ГЛАВА 1. ТЕОРИКО-МЕТОДОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 История развития государственного управления
Начальный этап в истории российской государственности связан с образованием Древнерусского государства, которое известно также под названием Киевская Русь. В IX в. у восточных славян уже существовали внутренние предпосылки для создания государственности.
Уже тогда были многочисленные социальные отношения, которые необходимо было регулировать посредством госудратсвенного управления.
Люди собирались на сходах (вече), в которорых выбирались кназья. Власть таких князей в первую очередь была обусловлена поддержкой со стороны местного населения.
На Руси XI ? первой половины XII вв. можно заметить высокий уровень единства населения и государственного устройства. Данная особенность объясняется единством правящего слоя ? дружины.
Однако затем последовал период, который в истории получил название феодальной раздробленности. Так в истории государственного управления новые тенденции были связаны с появлением вотчин ? частных крупных земельных владений, которые принадлежали, как правило, боярам. На рубеже XI?XII вв. были намечены первые противоречия между боярством и младшей дружиной. Социально-экономический прогресс общества в XI?XII вв., подъем скотоводства, земледелия, промыслов и ремесла, развитие внешней и внутренней торговли способствовали укреплению и росту отдельных княжеств и земель. Происходил рост городов, оживлялась вечевая жизнь, горожане активно боролись за городские вольности и играли важную роль в политических делах. Для социально-экономического развития на местах уже не были нужны большие масштабы государства в целом.
Однако нашествие Монголо-татарского ига в некоторой степени для российского народа послужил положительным моментом. Так именно существование внешнего врага послужило объединяющим аспектом. Московская Русь стала центром многонационального российского народа. Именно она сыграла решающую роль в борьбе с врагом и воссозданию российских земель. Важно также отметить, что при борьбе врагом народ был объединен. Однако тяжелые времена требовали кардинальных мер, по этой причине в сфере управления преобладали деспотизм, а о многих правах граждан во время войны пришлось забыть.
С конца XV в. оформился новый слой землевладельцев ? служилое дворянство, которое выросло, главным образом, из состава слуг боярских и княжеских дворов. Во второй половине XV в. за свою службу они получали малые земельные владения.
Далее при Иване Грозном происходит окончательное укрепление сложившегося нового госудрственного управления. Иван Грозый объявил себя царем. Данный титул был равносилен титулу имеператор.
Русское централизованное государство с единой верховной властью, с общими для всей страны законами, с профессиональным госаппаратом оформилось в XVI в. Высшим управленческим и законодательным органом в XVI?XVII вв. была Боярская дума, которая не имея раздельной от государя компетенции, регулярно обсуждала с ним вопросы общегосударственной важности, рассматривала дела о служебных назначениях и земельных пожалованиях, о деятельности разных «чиноначальников», о преступлениях по должности и об уголовных преступлениях и др.
Затем приходит время Земких соборов. В 1613 году было исторически значимое событие при котором происходит избрание на престол Михайла Романова Земским собором. Данный период можно охарактеризовать периодом абсолютизма. В то время монарх практически обладал неограниченной властью.
Феодальный тип государства второй исторический, более прогрессивный по сравнению с рабовладельческим типом государства. В некоторых европейских странах феодальный строй установился после разложения рабовладельческого способа производства, на развалинах ранее могущественных рабовладельческих государств. У некоторых же народов феодальный строй был исторически первой классовой общественно-политической формацией .
Следующим по времени появления является капиталистический тип государства. После того, как старые феодальные производственные отношения и политическое господство феодалов стали тормозом на пути развития производительных сил, в социуме утверждались и побеждали отношения капиталистические, буржуазные. Разумеется, переход от феодализма к буржуазному социуму и государству в каждом отдельно взятом государстве отличался от других как временными рамками, так и своими особенностями. Обострение отношений в ряде европейских государств, к примеру, приобрело взрывной характер и закончилось победой буржуазных революций.
Современная конструкция системы публичной администрации в Российской Федерации сложилась в результате реформирования советской командно-административной системы. Реформирование в этой сфере начатые четверть века назад не прекращаются по сей день.
