ГЛАВА I. Теоретические основы противодействия коррупции в России.
1.1. Правовые и организационные основы противодействия коррупции в стране
На любом историческом этапе правовые основы выполняют одну из важнейших задач социального регулирования – охрану общества от наиболее опасных посягательств на его интересы. В современных условиях это тоже не утрачивает своей важности и ключевой роли в вопросе противодействия коррупции.
Отмечая опасность коррупции и на международном уровне, международные сообщества в связи с этим принимают соответствующие решения по противодействию коррупции, обязывая государства, прежде всего участников международных форумов, принимать неотложные меры по её противодействию. Присоединение России к конвенциям (в частности Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 N 280-ФЗ ) имеет последствия не только в части международных обязательств, но и в отношении развития российского законодательства, в котором должны быть закреплены основные положения конвенций.
В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Данная норма позволяет судить о том, что положения вступивших в силу конвенций имеют приоритет перед положениями российского законодательства и могут непосредственно использоваться в правоприменительной практике.
Конвенция ООН против коррупции принята 31 октября 2003 г. и является комплексным международным договором, препятствующим развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности. В данной Конвенции отмечено, что важным моментом в вопросах борьбы с коррупцией является то, что она превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран. Кроме того, Конвенцией предусматриваются составы преступлений, которые относятся к коррупционным.
Ратификация Конвенции Россией, о чем упоминалось выше, обуславливает исключительное значение для международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней. Отмечены связи между коррупцией и другими формами преступности, так, например, между организованной преступностью и экономическими преступлениями, включая отмывание денежных средств. Особенно опасными являются факты коррупции, связанные с
большими объемами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств, и ставящие под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств. Именно поэтому Конвенция ООН против коррупции предусматривает арест, конфискацию имущества или иных доходов (пункт 1 статьи 31).
Кроме того, Конвенцией предусматривается, что каждое государство является участником и принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения возможности выявления, отслеживания, замораживания или ареста любого полученного от коррупционных действий с целью последующей конфискации.
Немаловажную роль играет и закрепление в Конвенции нового положения о возвращении в страны происхождения активов, полученных в результате коррупции. Конвенция содержит необходимые механизмы по укреплению международного сотрудничества в целях обнаружения, конфискации и возвращения
преступных активов, а также положения, направленные на предупреждение перевода средств незаконного происхождения, полученные от актов коррупции. Наличие эффективных инструментов противодействия отмыванию доходов, а также процедур возвращения незаконных активов в страны происхождения может стать
эффективным средством предупреждения коррупции.
В России для противодействия коррупции используются законодательные и иные нормативные правовые акты. Так, фундаментальное значение для правового противодействия коррупции имеют нормы Конституции Российской Федерации, в частности, оговоренные в статье 2, которая свидетельствует о том, что человек, его права и свобода является высшей ценностью, в статье 21 о недопустимости умаления достоинств личности.
В 2008 году был разработан и утверждён «Национальный план противодействия коррупции», в соответствии с которым предусматривались меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, меры по повышению уровня юридических кадров и правовому просвещению. Указом Президента РФ от 16 августа 2021 г. № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 – 2024 годы» предусмотрены меры по совершенствованию системы антикоррупционных запретов и ограничений, по повышению эффективности мер по предотвращению конфликта интересов. Затронуты вопросы административного и уголовного наказания за коррупцию, противодействия коррупции в сфере государственных закупок и в частном секторе экономики, антикоррупционного просвещения, вовлечения гражданского общества в борьбу с коррупцией, развития международного сотрудничества в этой сфере. Поставлены задачи по борьбе с новыми формами коррупции, связанными с цифровыми технологиями (в том числе с использованиями криптовалют).
В соответствии с национальным планом противодействия коррупции был принят федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273–ФЗ «О противодействии коррупции», которым устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации или ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В данном федеральном законе закрепляются основные принципы противодействия коррупции, а также организационно-правовые основы предупреждения и борьбы с ней. Сама коррупция определяется путем перечисления примерных противоправных действий, которые характеризуются основным признаком коррупции - незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами.
Среди предусмотренных мер по борьбе с коррупцией можно выделить такие, как: устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности; повышение оплаты труда и социальных гарантий государственным и муниципальным служащим; создание механизмов общественного контроля за работой органов власти; антикоррупционная пропаганда; обеспечение независимости СМИ; ужесточение требований к государственным и муниципальным служащим и другое.
Государственные и муниципальные служащие должны сообщать своему работодателю, в прокуратуру или в иные госорганы обо всех случаях склонения их к получению взятки. Кроме того, государственные и муниципальные служащие обязаны декларировать не только свои доходы и имущество (при этом перечень декларируемых доходов и имущества расширен), но и доходы и имущество своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Государственные и муниципальные служащие, владеющие ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), в целях предотвращения конфликта интересов должны передать их в доверительное управление.
