1. Теоретические аспекты изучения социальной эффективности государственного управления
Для современной России, вставшей на путь модернизации, повышение эффективности государственного управления - одна из наиболее актуальных проблем, от решения которой зависит будущее страны. В последние годы, как в отечественной, так и в зарубежной науке появилось немало публикаций, посвященных тем или иным аспектам повышения эффективности в сфере государственного, а также муниципального управления. Однако само это понятие до сих пор является недостаточно исследованным. Этим обусловлено различие подходов к проблеме эффективности, проявляющееся в наличии разнообразных критериев, показателей и оценок данного явления.
Основы научного исследования эффективности государственного управления были заложены немецким социологом Максом Вебером. В работах «Протестантская этика и дух капитализма», «Политика как призвание и профессия», «Хозяйство и общество», «Социальные причины гибели античной цивилизации» с помощью сравнительно-исторического и социологического анализа Вебер исследовал феномен бюрократии и пришел к выводу, что для современного ему западноевропейского государства бюрократическое управление является наиболее эффективным. Эффективность, по Веберу состояла в рациональной организации управления и осуществления власти над людьми и выражалась в строгой дисциплине, точности, ответственности, стабильности.
В последующие годы эффективность управления стала предметом исследования в трудах представителей так называемой «школы научного менеджмента». Так, в начале XX века стали распространяться идеи Ф. Тэйлора, А. Файоля, Г. Форда, Г. Эмерсона, которые и заложили основу новой науки - менеджмента. На их основе формируется новая управленческая парадигма, основанная на разделении и специализации труда, рационализации деятельности, плановой организации работы, анализе производственного процесса, обучении рабочей силы, дифференцированной оплате труда. Эффективное функционирование производственной организации достигается, по мнению представителей данной школы с помощью экономии времени и ресурсов, выявляемой с помощью развитой системы показателей. Социальный аспект эффективности в расчет не принимается. Мотивация работников основывается на экономической выгоде. Не рассматриваются неэкономические категории - такие, как ответственность, чувство долга и т.п. Остаются нереализованными творческие способности работника. Однако, как вскоре показала практика, подобные взгляды на эффективность производственной деятельности людей оказались несостоятельными.
В 1930-1950-е годы под влиянием идей Э. Мэйо, Д. Морено, Д. Макгрегора получивших название «доктрины человеческих отношений», происходит изменение управленческой парадигмы, в рамках которой на первый план выводится социальный аспект человеческой жизнедеятельности: наряду с экономическими существуют также и социальные интересы (свобода выбора, чувство ответственности, стремление к самовыражению). Производственная эффективность опирается на комплекс социально - психологических факторов. К ним относятся удовлетворенность характером и условиями труда, стилем управления; неформальные взаимоотношения в коллективе. При этом подобного рода факторы признаются определяющими эффективность производственного процесса и качество продукции. Поворот к гуманизации проблем управления и поиск адекватной управленческой модели предполагал такие меры как улучшение условий труда, материального положения и социальной защищенности работников. Все это предполагало необходимость подготовки специалистов, которые соединяли бы в себе конкретные знания с умением профессионально управлять трудовым коллективом.
Первые работы, положившие начало научному анализу эффективности управления в нашей стране, были изданы в советские годы. Среди ученых, занимавшихся данной проблемой, стоит особо отметить Б.А. Бинкина и В.И. Черняка, одними из первых предпринявших попытку выявления базовых принципов и слагаемых эффективности. Особенностью их исследования под названием «Эффективность управления: теория и практика» является инженерный подход к проблеме повышения эффективности управления, а также недостаточное освещение вопросов социальной эффективности, что, скорее всего, объясняется социально-экономической ситуацией в СССР в конце 1970-х - начале 1980-х гг. (политическая стабильность, отсутствие безработицы и т.п.). Авторы книги широко используют понятие «народнохозяйственная эффективность», которое с их точки зрения является более широким по отношению к понятию «экономическая эффективность»: «Экономическая эффективность является одной из важнейших форм проявления народнохозяйственной эффективности и отражает ее посредством системы стоимостных категорий социалистической экономики». Следуя этой логике, представляется вероятным, что народнохозяйственная эффективность у авторов включает в себя также и социальную. В книге достаточно подробно представлены практические методы реализации крупных проектов, а также методы измерения эффективности с помощью трех групп показателей: экономических, физических (физические, технологические, информационные процессы), функциональных (с точки зрения основного назначения объекта). Данные показатели вполне могут быть использованы как в дальнейшем исследовании проблем эффективности управления, так и в практической деятельности органов государственной власти.
