Глава 1. Теоретико-правовые основы становления и развития государственной службы Российской Федерации
1.1 Основные исторические этапы становления и развития государственной службы в Российской Федерации
Государственная гражданская служба – подразумевает под собой карьерный рост и профессиональное развитие.
Современный этап реформирования государственной службы предполагает необходимость создания целостной системы управления государственной и в том числе гражданской службой. Однако прежде чем формировать такую систему необходимо определиться с ее теоретической основой, в качестве которой может выступить одна из известных моделей бюрократии. Их анализ показал, что каждая имеет как свои достоинства, так и недостатки. Так, достоинствами классической модели бюрократии (Вебер, Вильсон) являются системность, регламентированность процедур, стабильность, компетентность, профессионализм, а недостатками - чрезмерная формализация, централизация, излишне жесткий контроль. Эти недостатки была призвана преодолеть модель «нового государственного управления» с ее идеями «постбюрократической организации», отказа от классической иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания». Но и она имеет свои недостатки: излишняя гибкость формируемой системы управления и распределения полномочий и чрезмерно большая свобода чиновников; невозможность эффективно решать задачи, требующие закрытого взаимодействия; неохваченными этой моделью являются функции государственного аппарата, не ориентированные на клиента, в частности вопросы внутреннего взаимодействия.
Таким образом, возникает необходимость поиска иных теоретических подходов к формированию системы управления гражданской службой. Автором предпринимается попытка сформулировать, в том числе на базе существующих моделей бюрократии, ряд принципов построения бюрократической организации, которые могли бы лечь в основу системы управления гражданской службой: децентрализация и бюрократизация; проектное управление; уход от «обезличенности» на государственной службе и внедрение основных идей школы человеческих отношений; открытость работы государственного аппарата; профессионализм; беспартийность; сочетание принципов пожизненного найма с заключением срочных контрактов в отношении разных групп и категорий чиновников, а также конкурсного отбора и прямого назначения.
Формирование кадрового состава государственной гражданской службы в государственном органе обеспечиваются на основе назначения на должность государственной гражданской службы государственных гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств, совершенствования профессионального мастерства государственных гражданских служащих.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Федеральный закон от 27.07.2004 №79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Согласно части 4 статьи 32 Конституции РФ, граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Это положение полностью соответствует пункту «с» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность «допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе». Общие положения о порядке проведения конкурса установлены ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» . Более детально порядок и условия проведения конкурса определены Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации.
Следует заметить, что, несмотря на демократическую ориентированность принципов построения государственной службы, фактическая реализация натыкается на препятствия, связанные с недостатком гласности в политических практиках властных структур, а также обусловлены последствиями национально государственного кризиса: рост коррупции в большинстве органов государственной власти, высокий уровень бюрократии, преступности, мошенничества, недостаточность высокого профессионализма управленческого и технологического процесса, укомплектованности всех участков трудовой деятельности квалифицированными, активно действующими, добросовестными работниками, невысокий уровень материального обеспечения государственных гражданских служащих - соответствующая тенденция может быть устранена при сокращении численности государственных служащих с одновременным увеличением их денежного содержания. Указ Президента РФ формирует основные направления развития государственной гражданской службы РФ на 2016 – 2018 гг.: совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы РФ и повышение качества его формирования; совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих РФ, повышение их профессионализма и компетентности; повышение престижа гражданской службы; совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы . Наряду с этим, необходимо формирование детализированной системы квалификационных требований к претендентам на замещение должностей гражданской службы и гражданским служащим, ориентированной на эффективное осуществление функций государственных органов, предусматривающее решение соответствующих задач.
