Глава 1. Теоретические основы качества государственного управления
1.1 Категория «качество» как характеристика государственного управления
Формирование нынешних стран во многом обусловлавливается новейшими вызовами, связанными с влиянием на реализацию госуправления развитием. При этом необходимо выделить, что имеются различные подходы к самой сути госуправления. Проанализируем определенные из них:
? по А. В. Кочетков, Г. А. Сульдина, Т. В. Халилова, Т. А. Занко госуправление это: «реализуется государственным аппаратом от имени народа, по поручению народа и во имя народа, распространяется на все общество (и все его подсистемы) как управляемую целостность» [5];
? по А. В. Клименко, А. В. Ларионов, О. С. Минченко госуправление это: «это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно– властному воздействию на общество и все его подсистемы. Особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций» [15].
Рис. 1. Основные понятия сущности госуправления
Источник: составлено автором по [5],[8], [10], [15]
Подобным образом, путем изучения различных подходов можно определить сущность госуправления как систему мер, отражающую сформированную государственную практику выделения ресурсов на развитие в определённой сфере, а рамках конкретной стратегии, политики, программ и нацпроектов.
Нынешнее преобразование экономики и общества РФ затрагивает все сферы жизнедеятельности населения и организаций без исключения. Она предполагает изменение социального и технологического уклада, традиционных рынков, а также институциональной структуры общества, в которой теперь необходимо принимать во внимание взаимодействие формальных и неформальных, рыночных и нерыночных институтов, а также институтов, соответствующих цифровым и нецифровым процессам, и т.п. [7.75]
При исследовании категории «качество госуправления» необходимо иметь в виду, что базовая категория обобщённого «качества» в процессе эволюции подходов изменялась (см. рис. 2).
Рис. 2. Различные трактовки категории «качество» в процессе развития
Источник: составлено автором по [14],[16], [17]
Обобщая приведенные на рис. 2 трактовки категории «качество» можно выделить базовые элементы, характеризующие «качество госуправления» как категорию применительно к числу базовых элементов можно причислить следующие:
При этом категории «качество госуправления» сложно выделить конкретное и комплексное определение, так как это многогранное понятие, отражающее не только разные стороны деятельности госорганов – от предоставления услуг и регулирования экономики до соблюдения прав и свобод, но и отношение к государственным институтам граждан и бизнеса, политических партий, отдельных групп интересов.
Необходимо привести мнение А. В. Клименко, А. В. Ларионов, О. С. Минченко, что «наряду с понятием качества госуправления популярным стало понятие государственной состоятельности (англ. – «State capacity»), то есть способности государства достигать целей своей внешней и внутренней политики. Данная способность зависит от качества правовых и политических институтов, от состояния силовых и правоохранительных структур, от эффективности административно–управленческой системы». [15]
Состоятельность государства, таким образом, шире понятия качества госуправления, используемого в отношении к исполнительной власти.
1.2 Критерии оценки и развитие подходов к управлению качеством
Рассматривая тему качества госуправления следует так же выделить и развитие концепций управления качеством деятельности. Горбащко Е.А. [16] выделяет несколько периодов в развитии подходов к концепции «качества», ориентированных на рассмотрение этой категории с тех или иных позиций:
1. Период 1920–50–е гг. – качество госуправления понимается как соответствие требованиям стандартов, а главными методами его достижения были методы контроля (ориентация на технические и правовые аспекты);
2. Период 1950–70–е гг. – качество госуправления связывается с удовлетворением требований потребителей по соответствующим параметрам (ориентация на экономические и правовые аспекты);
3. Период 1970–80–е гг. – качество трактуется как полное удовлетворение потребителей не только с точки зрения повышения показателей качества, но и с точки зрения снижения стоимостных параметров (ориентация на экономические аспекты);
4. Период 1980–90–е гг. – понятие качества включает не только полное удовлетворение потребностей, но и ориентацию на латентные (скрытые) требования потребителя, связанные с его ожиданиями и находящие воплощение в товарах рыночной новизны конкурентоспособного качества (ориентация на экономические и социальные аспекты);
5. Период с 1990–х гг. по настоящее время – понятие качества охватывает не только восприятие производителем (продавцом) удовлетворения требований потребителя, но и восприятие потребителями степени выполнения их требований. В свою очередь, требование определяется как потребность или ожидание, которое установлено, обычно предполагается или является обязательным (ориентация на экономические и социальные аспекты) (рис. 3).
Рис. 3. Эволюцию концепции «качества» [17]
Эти подходы нашли прямое отражение в определениях, которые формируют требования к оценке качества госуправления.
