ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
1.1. Анализ подходов к понятию безопасности
Прежде чем приступить к рассмотрению самой системы законодательства, регулирующей отношения в обществе по вопросам безопасности, необходимо вспомнить, что такое безопасность и какова ее структура.
В каждой отрасли современного государства существует свое понятие «безопасности». Понятие «безопасность» нельзя рассматривать только с одной стороны. Можно выделить безопасность жизнедеятельности, которую каждый начинает изучать в школе, политическую, экономическую, социальную, техногенную и другие виды безопасности. С каждым годом тема обеспечения безопасности становится все более актуальной в связи с развитием большого количества рисков.
Итак, что же такое безопасность? В различных источниках можно увидеть разные подходы к данному определению. Главным документом, в котором сформулировано определение понятия «безопасность», является ФЗ «О безопасности» от 28.12.2010 N 390-ФЗ. Согласно ему, безопасность рассматривается как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, организации, государства от внутренних и внешних угроз».
Также, под «безопасностью» понимают полное отсутствие опасности, отсутствие какого-либо риска и, наконец, положение, при котором кому-, чему-либо не угрожает опасность. Однако суть всех определений очень близка.
В России термин «безопасность» впервые официально был использован в Федеральном законе от 25 января 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (далее – Федеральный закон № 24-ФЗ), который позднее был признан утратившим силу с принятием Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Как ранее действовавший Федеральный закон № 24-ФЗ, так и вновь принятый Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (далее – Федеральный закон № 390-ФЗ) не вводят определения понятия «безопасность». Сам же по себе термин «безопасность» подразумевает отсутствие опасности, состояние защищенности.
«Опасность же можно охарактеризовать как наличие и действие сил (факторов), которые являются деструктивными и дестабилизирующими по отношению к какой-либо конкретной системе (способные нанести ущерб или полностью уничтожить систему)». Словарь русского языка дает определение слову «безопасность» как положение, при котором не угрожает опасность кому или чему-либо. Таким образом, безопасность имеет следующие отличительные черты: – наличие субъекта (гражданина) или объекта (личность, общество, государство); – наличие угроз или их прогнозирование; – наличие процесса обеспечения защищенности участвующих лиц и (или) объектов от угроз.
Безопасность – многогранное, многосоставное, многоплановое и комплексное социальное явление, разнообразное в своих структурных компонентах и внешних проявлениях, воссоздающее разноречивые интересы во взаимоотношениях разнообразных социальных субъектов. Часто одни из них пытаются приобрести личную безопасность с помощью других либо не учитывают интересы безопасности других индивидов, социальных групп, оперируют отжившими категориями и себялюбивыми ценностями, пренебрегающими ту стержневую закономерность, что безопасность во время нарастающей глобализации целостна.
Поэтому обусловленность проблематики безопасности субъективными позициями, неоднозначными оценками, отрывочными суждениями. С точки зрения методологии большое значение приобретает наличие цельного мнения о безопасности как социальном явлении. В современных исследованиях по изучению безопасности можно выделить несколько существенных подходов к объяснению значения понятия «безопасность». В первую очередь безопасность может быть обозначена как многоаспектное состояние, определяющее положение человека, общества или страны вовне.
В данном случае понятие «безопасность» буквально обозначает отсутствие опасности. Аналогичное суждение еще именуют безопасностью в узком смысле слова. На практике это дефиниция носит довольно условный характер, потому что в действительной жизни обстоятельства с совершенным отсутствием угроз наблюдаются весьма редко.
Более реалистичным представляется более широкое понимание безопасности, которое основано на реальном взаимодействии индивидуумов и общественных объектов с бессчетными ситуациями и условиями, оказывающими на них отрицательное и деструктивное влияние. Отведение, смягчение, нейтрализация подобных влияний, приносящих урон жизни, благополучию, обычному функционированию людей, общественных объектов, а также поддержки их жизнедеятельности в степени не ниже максимально возможных (критических) значений и дает понимание о безопасности в более широком плане.
