации, составляющей банковскую тайну, достигается посредством:
? определения объекта правовой охраны банковской тайны;
? применения режима секретности информации, составляющей банковскую тайну, путем ограничения доступа к сведениям;
? установления круга лиц, допущенных к данной информации;
? определения порядка ограниченного доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну;
? применение ответственности за нарушение режима банковской тайны субъектами, гарантирующими тайну указанных сведений, а также государственными органами и должностными лицами, получающими доступ к конфиденциальной информации, в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Закон «О банках», в первую очередь, определяет объект правовой охраны – информацию, на которую распространяется соблюдение обязательного режима конфиденциальности, возложенного на субъектов, имеющих доступ к сведениям, а также содержит запрет на неправомерное раскрытие этих сведений третьим лицам. Устанавливает ограниченный перечень субъектов, обладающих правом доступа, и которые обязаны гарантировать сохранность указанных сведений, и их обязанности. Сведения, составляющие банковскую тайну, не подлежат раскрытию, кроме как в прямо предусмотренных законом случаях и порядке их предоставления, поскольку бесконтрольное распространение данных сведений может привести к дестабилизации банковской системы и создать угрозу финансовой безопасности государства.
Статья 26 Закона «О банках» устанавливает особый порядок доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну для различных категорий уполномоченных лиц. Так, например, подобная информация органам предварительного следствия предоставляется лишь при наличии согласия руководителя следственного органа и лишь по делам, находящимся в их производстве.
Институт банковской тайны в России имеет достаточно давнюю историю, однако степень его неразработанности и отсутствие законодательного закрепления понятия банковской тайны несет за собой достаточно весомые последствия, препятствующие развитию банковского сектора экономики. Однако, на основе вышеизложенного, можно прийти к выводу о том, что законодательство Российской Федерации все же регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере защиты информации, составляющей банковскую тайну, посредством установления комплекса правовых средств по обеспечению конфиденциальности указанных сведений. Данный комплекс правовых средств является инструментом решения публично-правовых задач в целях обеспечения стабильности банковской системы, ее безопасного и эффективного функционирования посредством закрепления прав и обязанностей участников общественных отношений, связанных с защитой конфиденциальности сведений, составляющих банковскую тайну, а также ответственности за нарушение законодательства о банковской тайне.
§2. Источники правового регулирования отношений в сфере банковской тайны
Понятие «банковская тайна» является одним из ключевых понятий в банковском законодательстве. В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ, определяющей виды информации в зависимости от категории доступа к ней, информация, являющаяся объектом правовой охраны режима банковской тайны, относится к информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. В настоящее время указанное понятие регулируется нормами ГК РФ от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ , ФЗ «О банках и банковской деятельности» от 1 июля 1990г. № 395-1, ФЗ «О страховании вкладов в банках физических лиц в банках Российской Федерации» от 29 декабря 2003г. № 177-ФЗ , Таможенным Кодексом ЕАЭС, Уголовным Кодексом РФ от 13 июня 1996г. № 63-ФЗ , ФЗ от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях» , ФЗ от 10 декабря 2003г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» , ФЗ от 21 марта 1991г. № 943-1 «О налоговых органах РФ» , международными договорами и соглашениями (например, «Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма» (Заключена в г.Нью-Йорке 10 января 2000г.)). Также немаловажную роль в регулировании данных отношений играет судебная практика.
Как было отмечено ранее, основа регулирования института банковской тайны – это Гражданский кодекс РФ (ст. 857) и Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (ст. 26). В указанных актах определения банковской тайны не идентичны, что приводит к существованию различных подходов к определению содержания данного института. Сравнительная характеристика приведена в Приложении 2.
Согласно п. 1 ст. 857 Гражданского кодекса РФ банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. При этом в соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» кредитная организация, Банк России, организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов, гарантируют тайну об операциях, счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону.
Из приведенных норм следует, что в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» круг сведений, составляющих банковскую тайну шире – сюда относятся и «иные сведениях, устанавливаемые кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону». Шире также состав субъектов, обязанных хранить банковскую тайну, – не только банки, но и все кредитные организации, Банк России, организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов. Более того, расширяя круг субъектов, ФЗ «О банках» расширяет и нормативно-правовую базу, регулирующею круг лиц, обладающий правом на получение сведений о клиентах, информации, представляющей банковскую тайну. При этом в ст. 857 Гражданского кодекса РФ отдельно уточняется, что к банковской тайне относятся сведения о клиенте банка.
В юридической литературе вопрос о соотношении приведенных норм рассматривается по-разному. С одной стороны, предлагается рассматривать ст. 857 Гражданского кодекса РФ как специальную норму, которая регулирует вопросы банковской тайны исключительно в рамках заключаемого договора банковского вклада и банковского счета. В то время как в ст. 26 ФЗ «О банках» содержится «более полное регулирование отношений, связанных с банковской тайной, не ограничивающееся рамками договора банковского вклада и договора банковского счета» .
Следует отметить, что на данный момент содержание ст. 26 ФЗ «О банках» значительно расширилось и наиболее детально регулирует вопросы, связанные с институтом банковской тайны. В нормах указанной статьи определяются субъекты и случаи предоставления кредитной организацией в их адрес справок по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и отдельно справок по вкладам и счетам физических лиц (при этом необходимо принимать во внимание, что всё же список субъектов, имеющих право на получение данной информации, не полон; право на доступ к банковской тайне имеют и иные субъекты, определенные в отдельных законодательных актах, например в определенных случаях временный управляющий согласно Закону о банкротстве и т. д. С другой стороны, существует позиция, согласно которой перечень субъектов, имеющих право получать информацию, составляющую банковскую тайну, является исчерпывающим. Оба представленных мнения имеют подкрепление в судебной практике). Немаловажным достижением законодателя являются, содержащиеся в ст. 26 ФЗ «О банках» нормы о том, что указанные субъекты не вправе раскрывать третьим лицам информацию, полученную в рамках данной статьи от кредитных организаций. На необходимость указанных норм давно указывалось в юридической литературе, и существующее законодательное закрепление указанной обязанности является очень существенным.