Важно повысить качество отбора граждан, претендующих на замещение должностей гражданской службы, мотивацию гражданских служащих. Таким образом, в настоящее время присутствуют некоторые проблемы, мешающие развитию государственной службы, однако, предпринимаются и будут предприниматься меры по совершенствованию данной системы. И важно учесть вышеуказанные предложенные меры по усовершенствованию изучаемой системы управления, так как в современных условиях возрастающего кризиса, проблемы могут стать более весомыми, что может породить еще больший рост коррупции
Статья 32 Конституции РФ закрепляет право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе. В рамках реализации данного права п. 1 ст. 22 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее: Закон о государственной гражданской службе) предусмотрено поступление граждан на государственную гражданскую службу по конкурсу. При этом под конкурсом подразумевается оценка профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы . Г. А. Корнийчук дает следующую оценку конкурсу: «…конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и продвижения гражданских служащих по службе призван обеспечить, с одной 41 стороны, право граждан РФ на равный доступ к государственной службе и право гражданских служащих на должностной рост, а с другой — возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов». Несмотря на то что по общему правилу замещение должностей государственной гражданской службы осуществляется по конкурсу, существует широкий перечень исключений из данного правила. Так, конкурс не проводится при заключении срочного служебного контракта, при назначении на некоторые должности категории «руководитель» и др. Поэтому, оценивая роль конкурса при подборе кадров на государственную службу, А. А. Демин отмечает: «Эта система оказалась смешанной между „системой добычи“ и „системой заслуг“, т. к. от первой она унаследовала возможность назначения сверху, а от второй — возможность свободного заявления граждан на конкурс» порядок проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы (далее: конкурс) установлен указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (далее: Положение о конкурсе). Следует отметить, что в дополнение к утвержденной указом Президента РФ методике проведения конкурса каждый федеральный орган государственной власти своим локальным актом утверждает методику проведения конкурса на замещение вакантных должностей в данном органе. Конкурс проводится по решению руководителя государственного органа при наличии вакантных должностей государственной гражданской службы. При этом действующее законодательство не предусматривает срока, в течение которого после освобождения должности государственной гражданской службы на нее должен быть объявлен конкурс. Отсутствие данного срока создает возможность для представителя нанимателя не объявлять конкурс на замещение некоторых должностей в течение длительного времени, что, в свою очередь, способствует развитию так называемого «свойства» при замещении должностей государственной гражданской службы, которое впоследствии ведет к совершению разного рода коррупционных преступлений. Конкурс проводится в два этапа.
На первом этапе государственный орган публикует хотя бы в одном периодическом издании и размещает на своем официальном сайте в сети «Интернет» объявление о начале приема документов на участие в конкурсе на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы. Период приема документов составляет 42 следующего за днем публикации объявления о начале приема документов .
Между тем положение не устанавливает порядок исчисления данного срока, не указано, идет ли речь о календарных или рабочих днях. На этом этапе на основании представленных претендентами документов проводится проверка достоверности указанных в них сведений, а также проверка соответствия претендентов квалификационным требованиям, предъявляемым к должности государственной гражданской службы, на занятие которой они претендуют. После завершения проверки, но не позднее чем за 15 дней до начала второго этапа представитель нанимателя обязан проинформировать лиц, допущенных к участию в конкурсе, о дате, месте и времени его проведения.
На втором этапе конкурсная комиссия посредством специальных конкурсных процедур проводит оценку профессиональных и личных качеств кандидатов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы. Конкурсная комиссия может проводить оценку личных и профессиональных качеств кандидатов посредством следующих процедур: личное собеседование, тестирование, анкетирование, написание рефератов и проведение групповых дискуссий.
Между тем Положение о конкурсе не содержит единой методики оценки профессиональных и личных качеств кандидатов. Данная методика определяется в локальных актах органов государственной власти, что ставит претендентов на замещение должностей государственной гражданской службы в неравное положение. Согласно п. 20 Положения о конкурсе, он проводится при наличии не менее двух кандидатов на вакантную должность государственной гражданской службы. При этом не предусмотрен порядок действий конкурсной комиссии, в случае если один из кандидатов, допущенных к участию во втором этапе конкурса, не явился. Таким образом, в правоприменительной практике может сложиться такая ситуация, при которой конкурс на замещение некоторых должностей не может быть проведен по причине отсутствия необходимого числа кандидатов в течение длительного времени, что, в свою очередь, при наличии в одном государственном органе большого количества таких должностей может привести к снижению эффективности его деятельности.
Для проведения конкурса формируется комиссия, в состав которой входят представитель нанимателя и уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель федерального государственного органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
В отсутствие кандидатов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы такая конкурсная комиссия принимает решение на своем заседании. Заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствовали не менее двух третей ее членов. Решение конкурсной комиссии принимается посредством голосования ее членов, при равенстве голосов решение принимает председатель комиссии. Несмотря на то что не допускается заседание конкурсной комиссии в отсутствие ее членов, являющихся независимыми экспертами, можно сделать вывод, что решение может быть принято без учета мнения независимых экспертов, поскольку их число составляет одну четверть от общего числа членов комиссии. Данное обстоятельство создает возможность для злоупотребления своими полномочиями представителем нанимателя, а также членами комиссии, являющимися государственными служащими. Решение оформляется протоколом, который подписывают председатель комиссии, его заместитель, секретарь, а также члены комиссии. Данное решение служит основанием для назначения победителя конкурса на должность государственной гражданской службы и заключения с ним служебного контракта. Между тем срок, в течение которого служебный контракт должен быть заключен, не предусмотрен.