Крупным исследованием эффективности государственного управления является изданный Северо-Кавказской академией государственной службы в 1998 году сборник научных статей. Эта книга отражает круг наиболее актуальных проблем государственной власти и местного самоуправления в России конца 1990-х годов. Авторы статей констатируют низкий уровень эффективности государственной власти в России как в сравнении с развитыми капиталистическими странами, так и в сравнении с СССР. Анализируются различные критерии эффективности государственного управления, среди которых наибольшее внимание уделяется уровню жизни населения. Следует признать, что все эти проблемы актуальны для нашей страны и сейчас.
Под влиянием идей Т. Парсонса, Р. Мертона, Н. Смелзера в нашей стране также начал развиваться системный подход к организационно-управленческой сфере. Методологию структурного функционализма при анализе эффективности государственной власти использовал А.А. Акульчев. В своем исследовании, посвященном региональным аспектам функционирования государственной власти, он выделил следующие виды ее эффективности: ситуационный, связанный с решением повседневных задач; отраслевой (решение задач в различных социальных подсистемах - социальной, экономической и т.п.); эмерджентный, «определяемый как суммарный итог взаимодействия всех ветвей и уровней власти, связанный с историческим развитием государства». Автор также предлагает собственные показатели, определяющие эффективность государственной власти, которые он называет интегративными: индекс развития человеческого потенциала для развитых государств; предельно допустимые показатели развития, разработанные под руководством академика Г.В. Осипова. Эти два показателя, по мнению автора, создают так называемый «коридор эффективности», с помощью которого можно определить деятельность государственной власти как эффективную либо неэффективную.
Среди ученых, занимающихся проблемами эффективности государственного управления, можно отметить также И.А. Иванникова. В своих работах с помощью теоретико-политологического анализа государственной власти он дает следующее определение ее эффективности: это «…соотношение между фактическим полезным социальным результатом и целями властвования, отражающими объективные потребности развития общества, при минимальной затрате времени, средств, сил и минимальными негативными социальными последствиями». Критериями эффективности государственной власти, по мнению автора, выступают «оптимальная форма государства, гласная государственная кадровая политика, профессионализм и высокая политико-правовая культура государственных служащих, продуманная внешняя политика». Кроме вышеперечисленных, в исследовании И.А. Иванникова можно найти еще несколько факторов, влияющих на эффективность государственной власти. Это - ориентация государства на ценности гуманизма и гуманная государственная идеология, наличие механизма ответственности чиновников перед народом, а также решение национального вопроса.
В исследованиях И.А. Иванникова затрагивается актуальная проблема ответственности государственной власти перед обществом. Данная проблема анализируется также в работе М.А. Полиенко, посвященной институциональным аспектам повышения эффективности государственного управления. Автор отмечает, что «эффективность государства определяется удовлетворенностью интересов его членов», также «…исходя из степени достижения поставленных целей и соответствия этих целей интересам и потребностям общества». Государственное управление автор характеризует как «процесс координации самоорганизационных процессов», главной целью которого является «оптимальное регулирование деятельности людей с точки зрения наиболее эффективного использования доступных материальных, информационных и иных ресурсов для обеспечения максимально высокого качества жизни граждан в максимально долгосрочной перспективе. Анализируя современное состояние системы государственного управления в России, М.А. Полиенко использует некоторые статистические данные (численность аппарата государственного управления, доля его финансирования в ВВП), которые позволяют сделать вывод, что современная российская система государственного управления «по самым оптимистическим расчетам составляет лишь около 30% от эффективности системы государственного управления СССР». Автор предлагает ряд мероприятий институционального характера, способных, по его мнению, повысить эффективность государственного управления в России. Цель данных мероприятий, среди которых следует назвать издание соответствующих нормативно-правовых актов, предотвращение формирования неформальных связей внутри государственного аппарата, доступность информации о доходах и расходах государства и чиновников, проведение гласной кадровой политики, создание возможностей для общества участвовать в определении целей государственного управления - сделать возможным влияние общества на государство. Несмотря на всю пользу, которую бы принесло воплощение в жизнь этих идей, нужно сказать, что на протяжении всей истории российского государственного управления они ни разу не были реализованы.
