ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
1.1. Теоретический анализ формирования и развития
экологического права в России
Анализ законодательных актов, содержащих требования в сфере охраны окружающей среды, позволил нам выделить три этапа в развитии экологического законодательства на территории России:
I этап. До начала двадцатого века экологическое законодательство было направлено на защиту интересов и имущественных прав государства. Законодательные акты, регламентирующие природопользование были направлены на защиту интересов государства и отдельных его представителей.
II этап – в Советский период природопользование объектами и системами живой и неживой природы, компонентами природной среды регламентировалось отдельными нормативно-правовыми актами ??.
Приведем перечень нормативно-правовых актов, регулирующих природопользование вначале XX века на территории Советского государства:
? Земельный кодекс РСФСР ?30?;
? Декрет Совета Народных Комисаров РСФСР от 30.04.1920 «О недрах земли» ?26?;
? Декрет СНК РСФСР от 20.07.1920 «Об охоте » ?27?;
? Постановление ЦИК СССР, Совета Народных Комисаров СССР
от 21.11.1924 «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» ?29?;
? Декрет Совета Народных Комисаров РСФСР от 16.09.1921 «Об охране памятников природы, садов и парков» ?28?.
III этап – современный период развития экологического права.
В 1991 с распадом Советского Союза и возникновением нового государства – Российская Федерация, экологическое право подверглось пересмотру.
«Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» – так гласит статья 42 Конституции Российской Федерации ?12?. Неотъемлемость данных прав вытекает не только из их закрепления в Конституции Российской Федерации, но и из их содержания.
Конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду – одно из основополагающих прав, затрагивающее основы жизнедеятельности общества. Данное право тесно взаимосвязано с правами человека на жизнь, на охрану здоровья.
Термин – окружающая среда, включает в себя множество различных компонентов, которые условно можно разделить на три группы:
1. Объекты живой природы – флора и фауна.
2. Объекты неживой природы – гидросфера, атмосфера, литосфера.
3. Космическое пространство.
Согласно статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ природные ресурсы являются основными компонентами природной среды, они вовлекаются в хозяйственный оборот (используются) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность ?16?.
Понятие природные ресурсы, включает в себя компоненты природной среды, природные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.
На территории Российской Федерации порядок пользования природными ресурсами и требования по охране окружающей среды регламентируют следующие федеральные законы:
? Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»
от 24.06.1998 № 89-ФЗ, который регулирует порядок обращения с отходами производства и потребления ?13?;
? Федеральный закон «Об охране окружающей среды»
от 10.01.2002 № 7-ФЗ, в котором прописаны требования в области рационального природопользования и охраны окружающей среды ?16?.
В области охраны атмосферного воздуха действует Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 № 96-ФЗ, который устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха ?15?. Вышеупомянутые федеральные законы постоянно дополняются и изменяются.
Кодексы Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природопользования:
? «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006
№ 74-ФЗ ?18?. Водный кодекс Российской Федерации устанавливает порядок использования и охраны водных объектов;
? «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ ?17?. Земельный кодекс Российской Федерации регулирует порядок использования и охраны земель.
? «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006
№ 200-ФЗ ?19?. Лесной кодекс Российской Федерации устанавливает требования по охране и использованию лесного фонда.
В ответ на нарастающий экологический кризис и как следствие деградации природной среды в России была разработана и утверждена Экологическая доктрина Российской Федерации ?21?, которая учитывает рекомендации Организации Объединенных Наций в сфере экологической безопасности, международные экологические договоры и соглашения, указы и поручения Президента Российской Федерации.
Стратегия государственных институтов в сфере охраны окружающей среды, должны строится на основании положений «Экологической доктрины».
Для этого необходимо:
? сохранение и восстановление экосистем;
? обеспечение рационального природопользования;
? обеспечение доступа к природным ресурсам, экосистемам, для всех граждан Российской Федерации;
? обеспечение экологической безопасности и рационального природопользования;
? организация контроля за выполнением требований экологического законодательства на территории Российской Федерации.