1.2 Специфика государственного управления
Сегодня органы государства выступают в качестве одного из каналов осуществления суверенной власти народа. Система органов современного государства предопределяется такими факторами, как логика исторического развития, форма правления, государственно-территориальное устройство и политический (государственный) режим .
В науке конституционного права существует устойчивое представление о публичной власти как широком явлении, основой которого является принадлежность всей власти народу и ее осуществление в трех формах: государственной власти, публичной власти и местного самоуправления.
Организация публичной власти отнесена к ведению Российской Федерации, об этом свидетельствует пункт «г» статьи 71 Конституции нашей страны. Единство системы государственной власти и взаимодействие ее составных органов определено в части 2 статьи 80 основного закона.
На сегодняшнем этапе развития нашего законодательства существуют и некоторые проблемы в рассматриваемой сфере. Так недостаточно четко раскрыта понятие «публичная власть». И как это часто бывает, в силу этого в доктринальной среде она раскрывается по-разному. Тем самым являясь спорном моментом. Думается, что было бы уместно раскрыть понятие «публичная власть» в законодательстве указав на все составляющие публичной власти.
Нынешняя структура власти характеризуется наличием внушительного числа подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории конкретного субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 78 Конституция Российской Федерации «федеральные органы исполнительной власти могут создавать собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий» такая формулировка закона позволяет создавать большое количество органов субъектов Российской Федерации. Считаю, что такое раздутие структуры власти нецелесообразно. Нецелесообразность также проявляется и в том, что создаваемые структурные подразделения чаще всего дублируют одни и те же функции.
В свое время даже вышел Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 года № 773 «о вопросах взаимодействия и координаций деятельности органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с пунктом 2 настоящего Указа руководитель федерального органа исполнительной власти, за исключением ряда ведомств, до принятия решения о назначении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывает кандидатуру на эту должность с руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Вопрос в том, почему бы не рассмотреть сегодня и, оставив так называемые «силовые» и стратегические структуры в исключительной федеральной юрисдикции, отдать остальное субъектам Российский Федерации и при этом сохранить вертикаль управления. Напомним, что статья 78 Конституции Российской Федерации содержит часть 2, которая гласит: «федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» .
Исходя из этого положения, возможно введение более гибких форм отношений между центром и регионами. Кроме того, он будет соответствовать статье 72 Конституции Российской Федерации, которая указывает на существование большого круга сфер совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В реальной жизни происходит взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по этим направлениям с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция в целом и особенно статья 76 предполагают обязательность федеральных актов для субъектов Российской Федерации. В части 5 статьи 76 говорится, что «законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствий с частями первой и второй настоящей статьи (то есть по вопросам исключительной компетенции Российской Федерации в областях совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). В случае противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, применение имеет федеральный закон». Добавим к этому, что обязательными для субъектов Российской Федерации являются не только федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах полномочий федеральных органов, а также правоприменительные действия федеральных органов власти.
1.3 Методологические основы изучения государственного управления: основные понятия, природа и сущность
Государственное управление - это многоаспектная деятельность различных государственных органов, направленная на решение стоящих перед ними государством задач. Необходимость в осуществлении государственного управления основано на том, что государство в лице ее правовых институтов без комплексного и рационального воздействия не может существовать.
Государственно-политическое управление – деятельность институтов политической власти трех уровней:
1) федерального;
2) субъектов Федерации;
3) местного самоуправления.
Федеральная исполнительная власть в первую очередь исходит от президента.
Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, который:
? обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации;
? осуществляющим контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации.
Президент формирует федеральные органы государственной власти или принимает участие в их формировании. Он назначает выборы в Государственную Думу Федерального Собрания и распускает Государственную Думу в случаях и в порядке, которые предусматривает Конституция РФ.
Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства РФ.