Исследователем социального аспекта эффективности государственного управления является А.В. Курочкин. В своей работе с помощью синтеза методологий синергетики и нового институционализма он предлагает определение социальной эффективности государственного управления как функции минимизации издержек обмена.
Некоторые исследования посвящены поискам путей повышения эффективности государственного управления отдельных регионов Российской Федерации исходя из особенностей их географического положения, наличия естественных природных ресурсов, национального состава населения и других факторов. Автор одной из таких работ А.А. Кобяков обосновывает механизмы повышения эффективности государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона на примере Кузбасса. Эффективность государственного управления, по мнению автора, определяется «…умением профессионально управлять, координировать, отстаивать свои интересы не вопреки, а в соответствии с объективными законами рынка; гибко использовать новые рыночные механизмы корпоративного взаимодействия с разнообразными хозяйствующими субъектами для обеспечения повышения уровня жизни населения». Кобяков также выделяет несколько факторов, напрямую влияющих на эффективность государственного управления регионом: географическое положение региона, наличие природных ресурсов, промышленное развитие, наука и образование, а также потенциал человеческих ресурсов. Кроме того, автор отмечает, что эффективность государственной власти в регионе должна обеспечиваться с помощью целостной системы управления. Все эти критерии, показатели и условия эффективности государственного управления угледобывающим регионом вполне применимы и на общегосударственном уровне.
Существует также точка зрения, что основным фактором, влияющим на эффективность государственного управления, является наличие нормативно - правовой базы, отвечающей экономическим интересам государства. Данной точки зрения придерживается С.А. Тропин в исследовании, посвященном совершенствованию государственного управления в области обеспечения экономической безопасности России. Особенностью исследования является представление каждого мероприятия как управленческого проекта с четко разработанной схемой взаимосвязей, с описанием полного состава управленческих функций, необходимых для его осуществления, определением содержания деятельности каждого органа государственного управления по реализации этих функций, определение соподчиненности органов по этапам и функциям выполнения.
Говоря о проблемах управленческой эффективности, нельзя не упомянуть работу И.А. Коха «Социальная эффективность муниципального управления». Это исследование основано на массовых опросах населения, которые были проведены в нескольких муниципальных образованиях Свердловской области, одном из наиболее промышленно развитых регионов России. Деятельность органов местного самоуправления анализируется посредством выявления общественного мнения о наиболее актуальных проблемах жизни населения, а также выясняется удовлетворенность людей деятельностью муниципальной власти. На этой основе дается оценка социальной эффективности муниципального управления. Однако проблема состоит в том, что население не всегда хорошо представляет сферу разграничения компетенции государственной и муниципальной власти. Кроме того, на основании одних лишь субъективных человеческих оценок невозможно сделать вывод эффективно управление или нет.
Подводя итог многообразию взглядов на проблему, рассмотренному в этом разделе, можно сделать следующиевыводы:
1) понятие эффективности государственного управления рассматривается в современных исследованиях в трёх аспектах:
- экономическая эффективность (как соотношение использованных ресурсов к полученной продукции, минимизация затрат при максимизации выгоды);
- политическая эффективность (связана с такими явлениями, как вертикаль власти, распределение властных полномочий, легитимность, уровень демократизации общества);
- социальная эффективность (главное условие которой - наличие эффективного механизма координации социальных взаимодействий);
2) критерий экономической эффективности, который исторически доминировал в оценке эффективности государственного управления, сегодня уступает место более широкому - социальному критерию, и причиной этого является становление постиндустриального общества, базирующегося на человеческом капитале;
3) несмотря на многочисленность подходов к определению социальной эффективности и отсутствие единой формулировки, можно выделить ее основные черты:
- социальная эффективность заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, формулировке четких «правил игры» и контроле над их исполнением;
- социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства (речь идет не о количественном экстенсивном увеличении мощи государства, а о поиске качественно иных способов организации государственного управления);
- ключевым способом повышения потенциала государства и соответственно социальной эффективности является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски различного рода.
2. Анализ критериев социальной эффективности государственного управления
Сложившиеся в современной исследовательской литературе подходы к оценке социальной эффективности обоснованно строятся на разведении категорий общей, специальной и конкретной социальной эффективности:
1. Общая социальная эффективность управления характеризует результаты и последствия функционирования управленческой системы. Применительно к системе государственного управления этот конструкт характеризует вклад системы государственного управления в качественное развитие общества как объекта управления;