Оценка качества госуправления базируются на различных представлениях об идеальной роли государства и его институтов в жизни общества. Это важно иметь в виду при анализе и оценке ситуации в той или иной стране.
Сформированный за последние десятилетия массив показателей качества госуправления можно разделить на четыре категории.
К одной из них относятся оценки международных организаций, таких как ОЭСР, Всемирный банк, Всемирный экономический форум. Эти организации ведут долгосрочный мониторинг качества госуправления, изучают лучшую практику и формируют рекомендации для национальных правительств. Используемые ими критерии оценки качества госуправления сформированы на основе консенсуса участников этих международных организаций. [15]
К другой категории относятся оценки, которые можно назвать специализированными, поскольку они ориентированы на отдельные стороны госуправления. К ним можно отнести такие критерии оценки качества госуправления как: индексы восприятия коррупции, экономической свободы, открытости бюджета, которые поддерживаются на протяжении многих лет организациями, занимающимися соответствующей тематикой. [15]
Как правило, такие критерии оценки качества госуправления являются имиджевым продуктом некоммерческой организации или фонда, мнением определенной исследовательской или экспертной группы.
Третий тип критериев оценка качества госуправления охватывает показатели, используемые национальными правительствами в качестве нормативов или целевых значений в рамках реализации планов и программ по совершенствованию систем госуправления или административных реформ. [15]
Это могут быть частные показатели отдельных характеристик госуправления (численность госслужащих на душу населения, время ожидания в очереди на оказание услуг, количества проверок бизнеса и проч.), а также показатели первых двух типов.
Особенность данных показателей состоит в том, что они непосредственно используются в системе управления, утверждаются и отслеживаются правительством, а также увязаны с определенными стимулами.
Наконец к четвертому типу критерии оценки качества госуправления можно отнести кредитные рейтинги, рейтинговые оценки государственных и муниципальных финансовых обязательств, разрабатываемые рейтинговыми агентствами.
В этих оценках основное внимание, безусловно, уделяется финансово–экономическим параметрам, надежности государственных финансовых обязательств и их привлекательности для потенциального инвестора. Их основная цель – проинформировать инвесторов о надежности вложений в государственные бумаги. Однако такого рода рейтинги косвенно учитывают состояние и эффективность работы государственных институтов, от которых зависит кредитоспособность страны.
Можно констатировать, что сущность и содержание качества госуправления характеризуется следующими факторами:
1. Варианты ситуаций по переходу объектов, систем, предприятий в целом из одного состояния в другое, предполагает использовать множество процессов в сфере обеспечения качества результатов госуправления (эффективность решений госуправления).
2. Развитие качества результатов госуправления (эффективность решений госуправления) предполагает внедрение и реализацию новаций средств, способов, методов, технологий.
3. Качество госуправления как реализованная совокупность накопленных новых знаний должна выражается через практическое развитие качества результатов госуправления (эффективность решений госуправления) и давать эффект на решение основной задачи: обеспечение качество и уровня жизни населения государства.
Таким образом, качество госуправления напрямую оказывает влияние на качество жизни населения.
Глава 2. Качество государственного управления агросектором РФ
2.1 Современные приоритеты реализации государственного управления в сфере сельского хозяйства для обеспечения качество жизни населения РФ
Аграрный сектор национальной экономики России – сложная социально–экономическая система, представленная гармоничным симбиозом развития различных форм хозяйствования и собственности, от эффективности функционирования которой зависит обеспечение устойчивого развития сельской местности, сохранение исторического облика и территориальной целостности страны, демонстрирующая устойчивую динамику темпов экономического роста, превышающую общероссийскую (рисунок 4).
Рис. 4. Показали развития АПК РФ 2008–2019 гг. [19]
Для России, располагающей значительным аграрным потенциалом, в последние годы решение проблемы продовольственной безопасности сводилось в основном к самообеспечению населения пищевыми продуктами за счет ускоренного наращивания отечественного агропромышленного производства, то есть к ее продовольственной независимости. В этом направлении аграрной сферой экономики были достигнуты определенные положительные успехи.
Начиная с 2006 г. структурные сдвиги в развитии агарной экономики России характеризовались специфическими особенностями, что связано с тенденциями усиления государственного регулирования социально–экономических процессов, в том числе в сельском хозяйстве.
Так, принятый в 2006 году Федеральный закон № 264ФЗ «О развитии сельского хозяйства» определил основные цели аграрной политики на современном этапе, принципы, приоритетные направления и инструменты их реализации. Минсельхозом России в рамках закона был разработан и реализован Национальный проект «Развитие АПК», трансформировавшийся в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сбыта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы, в результате чего были созданы предпосылки для устойчивого развития малых форм хозяйствования на селе.
