ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
1.1.Содержание понятия и правовая база муниципальной службы
Понятие (с философской точки зрения) - это форма мышления, которая отражает существенные свойства, связи и отношения объектов и явлений. Наиболее важные, ключевые, фундаментальные понятия науки называются категориями. Каждая наука имеет свою терминологию и понятийно-категориальный аппарат.
Особую актуальность приобрело формирование общетеоретических понятий и правовых категорий муниципальной службы в регулировании правового института муниципальной службы в связи с принятием Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 27.10.2020) «О муниципальной службе в Российской Федерации»[2], который, с одной стороны, уточнял правовой статус муниципальных служащих, а с другой, поднимал ряд проблем, связанных с необходимостью принятия системы подзаконных нормативных актов (указов Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации) и возможность применения трудового законодательства.
Исследуется понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы, регулируемый различными межотраслевыми правовыми источниками, используемыми в организации и деятельности муниципальных служащих Российской Федерации.
Понятийно-категориальный аппарат Института муниципальной службы включает понятия как актуального содержания политологии, так и других (особенно близких) научных дисциплин: психологии, права, философии, истории и др. Важным моментом в исследовании является институциональный подход. важнейших элементов института муниципальной службы в законодательстве о муниципальной службе (законах и подзаконных актах). Концептуализация проблем муниципальной службы в рамках институционального подхода требует уточнения содержания, как основных понятий, так и основных методологических принципов институционального анализа.
В законодательстве РФ понятие «муниципальная служба» появилось совсем недавно. Изначально муниципальная служба определялась Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как «профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления для исполнения ими своих полномочий» [2, ст. 3506]. Основой для формирования нового вида службы в системе публично-правовых отношений послужили нормы Конституции Российской Федерации 1993 г. и, прежде всего, организационное отделение местного самоуправления от системы государственного управления. государственные органы [2].
С.Е. Чаннов отмечает, что «и государственная, и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и поэтому имеют много общего, поскольку основная цель функционирования государственной гражданской и муниципальной службы - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Оба эти вида государственной службы, обеспечивающие полномочия и управленческие функции, выполняются на профессиональной основе кадрами муниципальных служащих, которые по своей природе имеют много общего и особенного» [43].
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» 3, статья 1152 устанавливает основы правового регулирования отношений, связанных с допуском граждан России к муниципальной службе, ее прохождением и прекращением, а также определением правовой нормы. статус муниципальных служащих, устанавливает основные принципы муниципальной службы в Российской Федерации, а также полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в области правового регулирования муниципальной службы.
Работодателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого представитель работодателя (работодатель) осуществляет полномочия работодателя. Представитель работодателя (работодателя) может быть главой муниципального образования, главой органа местного самоуправления, председателем избирательной комиссии муниципального образования или другим лицом, уполномоченным выполнять обязанности представителя работодателя (работодатель).
Закон о муниципальной службе стандартизирует требования к муниципальным служащим путем:
1) единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям муниципальной службы;
2) единство ограничений и обязанностей при прохождении муниципальной службы;
3) единство требований к обучению, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих;
4) учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа службы и учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотношение основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих;
6) соотношение основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, прошедших муниципальную службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Необходимо уточнить определение муниципальной службы, одного из важных понятий, отражающих характерные черты муниципальной практики. Муниципальная служба - это особый правовой институт, нормы которого регулируют определенный вид общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Основная функция этого правового института - «обеспечить полное, относительно полное регулирование в конкретной сфере общественных отношений данного типа» [3, с. 66].
Муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, постоянно работающих на должностях муниципальной службы, заменяемая заключением трудового договора (пункт 1 статьи 2 Закона о муниципальной службе).
Среди ученых существуют разные точки зрения на использование понятий «муниципальная служба» и «муниципальный служащий». Таким образом, Шугрина Е.С. объективно понимает муниципальную службу как «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением, продвижением по службе, службой, выходом на пенсию и т. д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как сложный правовой институт. В субъективном смысле муниципальная служба - это профессиональная деятельность лиц, занимающих оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и осуществляющих обязанности и права, принадлежащие муниципальному образованию» [46, с.197].
В.И. Фадеевопределяет специфику муниципальной службы следующим образом: «Во-первых, она создается и действует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер, во-вторых, она имеет конкретные задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. правительство, и, наконец, имеет определенную преемственность с государственной службой. Таким образом, стаж работы на муниципальных должностях засчитывается в счет стажа работы на государственных должностях и наоборот» [42, с. 106-107].
Ю. Н. Старилов рассматривает муниципальную службу как профессиональную деятельность служащих на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению ими своих полномочий [41, с.8-45].
Таким образом, муниципальную службу можно рассматривать как совокупность норм и правил, регулирующих деятельность лиц, обеспечивающих работу муниципальных органов. Такой подход не только соответствует общепринятой в современной науке традиции, но и позволяет дать комплексную характеристику муниципальной службы, понять специфику правовых норм, показать особенности их функционирования и выявить различия между ними. общие принципы функционирования муниципальной службы как институционального образования и ряд конкретных правил, определяющих порядок работы отдельных муниципальных учреждений (организаций).