Государственная политика в области охраны окружающей среды и экологической безопасности на следующих положениях [69]:
– устойчивое развитие в сфере природопользования, которое должно придусматривать, учет различных его компонентов;
– справедливое распределение благ для населения от использования природных ресурсов и доступа к ним;
– упреждающее действие, заключающееся в предотвращении негативных экологических последствий различных видов хозяйственной деятельности до их реализации, учет отдаленных экологических последствий;
– отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы на современном этапе или прогнозируются недостаточно надежно;
– внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду;
– доступность информации, которая экологической безопасности;
– учет мнения граждан, некоммерческих организаций, партий в вопросах, касающихся экологической безопасности ?21, 40, 41, 42?.
Российское право в сфере природопользования ориентируется на применение как административно-правовых, так и гражданско-правовых типов правового регулирования [45, 46, 47]. В этой связи важную роль в решении природоохранных задач принадлежит правоохранительным органам. На территории Российской Федерации функционируют и действуют природоохранные прокуратуры, в зону ответственности которых входит контроль за выполнением требований природоохранного законодательства Российской Федерации. Природоохранные прокураторы работают в субъектах Российской Федерации, осуществляя надзор на закрепленной территории. Многое делают для предупреждения и пресечения экологических правонарушений органы внутренних дел [65, 76].
Специальные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением требований законодательства в сфере пользования природными ресурсами [58]. Так, Государственная лесная охрана – специальная служба, организованная для осуществления охраны лесов, находящихся в ведениигосударственныхоргановлесного хозяйства и контроля за состоянием охраныколхозныхлесов, городскихлесов,лесов-заповедников и закреплённыхлесов, Федеральное агентство в сфере водных ресурсов осуществляетфедеральный государственныйконтрольи надзор за использованием и охранойводных объектов. За проступки, посягающие на природные богатства, эти органы налагают такие административные взыскания, как штраф, конфискация орудий незаконного лова рыбы или незаконной охоты, лишение охотничьего билета и др. [45, 46].
В случае не выполнения требований законодательства природоохранного законодательства Российской Федерации предусмотрена административная, уголовная и дисциплинарная ответственность [59, 47, 51].
Проведенный анализ экологического законодательства продемонстрировал, что Федеральное законодательство об охране окружающей среды подвержено частым изменениям, а действующие законы содержат много противоречий и пробелов. Одним из решений этих проблем является предлагаемая кодификация природоохранного законодательства в рамках единого Экологического кодекса, разработка и принятие которого на протяжении многих лет предлагались научным сообществом и некоторыми общественными организациями.
Во многих российских регионах есть независимые законы, в том числе об охране окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, отходов, экологических фондов, регулировании региональных вопросов и установлении природоохранных мероприятий на региональном уровне. Некоторые регионы России, такие как Башкортостан и Татарстан, приняли региональные экологические кодексы [49].
Прецеденты не признаются в качестве источника российского права. Однако судебная практика важна с точки зрения применения права, его толкования и разъяснения его отдельных норм. В области экологии большое значение имеет Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» [23, 77].
Другим значимым законодательным актом является Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде» [24], в котором изложены основные принципы применения судами природоохранного законодательства и уточнены сфера применения, методы, основания и порядок возмещения вреда, причиненного окружающей среде [61].
В настоящее время в России проходит масштабная реформа законодательства в области обращения с отходами; по поручению Президента России принято большое количество нормативных правовых актов, в том числе направленных на стимулирование переработки отходов производства и потребления. Таким образом, Россия наконец-то приступила к решению одной из самых актуальных проблем в области экологии – обращения с отходами.
1.2. Теоретический анализ международного законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования
В 1962 году в США была опубликована книги биолога Рэйчел Карсон «Тихая весна» [44]. Публикация была посвящена влиянию пестицидов на окружающую среду. Было доказано, что пестициды на основе хлорированных углеводородов наносят ущерб окружающей среде. В последующие десятилетия правительством США были приняты нармативно-правовые акты в сфере охраны окружающей среды, в том числе законы, касающиеся удаления твердых отходов, загрязнения воздуха и водных объектов, защиты исчезающих видов.
В настоящее время, в связи с постепенным изменением климата, усугублением социально-экономических проблем, ростом ядерных отходов, вопросы экологической безопасности стали повесткой номер один на различных международных конференциях и форумах. За последние двадцать лет международное экологическое право подверглось серьезным изменениям, которые в первую очередь коснулись международно-правовых актов, необходимых для обеспечения регулирования взаимоотношений мировых государств в сфере экологической безопасности ?48, 67, 73, 76?.