В соответствии с принятым Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» были приняты и другие нормативно-правовые акты, которыми регулируются конкретные направления деятельности по предупреждению и пресечению коррупционны проявлений.
Так, в соответствии с федеральным законом № 273-ФЗ издан Указ Президента от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» (с изменениями от 21 декабря 2020 г.) . Данным Указом установлен перечень должностей федеральной государственной службы, состоящий из трех разделов. В первый раздел включены должности гражданской службы: отнесенные к высшей группе; руководители и заместители руководителей территориальных органов федеральных органов власти; другие должности, на которые назначает и от которых освобождает Правительство РФ.
Второй раздел объединяет должности военной и иных видов государственной службы. В третий раздел входят другие должности, связанные с коррупционными рисками. При этом перечислены только признаки таких должностей (исполнение функций представителя власти, проведение контрольно-надзорных мероприятий, распределение бюджетных средств или ограниченного ресурса, выдача разрешений и другое). Конкретный перечень должностей, относящихся к третьему разделу, определяют руководители федеральных государственных органов.
Также утвержден Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (с изменениями от 15 января 21020 г.) В дополнение к вышеуказанному стоит добавить, что сведения представляются в кадровое подразделение соответствующего государственного органа в форме справки установленной формы. Справка подается при назначении на должность, а также не позднее 1 или 30 апреля года, следующего за отчетным, в зависимости от занимаемой должности. Госслужащий вправе представить уточненные сведения. В случае непредставления или представления заведомо ложных сведений гражданин не может быть назначен на должность государственной службы, а госслужащий освобождается от должности или подвергается иным видам дисциплинарной ответственности, что является важным элементом в системе предупреждения фактов коррупции в органах власти
Принятие данных указов предусматривает обеспечение контроля над получением ежегодных доходов государственными служащими с целью предупреждения коррупционных проявлений в системе органов государственной власти.
Наряду с требованиями о предоставлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в целях дальнейшего совершенствования правовых мер противодействия коррупции предусматривается проверка достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими. Эти требования также закреплены в положениях Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (с изменениями от 10 декабря 2020 г.) .
В соответствии с данным Указом граждане, претендующие на должности государственной службы и замещающие их, предоставляют определенные сведения (о доходах, имуществе, гражданстве, о близких родственниках). Установлен порядок проведения проверок их достоверности и полноты. Кроме того, утвержден порядок проверок соблюдения госслужащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных законами. Определен круг должностных лиц, по решению которых может проводиться проверка (руководитель Администрации Президента РФ, председатель президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции; Заместитель Председателя Правительства РФ - Руководитель Аппарата Правительства РФ, член президиума Совета при Президенте РФ; руководитель федерального или территориального государственного органа либо уполномоченное должностное лицо).
Проверка сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера осуществляется Управлением Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам и уполномоченным подразделением Аппарата Правительства РФ. Для проведения проверок в федеральных госорганах до 1 ноября 2009 г. должны быть созданы подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений. В Нижегородской области это отдела по профилактике коррупционных и иных правонарушений Нижегородской области .
Дополнительно стоит сказать об Указах Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 и от 16 июля 2009 г. № 814 , в положениях которых определены позиции о добросовестном исполнении своих служебных обязанностей и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов; осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего государственного органа; не оказывать предпочтение каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций; исключить действия, связанные с влиянием каких либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; соблюдать установленные федеральными законами, запреты и ограничения, связанные с прохождением государственной службы; принимать предусмотренные Российским законодательством меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов; не использовать служебное положение для оказания
влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера и другие. Указанные требования к служебному поведению государственных служащих имеют антикоррупционную направленность.
Федеральным законом «О противодействии коррупции» устанавливаются как правовые, так и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации или ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Так, организационные основы противодействия коррупции изложены в статье 5 закона «О противодействии коррупции».
Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции.
Федеральное Собрание РФ обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.
Также Федеральное Собрание контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.
Согласно части 4 вышеуказанной статьи федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.
Счетная палата РФ является специализированным контрольным органом. Особенность ее деятельности заключается в том, что контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также юридические лица вне зависимости от видов и форм собственности.
Деятельность этого органа можно считать успешной.
Анализ принимаемых нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции показывает, что роль подразделений кадровых служб федеральных органов власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений постоянно увеличивается. За последнее время активизировалась деятельность государственных гражданских и правоохранительных органах, что сказывается на результате предупреждения и пресечения коррупционных факторов.
Вместе с тем для повышения эффективности противодействия коррупции в органах власти и управления следует считать не достаточным участие в данном процессе общественных объединений и организаций.