Муниципальная служба осуществляется (рис. 1).
Рисунок 1. Формы муниципальной службы
Следующим важным моментом, который определяет муниципального служащего, является должность муниципальной службы.
На практике трудно различить, какие служащие являются муниципальными, а какие - просто наемными. В теории административного права существует определенное понимание должности как организационного звена, связывающего определенную структуру с физическим лицом - работником, который заменяет должность и затем выполняет возложенные на нее полномочия [4, с. 32].
Публичная должность устанавливает границы деятельности сотрудника и зависит от объема его компетенции. Права и обязанности муниципального служащего напрямую связаны с удовлетворением публично-правовых интересов местного сообщества. Именно этот факт должен иметь решающее значение при понимании такой категории, как «муниципальная служба» [21, с.32].
В.М. Манохиндает следующее определение понятию «должность»: «Это первичный элемент, единица управленческой структуры, наделенная определенным кругом обязанностей и набором полномочий» [23, с. 138]. Основной особенностью должности является то, что она включает часть установленной правовыми актами части компетенции соответствующего органа. Лицо, занимающее должность, действует от имени этого органа или территории, которую он представляет, в пределах своей служебной компетенции [32, с. 137-138].
В Законе о муниципальной службе проводится новое различие между муниципальными должностями и должностями муниципальной службы: лица, занимающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. Эти должности включают должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных органов.
Определение должности муниципальной службы, данное в законе, содержит указание на то, что это может быть должность в органе местного самоуправления, а также в другом муниципальном органе, образованном в соответствии с уставом муниципального образования. Положение муниципальной службы характеризуется следующими характеристиками:
1) он образован в соответствии с уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по осуществлению полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, занимающего муниципальную должность;
2) установленными муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте федерации, утвержденным законом субъекта федерации;
3) берет на себя ответственность за выполнение соответствующих обязанностей;
4) заменяется на постоянной основе в установленном законом порядке;
5) содержит набор обязанностей и соответствующих прав, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций местного самоуправления.
Поскольку под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях, заменяемых заключением трудового договора (контракта), закон не распространяется на депутатов и членов выборного местного самоуправления в категории муниципальных служащих. Замена должностей муниципальных служащих осуществляется на основании трудового договора (контракта), а не официального контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих.
При этом определение должности муниципальной службы, данное Законом «О муниципальной службе», не может не содержать соответствующих прав и обязанностей, но взаимосвязь между правами и обязанностями не прослеживается. Закон устанавливает только объем ответственности по обеспечению выполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, занимающего муниципальную должность.
Замена должностей муниципальной службы осуществляется на основании трудового договора (контракта), поэтому Закон о муниципальной службе не дублирует нормы трудового законодательства, тем самым обеспечивая их прямое действие и облегчая процедуру их применения. Согласно статье 11 ТК РФ нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, но также учитываются особенности, предусмотренные законодательством о муниципальной службе.
Муниципальный служащий - гражданин, который в порядке, установленном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами субъекта федерации, исполняет обязанности муниципальной службы за денежное довольствие, выплачиваемое за счет средств местного самоуправления (статья 10 Закона о муниципальной службе). Лица, ответственные за техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований, не являются муниципальными служащими.
Можно выделить основные черты, характерные для муниципального служащего:
- должен быть гражданином России или гражданином иностранного государства-участника международного договора России;
- должны исполнять в порядке, установленном уставом муниципального образования, в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации обязанности по должности муниципальной службы;
- должен получать денежное вознаграждение за выполнение возложенных на него обязанностей; выплата денежного вознаграждения должна производиться за счет средств местного бюджета.
В. В. Пылинсправедливо отмечает, что «лица, занимающие муниципальные должности в органах местного самоуправления, замененные заключением трудового договора, являются муниципальными служащими» [19, с. 368]. Лица, занимающие должности на муниципальных предприятиях, в учреждениях и организациях, являются работниками муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Термин «муниципальный служащий» не используется в законодательстве зарубежных стран. Нормативные правовые акты зарубежных стран содержат понятия «муниципальный советник», «мэр», «служащий муниципального совета» [10, с. 63] (Великобритания, Германия, США, Франция). Эти люди фактически являются муниципальными служащими.