Международное экологическое право – самостоятельная область права, предметом которого являются: международные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности. На формирование международной политики в области экологической безопасности значительное влияние оказали различные международные конференции, форумы, конгрессы: Стокгольмская конференция Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды и Бразильская конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию [63, 64].
Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД), получившая названиеСаммит Земли, была проведена вРио-де-Жанейро в 1992 году. Саммит Земли был крупнейшим собранием мировых лидеров, в нем приняли участие 117 глав государств и представители 178 стран. Посредством договоров и других документов, подписанных на конференции, большинство стран мира номинально взяли на себя обязательство стремиться к экономическому развитию таким образом, чтобы защитить окружающую среду Земли и невозобновляемые ресурсы.
Основными документами, принятыми по результатам конференции стали:
? Конвенция о биологическом разнообразии – договор, предписывающий проводить инвентаризацию объектов флоры и фауны;
? Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата или Конвенция о глобальном потеплении – международный договор, определяющий порядок сокращения выбросов углекислого газа.
В Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейрская декларация), сформулировала 27 общих, необязательных принципов экологически безопасного развития [1].
Представителями мирового сообщества уделяется пристальное внимание климатическому кризису. По мнению таких экономистов, как Николас Стерн, климатический кризис является результатом многочисленных сбоев рыночного механизма.
Экономисты и защитники окружающей среды в течение многих лет призывали политиков повышать цены на деятельность, которая способствует выбросам парниковых газов (одна из наших самых больших экологических проблем) [56].
Чтобы сократить выбросы быстро и достаточно эффективно, правительства должны не только значительно увеличить финансирование зеленых инноваций, чтобы снизить затраты на низкоуглеродные источники энергии, но им также необходимо принять ряд других мер политики, направленных на устранение всех остальных сбоев рынка.
Особое место в международной правовой системе занимают договора в сфере экологической безопасности. Все многообразие договоров можно условно разделить на три группы.
1. Договора, касающиеся разоружения, сокращения ядерного вооружения:
? Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой ?2?;
? Договор о нераспространении ядерного оружия ?6?;
? Договор о запрещении испытания ядерного оружия ?3?;
? Договор о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) оружия и токсинов и их уничтожения ?5?;
? Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду [11] ;
? Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов ядерного оружия, а также оружия массового уничтожения ?4?.
2. Международные договоры экологического содержания:
? Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду ?9?;
? Договор об Антарктике ?8?;
? Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела ?7?;
? Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния ?10?.
3. Самостоятельную группу международных правовых актов образуют конвенции, соглашения и договоры по охране Мирового океана от загрязнения и истощения.
Международные соглашения договора можно разделить, зависимости от участников, на:
? многосторонние международные договоры – это документы, касающееся глобальных вопросов охраны и использования природной среды.
? двусторонние международные договоры. К двусторонним договорам (соглашениям) относятся документы, которые определяют согласованные принципы деятельности и правила поведения подписавших их государств в отношении окружающей среды в целом или ее конкретных объектов [54].
В отдельную группу можно выделить межгосударственные и смешанные договоры, межправительственные и межведомственные.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров России являются неотъемлемой частью национальной правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции) [12]. Поэтому ратифицированные международные договоры в области экологии имеют прямое действие в России и имеют приоритет над нормами национального законодательства. Россия является участником более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций по вопросам охраны окружающей среды.
Организация Объединенных Наций ведет учет международных конвенций в области охраны окружающей среды и ежегодно публикует их список с указанием основных сведений об их содержании. В настоящее время в вышеуказанный список включены более тысячи конвенций, соглашений, договоров.
Во многих международных договорах в области права окружающей среды, особенно в тех, которые были разработаны под эгидой Организации Объединенных Наций, экологическое право рассматривается как вопрос прав человека. Например, в Декларации (Стокгольмской) конференции говорится, что каждый человек имеет право на чистую и здоровую окружающую среду. Однако лишь немногие страны имеют правовую базу, которая рассматривает экологическое право как вопросправ человека.Большинство граждан не могут подать в суд на свое правительство, когда их право на чистую окружающую среду нарушается. Поэтому в многосторонних природоохранных договорах принят более практичный, регулирующий подход к праву окружающей среды.