Отдельным интересным моментом является вопрос о понятии «справки по операциям, по счетам и вкладам». В настоящее время ни банковское законодательство, ни законодательные акты о государственных органах, имеющих право на получение сведений, составляющих банковскую тайну, не определяют понятия «справки по операциям, по счетам и вкладам».
Форма предоставления кредитной организацией информации, содержащей банковскую тайну, определена только в отношении запросов налоговых органов. Согласно ч. 3 ст. 86 Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г. (часть первая) данная форма устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, по согласованию с Центральным банком Российской Федерации . В настоящее время это Приказ ФНС России от 25 июля 2012 г. № ММВ-7-2/519 «Об утверждении Порядка представления банками (операторами по переводу денежных средств) информации о наличии счетов (специальных банковских счетов) в банке и (или) об остатках денежных средств на счетах (специальных банковских счетах), об операциях на счетах (специальных банковских счетах), об остатках электронных денежных средств и переводах электронных денежных средств по запросам налоговых органов на бумажном носителе, а также соответствующих форм справок и выписки» (Зарегистрировано в Минюсте России 06.11.2012 № 25770) . При этом в правовых системах не содержится указания на согласования данного акта с Центральным банком РФ. На сегодняшний день данный документ утрачивает силу, в связи с изданием Приказа ФНС России от 31.12.2019 N ММВ-7-2/679@ , утвердившего новые Формы, который еще не вступил в силу.
В целом необходимо отметить, что понятие «справки по операциям, по счетам и вкладам» не подлежит расширительному толкованию, на что, в частности, было указано в судебной практике. Так, согласно Постановлению ФАС Центрального округа от 16 июня 2003 г. № А64-5035/02-16 «Ответственность банков за непредставление копий каких-либо документов, надлежащее оформление справок» суд пришел к выводу о недопустимости расширенного толкования понятия «справка по операциям и счетам клиентов банка», определяя ее не как конкретный документ, а как информацию, необходимую налоговому органу для проведения мероприятий налогового контроля .
На недопустимость отнесения к справкам по операциям и счетам таких документов, как копии банковских карточек, учредительных документов и платежных поручений также указано в Постановлении Президиума ВАС РФ от 26 июля 2005 г. № 2338/05 по делу № А53-7152/2004-С6-46 «Требования о признании недействительным решения налогового органа о взыскании с банка» .
Кроме того, согласно письму Центрального банка Российской Федерации от 14 августа 2009 г. № 011-31-1/4286 в адрес Ассоциации региональных банков России ввиду отсутствия законодательно определенного содержания понятия «справки по операциям и счетам» конкретный перечень информации, а также способ ее представления определяется банками самостоятельно. По мнению Центрального банка Российской Федерации под справкой «по операциям и счетам» в контексте ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» следует понимать любой выданный и удостоверенный банком документ, который должен содержать следующую информацию:
? о наличии в банке счетов (и их номеров) юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в значении понятия «счет», содержащегося в ст. 845 Гражданского кодекса РФ, т. е. счетов, на которых учитываются средства клиентов и по которым по их распоряжению проводятся расчетные операции;
? о совершаемых юридическими и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, операциях принятия и зачисления средств на счет, перечисления и выдачи средств со счета в контексте п. 1 ст. 845 и ст. 849 Гражданского кодекса РФ.
Иная информация понятием «справки по операциям и счетам» либо «по счетам и вкладам» не охватывается.
Следует также остановиться на вопросе порядка предоставления органам внутренних дел сведений, содержащих банковскую тайну. Так, органам внутренних дел при осуществлении ими соответствующих функций, на основании мотивированного требования, выдаются лишь справки (выписки) по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а документы (либо их копии), содержащие сведения, составляющие банковскую тайну, в соответствии с действующим законодательством, могут быть предоставлены только органам предварительного следствия в ходе расследования уголовного дела в процессе производства выемки с соблюдением требований статей 183 и 165 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
Следует отметить, что органы дознания и предварительного следствия пробовали требовать от Центрального банка Российской Федерации в рамках проведения инспекционной деятельности Банка России запроса сведений, интересующих данные органы. Однако проверки Центральным банком Российской Федерации кредитных организаций (их филиалов) лишь исследуют вопрос соответствия проведения банковских операций инструкциям Банка России, носят, как правило, плановый характер и не могут проводиться по запросам правоохранительных органов.
Федеральная антимонопольная служба (ФАС) хочет получить правовое основание для доступа к данным клиентов банков. Служба уже подготовила необходимые для этого поправки в законодательство. Сейчас у ФАС есть право требовать информацию исходя из закона «О защите конкуренции», однако профильный для кредитных организаций закон «О банках и банковской деятельности» относит такие сведения к банковской тайне, что провоцирует судебные разбирательства и неудобно обеим сторонам.
Из обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 2 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019) следует, что законодательство не содержит положений, обязывающих банки представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, составляющие банковскую тайну, и отказ банка в представлении таких документов не образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, так как в силу положений ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон N 395-1) во взаимосвязи с положениями ч. 3 ст. 25 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) антимонопольный орган не относится к числу субъектов, которым может быть представлена информация, содержащая банковскую тайну. При повторном истребовании антимонопольным органом указанных сведений банк их представил .