Работа по формированию безопасности, действию против угроз касательно многих общественных объектов полагает организацию сложной системной организации. Поэтому при реализации данного понимания безопасности она представляется как системно-организованная деятельность по предупреждению, ликвидации и устранению внешних и внутренних угроз в отношении к определенным общественным объектам.
Относительно к государству и обществу в систему безопасности входят органы всех ветвей властей, как государственный, так и общественные организации, группы граждан, лица, участвующие в реализации безопасности в соответствии с законом в сфере безопасности. Еще одним пониманием понятия «безопасность» является комплекс представлений со сравнением показателей, воссоздающих настоящее и желаемое состояние индивида, социума или страны. При данном понимании безопасность рассматривается как процесс и результат данного процесса. Состояние безопасности связывается с реализацией функции предохранения жизненно важных интересов человека, социума и страны или с ее результатами.
При этом безопасность анализируется как результат сложного процесса реализации безопасности, как постоянно реализуемая задача, которая связывается с удержанием наилучших характеристик жизнедеятельности объекта, предчувствием и противодействием всевозможным угрозам.
В рамках процессуального понимания безопасности выделяют трансформирующиеся условия, алгоритмы и периоды (этапы) осуществления мер по снабжению безопасности в определенных ситуациях.
Меж тем этот подход помогает анализировать понятие «безопасность» в системе суждений, появляющихся на основе установленных общественных отношений, которые определяются взаимным доверием, отсутствием у сторон враждебных и злостных влечений. Поскольку повышается необходимость как некоторым индивидуумам, так и общественным группам удерживать свои инстинкты, ограничивать себялюбивые и агрессивные стремления, поддерживать правила мирного общежития.
Следующим существенным компонентом создания разумных взглядов о безопасности является выделение угрозы как основания для нарушения уровня безопасности. Угрозы могут быть как действительными, уже обнаружившимися в своем отрицательном действии на объект безопасности, так и возможными, их отрицательное влияние может обнаружить себя в ближайшем или далеком будущем.
Кроме того, на каждом уровне безопасности угрозы могут идти не исключительно снаружи, но и от самого субъекта или объекта безопасности. Суждения об угрозах, как об основаниях, условиях, которые оказывают разрушительное влияние на объект безопасности, устанавливают цели безопасности отрицательным образом. Цель безопасности – устранение, нейтрализация причин угроз безопасности (и вероятных следствий их воздействия) на том или ином уровне.
Представим все перечисленные подходы в виде схемы (рисунок 1).
Основные подходы к понятию безопасность
Рисунок 1- Основные подходы к понятию безопасность
Как синоним понятия безопасность можно рассматривать и другое понятие - «антитеррористическая защищенность объектов и территорий».
Без понимания терминов «безопасность» и «антитеррористическая защищенность объектов и территорий» государство не сможет обеспечить своих граждан и себя от различного вида угроз. Важнейшей функцией любого государства является обеспечение безопасности своих граждан, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера, а также при угрозе террористического характера. Антитеррористическая защищенность подразумевает состояние безопасности на объектах и территориях.
Термин «антитеррористической защищенности объекта и территории» зафиксирован в Федеральном законе № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», где сказано, что это состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. Объекты топливно- энергетического комплекса, транспортной инфраструктуры тоже будут попадать под определение антитеррористической защищенности объектов и территорий.
Постановления Правительства Российской Федерации дали более полное понимание того, какие требования предъявляются к антитеррористической защищенности объектов и территорий. Так, общие требований к антитеррористической защищенности объектов и территорий прописаны в постановлении Правительства № 12441 . Самым новым правовым актом, вышедшим в 2015 году, считается постановление Правительства Российской Федерации № 272. В постановлении Правительства Российской Федерации № 2722 прописано, что «антитеррористическая защищенность» мест массового пребывания людей должна соответствовать характеру угроз, оперативной обстановке, обеспечивать наиболее эффективное и экономное использование сил и средств, задействованных в обеспечении безопасности мест массового пребывания людей. Возвращаясь к Федеральному закону № 35-ФЗ, «О противодействии терроризму», стоит выделить еще одно немало важное определение, это места массового пребывания людей. Под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек. Такой параметр, как одновременное нахождение более пятидесяти человек введен специально, но методика расчета одновременного пребывания людей не раскрыта полностью и способ расчет может производиться на усмотрение комиссии.