Закон о муниципальной службе устанавливает следующие запреты для муниципальных служащих:
1) быть членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, он не назначен для участия в управлении данной организацией;
2) замещать должность муниципальной службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации или на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность на государственной службе;
б) избрание или назначение на муниципальную должность;
в) избрание на оплачиваемую выборную должность в профсоюзном органе, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
3) заниматься предпринимательской деятельностью;
4) быть адвокатом или представителем третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в котором он занимает должность муниципальной службы или которые непосредственно ему подчиняются или контролируются, если не предусмотрено иное. федеральными законами;
5) получать вознаграждение от физических и юридических лиц в связи со своим служебным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, развлечения, отдых, транспортные расходы и другое вознаграждение). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальному служащему актом в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в котором он / замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;
6) выезд в служебные командировки за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых на взаимной основе по согласованию органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательные комиссии других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
7) использование в целях, не связанных с исполнением служебных обязанностей, средств материально-технической, финансовой и иной поддержки, иного муниципального имущества;
8) раскрывать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, информацию, отнесенную в соответствии с федеральными законами к категории конфиденциальной, или служебную информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением служебных обязанностей;
9) допускать публичные заявления, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, относительно деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его служебные обязанности;
10) без письменного разрешения главы муниципального образования принимать награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств и международных организаций;
11) использовать преимущества служебного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
12) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и иных общественных объединений, а также публично выражать свое отношение к этим объединениям как муниципальному служащему;
13) создавать структуры политических партий, религиозных и иных общественных объединений (за исключением профсоюзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) в органах местного самоуправления и иных муниципальных образованиях либо содействовать созданию таковых; конструкции;
14) прекращать исполнение служебных обязанностей для разрешения трудового спора;
15) быть членом органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений, действующих на территории России, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Федерации или законодательства Российской Федерации;
16) заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, без письменного разрешения представителя работодателя (работодателя), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Муниципальный служащий, являющийся главой местной администрации по контракту, не может заниматься какой-либо другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом учебная, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом учебная, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться за счет средств иностранного государства, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не может быть членом органов управления, попечительских и наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений, действующих. на территории России, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Закон о муниципальной службе также устанавливает возрастной ценз для занятия должности муниципальной службы. После 65 лет гражданин подлежит увольнению, но руководство может принять решение о необходимости заключения временного трудового договора с лицами, достигшими 60-летнего возраста.
Квалификационные требования по уровню профессионального образования, стажа муниципальной службы или опыта работы по специальности, профессиональных знаний и навыков, необходимых для выполнения служебных обязанностей, устанавливаются законодательными актами муниципального образования на основании типовых квалификационных требований для заполнения. должности муниципальной службы, которые определяются законом субъекта федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Закон «О муниципальной службе» позволяет установить единый стандарт на региональном уровне, что обеспечивает его гибкость с учетом нехватки кадров на местах.
Федеральное законодательство о муниципальной службе не определяет понятие аттестации. По словамЮ. Н. Старилова, аттестация муниципальных служащих решает следующие задачи:
- соблюдение принципа муниципальной службы;
- обеспечение функционирования муниципальной службы;
- формирование профессиональных кадров муниципальных органов;
- выявление потенциальных возможностей муниципального служащего для продвижения его по службе;
- применение мер по стимулированию труда, повышению дисциплины и ответственности перед муниципальным служащим;
- обеспечение реального функционирования механизма продвижения сотрудников по служебной лестнице;
- поддержание стабильности муниципальной службы;
- содействие профессиональному развитию и профессионализму сотрудников;
- предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе муниципальной службы [41, с. 399].
Таким образом, аттестация проводится с целью определения уровня профессиональной подготовки и соответствия аттестованного лица занимаемой должности или должности, на которую он претендует, а также включения муниципального служащего в резерв для замещения более высокой должности. муниципальной службы. Аттестационная комиссия может давать рекомендации по продвижению отдельных муниципальных служащих за их достижения в работе, включая продвижение по службе, а также, при необходимости, рекомендации по повышению эффективности сертифицированных муниципальных служащих. Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим сразу после подведения итогов голосования. Сертификационные материалы передаются представителю работодателя (работодателя).
Закон «О муниципальной службе» позволяет четко разграничить полномочия субъектов Российской Федерации и органов самоуправления в правовом регулировании муниципальной службы. Таким образом, Закон ограничивает полномочия силовых структур субъектов федерации только теми вопросами, которые прямо в нем прописаны.
Размер государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы в регионе, установленным законодательством субъекта Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимального размера государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта федерации за соответствующую должность государственной гражданской службы субъекта Федерации.
В стаж муниципальной службы включается работа на должностях, не упомянутых в предыдущих законах. Новое положение Закона о муниципальной службе позволит привлечь на муниципальную службу много опытных специалистов и менеджеров из других отраслей.
Муниципальному служащему гарантируются надлежащие условия труда, медицинское обслуживание, обязательное государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение, защита от насилия, угроз и других противоправных действий в связи с исполнением им служебных обязанностей.
Одним из нововведений Закона о муниципальной службе является право муниципального служащего не выполнять незаконный приказ главы.
Закон о муниципальной службе направлен на дальнейшее развитие местного самоуправления, более четкое определение прохождения муниципальной службы должностными лицами, является актом прямого действия. Закон стал важным шагом в решении кадровых вопросов муниципальных образований. Таким образом, муниципальные образования в соответствии с муниципальными правовыми актами могут создавать кадровый резерв для заполнения вакантных должностей муниципальной службы (статья 33).
Законом «О муниципальной службе» удалось установить пределы полномочий федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по регулированию муниципальной службы с целью обеспечения как единого статуса муниципальных служащих, так и муниципальных служащих. возможность учета национальных, культурных, исторических и местных традиций различных субъектов Российской Федерации.
