ГЛАВА 1. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.1. Понятие, система и правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти
В Конституции понятие «система органов исполнительной власти» отграничивается от понятия «орган исполнительной власти». В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие «система органов исполнительной власти», закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего. способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.
Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.
Органы и должностные лица исполнительной власти – это правительственные чиновники, которые участвуют в определении и руководстве государственной политикой. В их число входят главы государств и руководители правительств - президент, премьер-министр, и другие руководители - и многие второстепенные фигуры, такие как члены кабинета министров и министры, советники и главы агентств. То же самое можно сказать и о большинстве передовых политических систем, поскольку для разработки и реализации государственной политики требуются очень крупные исполнительные и административные учреждения.
Решающим элементом в организации национального исполнительного органа является роль, отведенная руководителю правительства. Рассмотрим зарубежные примеры. Так, в президентских системах, например в Соединенных Штатах, президент является одновременно политическим главой правительства и церемониальным главой государства. В парламентских системах, таких как Великобритания, премьер-министр является национальным политическим лидером, но другая фигура, монарх или избранный президент, выступает в качестве главы государства. В смешанных президентско-парламентских системах, таких как система, созданная во Франции в соответствии с конституцией 1958 года, президент выступает в качестве главы государства, но также обладает важными политическими полномочиями, включая назначение премьер-министра и кабинета министров в качестве правительства.
То, как избираются или выбираются руководители, часто играет решающую роль в формировании их роли в политической системе. Таким образом, хотя они получают свои печати от монарха, эффективные выборы британских премьер-министров обычно происходят на частном конклаве ведущих членов их партии в парламенте. Избран в парламент только по одному из нескольких сотен округов., они привязаны к состояниям законодательного большинства, которое они возглавляют.
Полагаем, что характеристики государства как демократического, федеративного и правового выступают как второстепенные признаки. Они не могут выдвигаться на первый план, противопоставляться сущностным признакам государства, вступать с ними в конфликт. Вторичные (второстепенные) признаки государства могут усиливать действие сущностных признаков, повышать эффективность государства, но это не превращает его в антипод демократического, правового, федеративного государства.
Почти во всех политических системах, даже в странах с конституционной демократией, где ответственность исполнительной власти обеспечивается посредством свободных выборов, в 20 веке произошло заметное усиление полномочий руководителей высшего звена. Канцелярия президента в Соединенных Штатах, как и канцелярия премьер-министра в Великобритании, значительно расширила сферу ее полномочий. Одна из задач представительного правительства - разработать больше конституционных ограничений на злоупотребление исполнительной властью, сохранив при этом их преимущества для эффективного правления.
В России понятие «структура органов» толкуется при этом (вплоть до Верховного Суда Российской Федерации) не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов. Возникает путаница, которую только не сведущие в праве люди могут называть «пустяшной».
Вытекает и второй, не менее важный вывод: все перечисленные системы власти (государственной и исполнительной) и органов (государственной власти, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и свойства «системы», так и — а это главное — свои особенности.
Так, в основе системы федеральных органов исполнительной власти лежит принцип народовластия. «Народ осуществляет свою власть, — говорится в ч. 2 ст. 3 Конституции, — непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Данный принцип определяет единство системы государственной власти, которое лежит, в свою очередь, в основе федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции).
Во всех современных государствах функции правительства значительно расширились с появлением правительства как активной силы, направляющей социальное и экономическое развитие. В странах с командной экономикой на правительство возложена обширная ответственность за многие типы экономического поведения. В странах, поддерживающих социал-демократию, государство владеет или регулирует бизнес и промышленность. Даже в условиях свободной рыночной экономики России, где по-прежнему существует гораздо большая привязанность, чем в большинстве обществ, к идее о том, что правительство должно быть только арбитром, выносящим решения, по которым конкурируют другие силы в обществе - некоторый уровень государственного регулирования, такой как использование кредитного контроля для предотвращения экономических колебаний, в настоящее время принимается с относительно небольшими вопросами. Таким образом, правительство стало главной или даже доминирующей организующей силой во всех современных обществах.
Правительства должны обезопасить себя как от внешних, так и от внутренних угроз. Для этого они содержат вооруженные силы и ведут разведывательную деятельность. Они также пытаются предотвратить въезд иностранцев, которые могут быть шпионами или террористами, заключить в тюрьму или изгнать агентов иностранных держав и запретить экспорт материалов, которые могут помочь потенциальному противнику. Все современные правительства берут на себя ответственность за защиту политических и социальных прав своих граждан. Защита прав личности принимает две основные формы: во-первых, защита свободы перед лицом государственного угнетения; во-вторых, защита прав личности от враждебного большинства и меньшинства. С 1960-х до середины 1980-х сфера общественной дискуссии в Советском Союзе постепенно, хотя и нерегулярно, расширялась. Хотя это расширение никогда не распространялось на чисто политические, некоторые из допущенных социологических дискуссий заложили интеллектуальную почву для горбачевского периода радикального правления. Хотя Советский Союз подавлял большинство выражений политических взглядов до конца 1980-х годов, господство центральной власти защищало основные права человека некоторых групп от агрессивных соперничающих меньшинств.
Можно сделать вывод, что создание эффективно действующей системы федеральных органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С целью повышения ответственности законодателя за формирование такой системы следует, на наш взгляд, вернуться к обсуждению и принятию давно уже разработанного проекта федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. В этом законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и Правительства по установлению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
1.2. Структурно-функциональные характеристики федеральных органов исполнительной власти
Исполнительная власть часто именуется административной властью, так как представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов.
Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство Российской Федерации – коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти России.
Правовые основы деятельности Правительства Российской Федерации – Конституция, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В состав Правительства Российской Федерации входят назначаемые Президентом Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации (с согласия Госдумы), его заместители и федеральные министры (по предложению Председателя Правительства Российской Федерации). Предложения о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносятся Президентом в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока с момента вступления им в должность или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Вопросы формирования системы федеральной исполнительной власти являются сферой совместного ведения Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, который представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти не позднее недельного срока после назначения.
Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» система федеральных органов исполнительной власти стала трехзвенной, включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и возглавляется входящим в состав Правительства Российской Федерации министром Российской Федерации (федеральным министром), федеральная служба и федеральное агентство возглавляются руководителем (директором).
Одной из центральных категорий в теории государства и права, а также в юридической науке в общем, выступает понятие государства. Российская Федерация представляет собой государство с федеративной формой устройства.
Субъект РФ следует рассматривать как административно-территориальную единицу верхнего уровня в составе российского государства. А.Н. Лебедев определяет субъект РФ как участника правоотношений в составе федерации. В.В. Иванов характеризует субъект РФ исключительно с точки зрения территориального признака [14].
В соответствии с пунктами "а" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: обеспечение соответствия конституций и законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Из вышеназванных положений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.
Конституция Российской Федерации, относя установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72), не определяет статус лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, который, прежде всего, подлежит закреплению федеральным законодателем и законодателями субъектов Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить.
Таким образом, российское законодательство четко устанавливает, что федеральные нормативно-правовые акты имеют приоритет по сравнению с нормативно-правовыми актами, которые принимаются на региональном уровне.
Мы можем сделать вывод, что в настоящее время остро стоит вопрос о соответствии регионального законодательства федеральному. Дело в том, что российское законодательство находится в постоянной динамике, в связи с чем региональное законодательство также не должно отступать от федерального в своих нормативно-правовых положениях.
Под взаимодействием органов государственной (законодательной и исполнительной) власти подразумевается взаимная система сдержек и противовесов между государственными структурами, взаимные ограничения между органами ветвей власти [9].