В случае если лицо, признанное победителем в конкурсе, отказывается или уклоняется от заключения служебного контракта, невозможно установить срок, по истечении которого представитель нанимателя вправе повторно провести конкурс на замещение данной должности государственной гражданской службы. Наличие вышеуказанных проблем в правовом регулировании конкурса на замещение должностей государственной гражданской службы создает расхождение в правоприменительной практике в различных органах государственной власти, что нарушает конституционное право граждан на равный доступ к государственной 44 службе. Кроме того, создается почва для разного рода злоупотреблений служебным положением и как следствие совершения иных коррупционных преступлений.
Глава 2. Квалификационные требования к гражданам, претендующим на замещение государственных должностей государственной службы.
2.1 Общая характеристика конкурсного отбора на государственную гражданскую службу и проверка сведений, предъявляемых указанными гражданами.
Конкурс на замещение должности - это специальная процедура определения из числа кандидатов наиболее соответствующего требованиям должности. Под конкурсом в системе государственной службы понимается особая процедура подбора кадров на вакантные государственные должности в соответствии с решением конкурсной комиссии.
Такое решение является юридическим основанием для назначения на соответствующую должность государственной службы либо отказа в таком назначении. Решение комиссии обязательно для государственного органа и его руководителя. Подбор кадров на конкурсной основе позволяет обеспечить штатный состав государственной службы высокопрофессиональными специалистами.
При проектировании конкурса преследуется как минимум две цели - подбор высококвалифицированных специалистов на вакантные должности и формирование кадрового резерва.
Эти цели должны быть достигнуты с учетом следующих обязательных условий:
а) соблюдения действующего законодательства;
б) открытости и прозрачности конкурсных процедур и критериев оценки как для кандидатов, так и для общественности;
в) минимизации финансовых и временных затрат;
г) диагностичности и наглядности, прежде всего для непосредственного руководителя, принимающего итоговое решение;
д) технологичности и возможности передачи сотрудникам кадровых служб для постоянного использования;
е) участия в конкурсе гражданского служащего независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.
При проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы учитываются положения и результаты исполнения служащим должностного регламента. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.
В соответствии с Указом Президента РФ от 01.02.2005 №112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», конкурс в государственном органе объявляется по решению руководителя государственного органа либо представителя указанного руководителя, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (далее - представитель нанимателя), при наличии вакантной (не замещенной гражданским служащим) должности гражданской службы, замещение которой в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" может быть произведено на конкурсной основе.
Конкурс в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не проводится:
а) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - должности гражданской службы) категорий "руководители" и "помощники (советники)";
б) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
в) при заключении срочного служебного контракта;
г) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 28, частями 1, 2 и 3 статьи 31 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
д) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Конкурс может не проводиться:
а) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента Российской Федерации;
б) при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы, по решению представителя нанимателя.
Право на участие в конкурсе имеют граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие установленным законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы.
Гражданский служащий вправе на общих основаниях участвовать в конкурсе независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе государственный орган публикует объявление о приеме документов для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании, а также размещает информацию о проведении конкурса на сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования.
В публикуемом объявлении о приеме документов для участия в конкурсе указываются наименование вакантной должности гражданской службы, требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности, место и время приема документов, подлежащих представлению в срок, до истечения которого принимаются указанные документы, а также сведения об источнике подробной информации о конкурсе (телефон, факс, электронная почта, электронный адрес сайта государственного органа).
На сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования размещается следующая информация о конкурсе: наименование вакантной должности гражданской службы, требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности, условия прохождения гражданской службы, место и время приема документов, подлежащих представлению в срок, до истечения которого принимаются указанные документы, предполагаемая дата проведения конкурса, место и порядок его проведения, другие информационные материалы.
Гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в государственный орган:
а) личное заявление;
б) собственноручно заполненную и подписанную анкету, форма которой утверждается Правительством Российской Федерации, с приложением фотографии;
в) копию паспорта или заменяющего его документа (соответствующий документ предъявляется лично по прибытии на конкурс);
г) документы, подтверждающие необходимое профессиональное образование, стаж работы и квалификацию: копию трудовой книжки (за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые) или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина; копии документов о профессиональном образовании, а также по желанию гражданина - о дополнительном профессиональном образовании, о присвоении ученой степени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровыми службами по месту работы (службы);
д) документ об отсутствии у гражданина заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению;
е) иные документы, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя представителя нанимателя. Кадровая служба государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, обеспечивает ему получение документов, необходимых для участия в конкурсе.
С согласия гражданина (гражданского служащего) проводится процедура оформления его допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин (гражданский служащий), связано с использованием таких сведений.