Так, в ряде отраслей в связи с реализацией Нацпроекта и Госпрограмм продолжают формироваться конкурентоспособные производства, в частности, в свиноводстве и птицеводстве получили развитие крупные формирования (рисунок 5), функционирующие на инновационной основе с привлечением иностранных инвестиций.
Рис.5. Структура производства основных видов продукции сельского хозяйства в России в 2006 г. и 2019 г. в разрезе категорий хозяйств, % [19]
На современном этапе развития российской аграрной экономики, характеризующемся санкционным режимом и тенденциями проявления новой экономической реальности, наблюдается формирование новой аграрной структуры, пропорциональные изменения которой укрепляют позиций крупных агрохолдинговых структур, стимулируя развитие малоформатного сектора. По нашим прогнозным оценкам, основанным на методах трендового моделирования и математической статистики, в среднесрочной перспективе на период до 2025 г. глобальных изменений в сложившейся структуре аграрного сектора экономики России не произойдет.
2.2 Оценка качества госуправления по результатам реализации Госпрограммы АПК
Ключевым элементом системы оценка качества госуправления в АПК можно назвать результативность реализации национальных проектов.
Рис. 6. Элементы Госпрограммы АПК [20]
В 2021 году на реализацию Госпрограммы АПК были предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 283 591,7 млн рублей. В соответствии с уточненной бюджетной росписью в 2021 году на реализацию Госпрограммы АПК были направлены бюджетные ассигнования в сумме 271 862,2 млн рублей. Фактически мероприятия Госпрограммы АПК профинансированы в объеме 271 289,6 млн рублей, или 99,8% к бюджетной росписи. В 2021 году были выделены бюджетные ассигнования из резервного фонда Правительства Российской Федерации в размере 16 562,1 млн рублей. [21]
В 2021 году на лицевые счета, открытые в территориальных органах Федерального казначейства субъектов Российской Федерации, направлены средства федерального бюджета в объеме 108 812,9 млн рублей, из них доведены до получателей всего 108 694,8 млн рублей (99,7% от годовых лимитов). [19]
По данным Росстата, в 2021 году индекс производства продукции сельского хозяйства (в сопоставимых ценах) в хозяйствах всех категорий составил 101,5% к уровню предыдущего года, к уровню 2017 года – 105,7% (в 2020 году – 104,1% к уровню 2017 года).
По оценке Минсельхоза России, в 2021 году достигнуты или превышены плановые значения уровня самообеспечения, предусмотренные ведомственным проектом «Развитие отраслей агропромышленного комплекса, обеспечивающих ускоренное импортозамещение основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (далее – ВП), по зерну, сахару, маслу растительному, мясу и мясопродуктам, овощам и бахчевым культурам, фруктам и ягодам.
Также перевыполнены показатели по площади закладки многолетних насаждений в СХО, КФХ, включая ИП на 39,9% (заложено 16,0 тыс. га, при целевом ориентире 11,4 тыс. га).
По итогам проведения отбора инвестиционных проектов в 2021 году Минсельхозом России в рамках механизма возмещения части прямых понесенных затрат на создание и (или) модернизацию объектов агропромышленного комплекса отобраны к предоставлению государственной поддержки:
? 61 инвестиционный проект общей мощностью 73 514 скотомест
по направлению «Животноводческие комплексы молочного направления (молочные фермы)»;
? 1 инвестиционный проект общей мощностью 30 000 скотомест
по направлению «Овцеводческие комплексы (фермы) мясного направления».
В 2021 году произведено молока жидкого обработанного, включая молоко для детского питания – 5513,9 тыс. тонн (101,6% к уровню 2020 года), сыров и молокосодержащих продуктов с заменителем молочного жира, произведенных по технологии сыра – 758,3 тыс. тонн (105,2% к уровню 2020 года), масла сливочного – 282,0 тыс. тонн (104,7% к уровню 2020 года).
Одним из приоритетных направлений развития отрасли в рамках Госпрограммы АПК определено развитие малых форм хозяйствования.
Адресная поддержка малых форм хозяйствования в 2021 году осуществлялась в рамках ведомственного проекта «Развитие отраслей агропромышленного комплекса, обеспечивающих ускоренное импортозамещение основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» посредством предоставления государственной поддержки КФХ и сельскохозяйственным потребительским кооперативам (далее – СПоК) за счет средств субсидии на стимулирование развития приоритетных подотраслей агропромышленного комплекса и развитие малых форм хозяйствования (далее – «стимулирующая» субсидия) и в рамках федерального проекта «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации» национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».
