1. Теоретические основы и сущность налогового федерализма в российской федерации
1.1 Правовые основы налогового федерализма в Российской Федерации
В каждом государстве для обеспечения целенаправленного, устойчивого и эффективного развития должна быть предусмотрена четкая система организации государственной власти на всех уровнях управления. При этом необходимо принимать во внимание следующую триаду: «функции-полномочия-ресурсы», другими словами, каждый уровень управления должен обеспечивать реализацию своих функций, а для этого он должен быть наделен определенными полномочиями, а главное – иметь для их реализации необходимые и достаточные ресурсы. Введение федерализма в сферу государственного строительства России потребовало совершенствования действующего порядка разграничения налоговых полномочий различных уровней власти.
Рассмотрим правовые нормы, регулирующие вопросы налогового федерализма в Российской Федерации. В ч. 1 ст. 1 Конституции РФ определен статус Российской Федерации как федеративного государства [1].
Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в налоговой сфере разграничены п. «з» ст. 71 и подпунктом «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ: в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы. А вопросы установления общих принципов налогообложения и сборов отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ «система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом» Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.
Ст.132 Конституции гласит органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
В Бюджетном кодексе РФ все налоги и сборы разделены на три категории, в качестве классификационного критерия такого распределения выступает бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации (федеральный, региональный, местный), в который зачисляются доходы от уплаты конкретного налога. В Бюджетном кодексе РФ установлены пропорции распределения (в процентах) регулирующих налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ (ст. 28) к одним из основных принципов построения бюджетной системы относит принцип самостоятельности бюджетов всех уровней Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ [3].
В Налоговом кодексе РФ определена система налогов и сборов, действующих на территории Российской Федерации, установлен перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов.
Согласно пунктам 4 и 5 ст. 1 НК РФ, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с НК РФ, а нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах также принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с НК РФ [2].
Итак, принцип налогового федерализма, т. е. разделения полномочий между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплен. Очевидно, что субъекты РФ и муниципальные образования не вправе самостоятельно устанавливать налоги и сборы, но имеют право вводить их согласно перечню, установленному федеральным законодательством (ст. 14 и 15 НК РФ), или уточнять отдельные элементы конкретного налога в пределах прав, предоставленных нормами Особенной части НК РФ.
1.2 Сущность и содержание налогового федерализма
В настоящее время, как в зарубежных, так и в отечественных публикациях, несмотря на многочисленные толкования, пока не сформировано достаточно емкого определения налогового федерализма.
Под налоговым федерализмом следует понимать институционально детерминированную систему финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении уровня налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов.
Институциональный аспект налогового федерализма следует рассматривать в контексте разграничения полномочий между органами власти «по вертикали» бюджетной системы страны. С экономической точки зрения налоговый федерализм представляет собой совокупность финансовых отношений между органами власти разных уровней, направленных на обеспечение достаточными финансовыми ресурсами для реализации возложенных на них функций и задач. Организационный аспект налогового федерализма заключается в сохранении целостности и стабильности налоговой системы федеративного государства посредством гармонизации налоговых отношений с учетом интересов всех уровней бюджетной системы [10, с. 115].
Налоговый федерализм, являясь сложной экономической категорией, связан не только с отношениями между различными уровнями власти и управления по поводу распределения налогов, но и охватывает:
? разграничение налоговых прав и полномочий;
? участие субъектов Федерации в разработке единой налоговой политики в стране;
? систему налогового администрирования и контроля за поступлением налогов в бюджеты всех уровней;
? блок федеральных, региональных и местных законодательных актов по налогам;
? механизм налогового регулирования и систему методов распределения налогов между звеньями бюджетной системы.
Совокупность этих компонентов образует систему налогового федерализма. Важнейшей характерной чертой должна служить такая реализация названных составных частей, при которой федеральный центр, субъекты Федерации и местные органы самоуправления оставались бы максимально самостоятельными в налоговой сфере и финансово независимыми друг от друга. В этом будет выражаться эффективность налогового федерализма [5, с. 56].
Сущность налогового федерализма как концепции налогово-бюджетного устройства федеративного государства заключается в нормативно-законодательном установлении налоговых источников доходов и полномочий по бюджетной вертикали, методов перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.
Налоговый федерализм предполагает определенную самостоятельность в изыскании денежных средств, необходимых для финансирования децентрализованно принимаемых решений и программ регионального развития. Только в этом случае можно говорить о реальной налоговой самостоятельности регионов. Однако для выполнения этого требования необходимо одно важное условие: регионы должны обладать достаточно высокой базой формирования налоговых доходов [7, с. 152].