Категория опасности объекта (территории) напрямую зависит от способа расчета одновременного пребывания людей в местах массового пребывания людей (Далее – ММПЛ). Поэтому, процесс межведомственного взаимодействия правоохранительных органов, взаимодействие комиссии и согласованность действия комиссии чрезвычайна важна. В качестве объектов безопасности в нормативных правовых актах Российской Федерации указаны, например, топливно-энергетический комплекс, продовольственный сектор, транспортная инфраструктура.
Принципиальным положением нового понимания безопасности являются два момента: постановка в центр безопасности интересов личности, гражданина и понимание безопасности как равной, неделимой для всего человеческого сообщества. Вопросы, касающиеся антитеррористической защищенности объектов и территорий не в полной мере раскрыты в нормативно правовых актах, и трактовать некоторые из нормативно правовых актов каждая область может по-своему, назначая ответственных, распределяя полномочия.
Внесение уточнений, дополнений в подзаконные акты позволит внести ясность при распределении компетенций, назначении ответственных в органах местного самоуправления, в рамках полномочий, за обстановку в регионах, а также решение вопросов о финансировании профилактических мероприятиях. При обеспечении антитеррористической защищенности объектов и территорий руководствуются в первую очередь Комплексным планом противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации, Федеральным законом № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», 272 постановлением Правительства, Федеральным законом № 256-ФЗ.
Законами утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов и территорий и формы паспортов к ним, перечни объектов топливно-энергетического комплекса, подлежащих категорированию, однако решение о принятии перечня принимает высшее должностное лицо субъекта. Стоит учитывать, что объекты находятся в муниципальных образованиях и решение должно быть принято после обследования помещения с комиссией (аналогично 272 постановлению Правительства Российской Федерации). При категорировании таких объектов, как ММПЛ, которые относятся к определению «антитеррористическая защищенность» согласно Федеральному закону № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» руководствуются 272 постановление Правительства Российской Федерации, который издан относительно недавно и дополнений в данное постановление еще не вносилось. Новеллой данного постановления является разработка форм паспортов при паспортизации данных объектов, критериев оценки и методик расчета одновременного пребывания людей в ММПЛ.
Составление паспортов безопасности объектов именно топливно-энергетического комплекса доверено самим предприятиям. Согласно части 1 статьи 8 Федерального Закона № 256-ФЗ, субъекты топливно-энергетического комплекса составляют паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса сами. Однако стоит учитывать, что объекты топливно-энергетического комплекса представляют особую важность, являются критически важными объектами для инфраструктуры и жизнеобеспечения.
Если сравнивать ММПЛ и объекты топливно- энергетического комплекса, то в 272 постановлении не прописаны ответственные за паспортизацию объектов и территорий. Пробел в законодательстве дает возможность руководителю объекта, получив запрос о согласовании и включении его в перечень ММПЛ создать собственную комиссию по обследованию и категорированию, и на основании заключения собственной комиссии, признавшей объект не относящимся к местам массового пребывания людей, может отказаться от паспортизации собственного объекта и тем самым избежать ежегодных проверок.
В целях исключения возможности двоякой трактовки 272 постановления, необходимо назначение государственного органа, который будут ответственными за создание комиссии при обследовании ММПЛ. В ходе анализа научной литературы по проблеме исследования, было выявлено, что по настоящее время идёт активное внедрение новых способов защиты от незаконного вмешательства в деятельность государственных и негосударственных структур.