Помимо решения вопросов о составе, Правительства Президент вправе председательствовать на его заседаниях, принимать решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего, в установленных Конституцией ситуациях, могут быть отменены Президентом. Перед избранным вновь Президентом Правительство слагает свои полномочия.
В отношении органов судебной власти Президент предлагает кандидатуры судей Верховного Суда, Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает перечисленных лиц Совет Федерации.
Президент осуществляет нормотворческую деятельность. Он подписывает и обнародует федеральные законы РФ, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ нормативных актов, о толковании Конституции.
Президент РФ применяет согласительные процедуры в случае разногласий между органами власти, он имеет право приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека до решения данного вопроса соответствующим судом.
Функции и полномочия Президента РФ четко зафиксированы в Конституции РФ, но реальное воздействие на внешнее и внутреннее положение государства зависит во многом от его идеологических предпочтений, личности, методов использования рычагов власти. Оно может быть как положительным, так и отрицательным, поскольку Президент фактически отвечает за все происходящее в государстве.
В развитии демократии на сегодняшнем этапе важную роль имеют органы местного самоуправления. Так местное самоуправление служит способом проявления и осуществления народовластия в Российской Федерации.
В целях укреплении народовластия местному самоуправлению уделяется особое внимание. Это проявляется и в том, что нормы регламентирующие порядок осуществления местного самоуправление имеет Конституционное закрепление, так в части 2 статьи 130 основного закона Российской Федерации, а также в пункте 1 статьи 3 «Закона об общих принципах организации местного самоуправления» регулируются правоотношения возникающие в сфере местного самоуправления.
Местное самоуправление является важным конституционно-правовым институтом, об этом свидетельствуют и законодательные нормы регулирующие правоотношения в названной сфере, к этим статьям относятся статьи 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 — 132 Конституции Российской Федерации.
Российская Федерация в силу своих территориальных масштабов и исторических аспектов имеет развитую систему органов местного самоуправления. Однако необходимо отметить, что все органы местного самоуправления в некоторой степени отличаются друг от друга. Каждая из этих органов выделяется теми или иными специфическими особенностями .
Исследую органы местного самоуправления в первую очередь необходимо уделять внимание следующим их принципам:
? порядок их формирования;
? перечень полномочии;
? предмет ведения;
? способы и методы организаций работы.
Местное самоуправление служит способом выдвижения и защиты интересов граждан. Для формирования народных представителей на местном уровне периодически проводятся выборы. Каждый дееспособный гражданин имеет право участвовать в политической жизни муниципального образования, в данном случае это проявляется в том, что он может прийти и проголосовать за того или иного кандидата. Таким образом, путем прямых свободных и тайных выборов формируются органы местного самоуправления .
Органы местного самоуправления главным образом осуществляют функцию представительскую. Для осуществления этой функции пункт 9 статьи 35 Закона «об общих принципах организации местного самоуправления» наделяет представительный орган местного самоуправления определенным перечнем исключительных полномочии.
Особенность в деятельности муниципальных образовании проявляется в том, что органы местного самоуправления раздельны от органов государственной власти, данное требование закреплено в статье 12 Конституции Российской Федерации. А в соответствии с частью 1 статьи 132 такого же закона, являются самостоятельными органами, что выражается в самостоятельном принятии решения и осуществлении тех или иных действии.
Решение и действия применимые органами местного самоуправления логичным образом имеют обязательную для применения силу. К вопросам решаемыми органами местного самоуправления относятся:
1) управления муниципальной собственностью;
2) формирования утверждения и исполнения местного бюджета;
3) установления местных налогов и сборов;
4) осуществления охраны общественного порядка и т. д.
Важной особенностью также является и то что в соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции органы местного самоуправления могут наделяться подконтрольными функциями со стороны органов государевой власти. Для осуществления этих функции органам местного самоуправления передается необходимые финансовые средства, а также оказывается иная необходимая материальная помощь.
Важным отметить считаем, что при этом происходит тесное взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления. А с учетом того, что финансирование оказывается органами государственной власти, то все-таки независимость при принятии тех или иных решении пусть и формально, но ставится под сомнение .