Если государство избрало в качестве модели своего развития федеративную форму государственного устройства, то оно должно в максимальной степени обеспечивать разумное сочетание федеральных интересов с интересами всех составных частей Федерации, в особенности в части обеспечения и гарантирования их определенной автономии в налоговой сфере.
В Конституции РФ кроме тезисного изложения бюджетно-налоговых прав центра и регионов нет специального раздела, посвященного финансово- бюджетным проблемам. Многие вопросы налогового федерализма и межбюджетных отношений иногда регулируются издаваемыми указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и другими подзаконными актами. Поскольку местные бюджеты, по российскому законодательству, являются самостоятельными и не входят в вышестоящие бюджеты, отношения между ними и федеральным бюджетом не зафиксированы Конституцией РФ и не отражаются в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Эти вопросы отданы на откуп органам власти субъектов Федерации, которые, принимая свои бюджеты, закрепляют и регулируют отношения с нижестоящими звеньями бюджетной системы. Таким образом, де-факто выходит, что, во-первых, в России на федеральном уровне установлена двухуровневая система межбюджетных отношений: Федерация - регионы, и, во-вторых, местные органы самоуправления не обладают реальными полномочиями в финансовой сфере, их бюджеты по-прежнему полностью зависят от вышестоящих бюджетов [13, с. 98].
Считается, что децентрализованная модель налогового федерализма наиболее эффективна. Но нельзя волевым образом внедрить такую модель в любом федеративном государстве без учета соответствующих объективных условий для ее реализации. В частности, децентрализованная модель налогового федерализма неприемлема, когда широкая налоговая и бюджетная конкуренция между экономически очень «разновесными» субъектами Федерации может спровоцировать развитие сепаратизма, чреватого угрозой для сохранения федерации как единого государства. Сложившиеся в России объективные условия диктуют возможности для развития «кооперативной» модели федеративных отношений в налоговой сфере в комбинации с постепенным использованием некоторых элементов децентрализованной модели налогового федерализма.
В России разграничение предметов ведения и полномочий строится на тех же принципах, что и в развитых федеративных государствах, однако оно имеет недостаточно четкий характер и основано на слабой и противоречивой нормативно-правовой базе. Именно законодательное разграничение и закрепление компетенций между уровнями управления служит прочным фундаментом развития налогового федерализма и стабильных форм межбюджетных отношений [17, с. 471].
Российская налоговая система ориентирована в основном на перераспределение федеральных регулирующих налогов. В значительной мере такая ситуация объясняется неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям. Другой отличительной чертой существующей модели налогового федерализма является исключительная узость перечня собственных доходных источников регионов и муниципалитетов. Но парадокс заключается в том, что именно такая ориентация еще более усугубляет эту неравномерность, постепенно переводя в разряд дотационных все большее число регионов.
1.3 Проблема формирования эффективной модели налогового федерализма
Генезис федеративных отношений в налогово-бюджетной сфере берет свое начало с принятием в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти. Однако создание эффективной системы этих отношений еще не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях между федеральным центром и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы. Резкой критике подвергались практически все ее основные элементы:
? разграничение расходных полномочий между бюджетами,
? состав и структура налогов,
? нормативы и принципы их распределения по бюджетам разных уровней,
? соотношение регулирующих и собственных доходных источников,
? способы повышения налогового потенциала территорий и др.
Исходя из сказанного, следует отметить, что проблема формирования эффективной модели налогового федерализма представляется актуальной как с теоретической позиции, так и с точки зрения ее практической значимости [21, с. 87].
Для того чтобы лучше разобраться в проблеме построения эффективной модели налогового федерализма, представляется необходимым обратиться прежде всего к пониманию термина «эффективность» применительно к данной экономической категории.
В отличие от эффекта, выражаемого абсолютными величинами, эффективность характеризуется относительными оценками, которые, как правило, строятся на основе сопоставления полученных результатов и совершенных при этом затрат.
В ходе дальнейшего развития экономической науки общая трактовка эффективности была дополнена выделением различных аспектов и форм эффективности, анализом эффективности на различных структурных уровнях экономики, учетом множественности и разнонаправленности эффектов, а также характера связи целей и результатов.
Главным в понимании проблем налогового федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю налогово-бюджетную систему страны. По существу, налоговый федерализм есть не что иное, как форма налогово-бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев налогово-бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации и органов местного самоуправления [14, с. 83].