В научных статьях уделяется особое внимание межведомственному взаимодействию государственных и частных структур при обеспечении антитеррористической защищенности объектов и территорий Особое внимание при исследовании статье в области обеспечения безопасности объектов и территорий было обращено на то, кто будет осуществлять физическую охрану объектов и территорий, и какого рода ответственность возлагается за недобросовестное исполнение своих обязанностей. Было выявлено, что охрана государственными структурами безопасности является более контролируемой с точки зрения законодательства, чем негосударственные структуры безопасности.
Обеспечение общественной безопасности и противодействие терроризму отнесены документами стратегического планирования к числу важнейших приоритетов государственной деятельности. Между тем отечественные и зарубежные практики свидетельствуют, что наиболее эффективно указанные задачи решаются в случаях, когда для этого удается объединить усилия всех органов государственной власти, деловых кругов и гражданского общества.
Работа над этим направлением ведется как Национальным антитеррористическим комитетом, так и федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления, однако современная общегосударственная система противодействия терроризму начала выстраиваться у нас относительно недавно и еще не успела в полной мере определить и задействовать все резервы, способы повысить эффективность ее деятельности.
По мнению таких авторов, как БошукА.А., КушарниковС.А. , Елагин А.Г., значительным, но далеко не в полной мере используемым потенциалом противодействия терроризму обладают негосударственные структуры безопасности, в обязанности которых входит обеспечение допуска на различные виды объектов, в том числе подлежащих антитеррористической защищенности. Согласно многим статьям, опубликованным в последние годы на тему негосударственных структур безопасности, одним из предложений авторов является создание условия для развития таких структур. Однако, некоторые авторы полагают, что защиту государственных и негосударственных объектов и территорий стоит доверять только государственным структурам в области обеспечения безопасности, таким как Вневедомственная охрана - Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации.
Негосударственные структуры безопасности можно разделить на два типа. В одном задействованы собственные работники охраняемых организаций, к подготовке которых не предъявляется никаких требований. Второй тип это более профессиональные, представлены персоналом частных охранных организаций, нередко обозначаемых аббревиатурой ЧОО, ЧОП. Работники частных охранных организаций проходят обязательное профессиональное обучение и аттестацию, а допуск сотрудников к работе осуществляется только при наличии удостоверений установленного образца, выдаваемых территориальными подразделениями Росгвардии после проведения проверки на наличие судимости, административных правонарушений и другой информации, препятствующей получению правового статуса частного охранника.
Масштабы деятельности частной охраны весьма широк. В настоящее время в стране действует около 23 тысяч частных охранных организация в которых занято около 700 тысяч человек. Значительное число их руководителей - это бывшие работники силовых структур и военнослужащие. Более миллиона объектов охраняются частными охранными организациями, из них 250 тысяч методом постовой охраны, остальные находятся в пультовой охране и обслуживаются путем выезда групп быстрого реагирования при получении сигнала тревоги.
С учетом высокого уровня подготовки сотрудников охранных организаций, наличия правовых норм, устанавливающих необходимость привлечения охранных организаций для обеспечения антитеррористической защищенности ряда категорий объектов, следует шире использовать потенциал частных охранных структур для осуществления деятельности по противодействию терроризму.
Организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей осуществляются исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах территорий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, на которых расположены соответствующие места массового пребывания людей.
Антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей должна соответствовать характеру угроз, оперативной обстановке, обеспечивать наиболее эффективное и экономное использование сил и средств, задействованных в обеспечении безопасности мест массового пребывания людей. Для проведения категорирования места массового пребывания людей и оценки состояния его антитеррористической защищенности решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей (далее - комиссия).