Одной из главной задач международного экологического права – проблема экономического неравенства, существующего между странами. Декларация Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей человека среде стала первым крупным международным документом, в которой признается, что экологические проблемы возникают как в развивающихся, так и в развитых странах. Всемирная комиссия по окружающей среде и развитию и каждая последующая конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде стремились рассмотреть эти, казалось бы, противоречивые источники деградации окружающей среды.
В Декларации (Стокгольмской) конференции отмечалось, что большинство экологических проблем в развивающихся странах возникают из-за недостаточного развития. Бедность в этих странах приводит к ухудшению здоровья, санитарии и токсичной очистке, которые помещают химические продукты, вредные для людей и животных, в окружающую среду. Правительства стран с развивающейся экономикой также часто стремятся к развитию экономики, не обращая внимания на экологическое регулирование. Промышленно развитые страны вносят свой вклад в экологические проблемы благодаря технологическим достижениям и промышленному перепроизводству.
Большинство международных природоохранных договоров, включая Повестку дня на 21-е год и Киотский протокол [53], призывают промышленно развитые страны нести большее финансовое бремя. Это возросшее финансовое бремя приходится на денежно-кредитную и технологическую поддержку развивающихся стран. И наоборот, развивающиеся страны часто утверждают, что международные природоохранные договоры ограничивают их экономическое развитие. Эти страны отмечают, что их промышленности не позволено развиваться по тому же пути, что и развитым странам.
Подчеркнем, что международное право экологической ответственности приобретает все большее значение в дискуссии о более эффективном международном применении и соблюдении экологических стандартов. Примером этого является обсуждение национального и европейского регулирования цепочек поставок. Международное право экологической ответственности может предусматривать компенсацию трансграничного или экстерриториального ущерба, причиненного загрязнителем, и тем самым способствовать поведению, направленному на предотвращение ущерба.
Ответственность за вред окружающей среде как общее благо – например, биоразнообразию, воде и почве – может укрепить позиции превентивной защиты окружающей среды и обеспечить исполнение компенсации за экологический ущерб в соответствии с принципом «загрязнитель платит».
Профессор Джулиана Кокотт из Университета Санкт-Галлена ?78? объединила усилия с междисциплинарной исследовательской группой для разработки основ ответственности за экологический ущерб. Особое внимание было уделено правовым требованиям и методам определения характера и размера возмещения вреда. Авторы анализируют существующие национальные и международные режимы ответственности, а также нормы ЕС, которые все еще обсуждались в то время, и вносят конкретные предложения по дальнейшему развитию ответственности за экологический ущерб [52].
Проблемы в сфере охраны окружающей среды носят глобальный характер, не ограничиваясь конкретным регионом или страной. В этой связи мировые лидера должны выработать основные направления по решению вопросов в сфере природопользования, объединяя усилия международного сообщества, развивая международное сотрудничество.
Экологическое право является основой экологической устойчивости, и полная реализация его целей становится все более неотложной задачей в связи с растущим давлением на окружающую среду. Нарушения экологического права подрывают достижение всех аспектов устойчивого развития и экологической устойчивости.
1.3. Основы управления в области охраны окружающей среды и природопользования
Для многих субъектов Российской Федерации характерны высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха, проблемы, связанные с утилизацией, обезвреживание, размещением отходов производства и потребления, твердых коммунальных отходов, загрязнением водных объектов, деградацией почвенного покрова, несанкционированной вырубкой лесов, загрязнением рек.
Для решения вышеперечисленных проблем одной из важнейших задач, определенной «Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» [31], является формирование эффективной региональной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей применение современных методов управления и взаимодействие органов государственной власти.
Хозяйственная и (или) иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц, предпринимателей и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:
? соблюдение конституционных прав граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду;
? обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
? обеспечение устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
? охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов;
? ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
? возмещение вреда нанесенного окружающей среде;
? независимость государственного экологического надзора;
? обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
? обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;
? учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
? приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
? допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
? обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов;
? обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц;
? сохранение биологического разнообразия;
? обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;