В 2021 году на грантовую поддержку КФХ и СПоК из федерального бюджета было направлено 10,1 млрд рублей, или 37,3% бюджетных ассигнований федерального бюджета «стимулирующей» субсидии, в том числе на поддержку начинающих фермеров – 3,87 млрд рублей (поддержка была оказана 1 609 начинающим фермерам), семейных ферм – 4,13 млрд рублей (поддержка предоставлена на реализацию 552 проектов), СПоК – 2,11 млрд рублей (поддержка оказана 174 кооперативам), а также на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным малыми формами хозяйствования до 31 декабря 2016 г., – 0,007 млрд рублей.
Всего в 2021 году получателями грантовой поддержки в рамках направлений «стимулирующей» субсидии стали 2161 КФХ (план – 1447 ед.)
и 174 кооператива (план – 132 ед.). Прирост объема сельскохозяйственной продукции, произведенной КФХ, получившими грантовую поддержку,
по отношению к уровню 2020 года, составил 40,9% (план – 10%), прирост объема сельскохозяйственной продукции, реализованной СПоК, получившими грантовую поддержку, составил 37,7% по отношению к уровню 2020 года (план – 10%). [21]
Большая часть фермеров, получивших грантовую поддержку в 2021 году, развивают молочное и мясное скотоводство (30,8% и 38,1% соответственно). Основными направлениями деятельности кооперативов, получивших грантовую поддержку в 2021 году, стали также сбор, хранение, переработка и реализация мяса (30,5% получателей поддержки), молока (29,3%), овощей и фруктов (8,6%).
С целью исключения дублирования мер государственной поддержки КФХ мероприятие по грантовой поддержке начинающих фермеров в 2021 году было исключено из Госпрограммы АПК.
С целью развития малого агробизнеса и его инвестиционной активности с 2021 года в Госпрограмму АПК включен новый вид грантовой поддержки для субъектов МСП (кроме КФХ) на реализацию проектов «Агропрогресс». Указанные проекты будут направлены на расширение производственной базы действующих сельскохозяйственных товаропроизводителей, относящихся к субъектам малого предпринимательства. Проекты, реализуемые за счет средств гранта «Агропрогресс» будут реализовываться только на принципах проектного финансирования с участием инвестиционных кредитных средств.
Ожидаемый прирост производства и реализации продукции
в хозяйствах–грантополучателей составит не менее 8%.
В 2021 году в рамках Госпрограммы АПК реализовывался федеральный проект «Экспорт продукции АПК» (далее – федеральный проект). В рамках федерального проекта в 2021 году планировалось повышение объема экспорта продукции АПК до 25 млрд долларов США.
По предварительным данным, объем экспорта сельхозпродукции
и продовольствия составил 30,7 млрд долларов США, что на 22,6% или
на 5,7 млрд долларов США больше планового показателя.
В 2021 году выполнены запланированные показатели объема экспорта зерновых – 10,27 млрд долларов США (129,2% от планового показателя
2021 г.), продукции масложировой отрасли – 4,95 млрд долларов США (113,2%), продукции пищевой и перерабатывающей промышленности – 4,50 млрд долларов США (109,8%), прочей продукции АПК – 4,41 млрд долларов США (250,2%).[19]
В 2021 году не выполнены показатели по экспорту мясной и молочной продукции – 1,21 млрд долларов США (90,0% от запланированного объема), рыбы и морепродуктов – 5,33 млрд долларов США (97,2%). В 2021 году в структуре экспорта продукции АПК максимальная доля приходится на зерновые культуры – 33,5%, доля рыбы и морепродуктов – 17,4%, масложировой продукции и продукции пищевой и перерабатывающей промышленности – 16,2% и 14,7% соответственно. В 2021 году наибольший объем экспорта (4,0 млрд долларов США, или 13,1% от совокупного объема экспорта российской продукции АПК) пришелся на Китай, что больше показателей 2020 г. (на 25,5% или на 0,8 млрд долларов США).[19]
2.3 Перспективы реализации государственного управления в сфере сельского хозяйства на современном этапе развития РФ
Перспективы дальнейшего развития АПК РФ связаны с использование потенциала инновационных технологий.
На данный момент большими темпами развивается промышленная революция «Индустрия 4.0» которая берёт своё начало в 2011 году всё это благодаря промышленникам Германии и бизнесменом данное революция является основной составляющей развития страны Мы в области информационных технологий и инноваций.
Данное явление связана с целью роста конкурентоспособности, как страны, так и отдельных отраслей в промышленности за счёт киберфизических систем. Таким образом, между производствами и производственными мощностями должно происходить взаимодействие исключаю прямое участие человека, спрос должен адаптироваться под новые запросы потребителя.