Межведомственное взаимодействие на государственном уровне при обеспечении защищенности объектов и территорий происходит между Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации, Федеральной службой безопасности и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В состав комиссии по категорированию объектов с целью категорирования места массового пребывания людей и оценки состояния его антитеррористической защищенности включаются правообладатель места массового пребывания людей, представители территориального органа безопасности, территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации (по согласованию), Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
При необходимости к работе комиссии привлекаются представители собственников объектов, которые располагаются в границах места массового пребывания людей либо в непосредственной близости к нему. В соответствии с указом Президента № 249 территориальный орган МВД России участвует в разработке и реализации региональных и межрегиональных программ, законов субъекта Российской Федерации в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Однако во всех вышеперечисленных нормативно правовых актов отсутствуют правовые нормы, направленные на урегулирование возникающего сегодня вопроса об административной ответственности за несоблюдение самим правообладателем мест массового пребывания людей требований, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности.
Таким образом, потенциальные цели терроризма становятся уязвимыми. Терминологически в нормативных правовых актах Российской Федерации и подзаконных актах федеральных органов исполнительной власти для обозначения объектов, выступающих в качестве потенциальных целей терроризма, используются самые разнообразные определения категорий объектов. Потенциально опасные объекты представлены во всех рассматриваемых областях человеческой деятельности – производственная сфера, транспорт, связь, безопасность, жизнеобеспечение и др. Классификация и категорирование объектов по функционально-отраслевому принципу, не решает всех прикладных задач, поскольку один и тот же объект по этому признаку может одновременно относиться к двум и более названным классам.
Например, промышленные объекты зачастую выступают как элементы энергетического комплекса, транспортной инфраструктуры и при этом выполняют функции жизнеобеспечения. Ряд объектов можно отнести как к объектам жизнеобеспечения, так и к объектам повышенной опасности (например, предприятия пищевой промышленности, имеющие холодильные установки с аммиаком или водозаборы, использующие хлор в технологическом процессе очистки воды).
Из этого следует, что на законодательном уровне пока еще не выработан единый подход к определению объектов, представляющих повышенную опасность и одновременно являющихся потенциальными мишенями терроризма. Отсутствие единого подхода не позволяет оптимальным образом распределить эти объекты по категориям (дать их классификацию), что в свою очередь затрудняет планирование мероприятий по защите данных объектов от диверсионно-террористических посягательств с учетом их особенностей.
Понятие безопасность в научных публикациях различными авторами рассматривается исключительно в целях возможности внедрения негосударственных структур безопасности, в приоритетные обязанности будут входит обеспечение допуска на различные виды объектов, в том числе объектов, подлежащих антитеррористической защищенности. А, следовательно, следующим решением должно быть вхождение в состав коллегиального органа, состоящего сегодня из органов государственный власти и силовых структур, обеспечивающего безопасность объектов и территорий с целью создания условия для развития негосударственных структур.
1.2. Основные виды безопасности
Безопасность жизнедеятельности – это многоплановый термин, который подразумевает безопасное взаимодействие человека со средой обитания в целом. Среда обитания, в свою очередь, состоит из совокупности различных факторов: социальных, техногенных, природных, которые существуют вокруг нас. Соответственно, подразделяются на различные структурные уровни виды безопасности: личная; общественная; государственная; международная
В данном сегменте можно выделить несколько видов безопасности, которые важны для конкретного человека и людей в целом. Речь идет, прежде всего, о безопасности здоровья, когда обеспечивается соматическая норма состояния человека, который ощущает привычное функционирование всех систем своего организма.
Классификация видов безопасности — это условное разделение различных видов безопасности в соответствии с определенными критериями.
Такая классификация производится, опираясь на жизненный опыт, и в зависимости от типологии источников опасности и перечня предметов безопасности. Безопасность подразделяется на огромное количество видов, сфер и элементов. Главной задачей государства и всех государственных органов является защита национальных интересов, которые должны быть сформулированы, основываясь на потребностях граждан России и исходить из национальных ценностей и интересов.
Выбор свойств, определяющих вид безопасности, в основном зависит от практических задач, с помощью которых обеспечивают безопасность.
В таблице 1.1 рассмотрена классификация видов безопасности на государственном уровне.
Таблица 1.1 - Виды безопасности на государственном уровне
Вид Описание