1.2. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции в стране
Одной из основных проблем правового регулирования противодействия коррупции в стране можно назвать отсутствие единства мнений, как на теоретическом, так и на практическом уровне, о преступлениях, относимых к коррупционным. Именно понятийно-категориальный аппарат продолжает оставаться предметом самых острых дискуссий.
Большинство специалистов к коррупционным преступлениям относят все должностные или служебные преступления, отсутствует четкое объектное отнесение преступлений к коррупционным, не определен круг субъектов коррупционных преступлений, так как большинством исследователей под ним понимается только государственный или муниципальный служащий.
В российском законодательстве коррупция определяется путем перечисления противоправных действий (бездействия),являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, указывается на сущностный признак коррупции - незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды указанному лицу другими лицами, тем самым определены коррупционные квалификационные признаки, а, следовательно, сущностное определение коррупции в законе отсутствует.
Анализируя тождественность и различия определения «преступления» и «коррупционного преступления», стоит обратиться к определению «преступления» в соответствии со статьей 14 Уголовного кодекса РФ, согласно которой (часть 1) преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания. Таким образом, можно сделать вывод о том, что преступление и коррупционное преступление являются общественно опасными деяниями, что вызывает опасения по определению квалификации конкретного преступления, так как при коллизии норму уголовного законодательства, возможно применение как первого определения, так и второго, что значительно затруднит правоприменение и судебную практику при определении коррупционного преступления.
Предусмотреть исчерпывающий перечень коррупционных деяний вряд ли возможно, поскольку разновидности коррупционной деятельности постоянно совершенствуются, меняются в зависимости от средств противодействия. Коррупционные практики, основанные на непосредственном взаимодействии взяткополучателя и взяткодателя, уступают место разветвленным коррупционным схемам, завуалирующим передачу незаконной выгоды и оказание коррупционных услуг под совершение легальных действий.
Предусмотренное законом определение коррупции нуждается в совершенствовании с учетом новых ее проявлений, прежде всего различных форм посредничества и нематериальной заинтересованности в получении ненадлежащей выгоды. При этом необходимо ориентироваться на то обстоятельство, что в международно-правовых документах содержится более широкое обязательство по криминализации соответствующих деяний. В противном случае эффективность правового заслона на пути коррупции будет снижаться. Не менее важным является вопрос об обеспечении надлежащей имплементации требований международных правовых актов в области противодействия коррупции, ратифицированных Российской Федерацией, и направляемых в связи с этим международных рекомендаций. Выполнению этой задачи нередко препятствуют сложности, связанные с особенностями национальной правовой системы.
Речь, в частности, идет о выполнении рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО), касающихся уголовной ответственности за любые проявления коррупции, конфискации доходов от коррупции за все виды коррупционных преступлений, устранения практики принятия ценных подарков в любой форме, введения уголовной ответственности юридических лиц. Очевидно, что не все рекомендации могут быть выполнены оперативно. В связи с этим важно избежать ошибок, которые могут возникнуть ввиду неселективного заимствования законодательных конструкций, свойственных правовым системам зарубежных государств. При этом нельзя отрицать эффективность сближения подходов в части использования наиболее эффективных и зарекомендовавших себя моделей. Общей тенденцией развития законодательства о противодействии коррупции является расширение антикоррупционного вмешательства государства в публичный и частный сектор. Законопроекты последнего времени — яркое тому подтверждение. Проводится унификация запретов, ограничений и обязанностей для должностных лиц, осуществляющих публичные функции. Ранее они устанавливались преимущественно в отношении лиц, проходящих государственную гражданскую службу. Впоследствии ограничения и обязанности в антикоррупционной сфере были распространены на другие виды государственной службы, муниципальных служащих, а затем установлены в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, а также должности в государственных корпорациях, государственных компаниях, фондах и иных организациях. При этом был реализован подход, предполагающий дальнейшее распространение антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей на различные сферы оказания общественно значимых услуг.
Так, анализ положений законодательства в части, касающейся ограничений правового статуса работников государственных корпораций, позволяет говорить о неоднозначности в их правоприменении. В связи с этим, возникают вопросы об определении критериев распространения указанных запретов, ограничений и обязанностей и оптимальности в определении их объема.
Во-первых, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, должны соответствовать их правовому статусу, объему их полномочий.
Во-вторых, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, не должны препятствовать их профессиональной деятельности. Ограничение деловой активности публичных должностных лиц необходимо компенсировать путем детальной регламентации способов удовлетворения государственными служащими своих частных интересов, не противоречащих служебным обязанностям.
В-третьих, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, не должны наносить материальный и моральный ущерб публичному служащему
В российском законодательстве в ряде случаев коррупциогенная составляющая той или иной должности несоразмерна объему запретов, ограничений, обязанностей, налагаемых на соответствующих должностных лиц. Некоторые законодательные инициативы вступают в противоречие с конституционными правами и свободами государственных служащих, ограничивая равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, места жительства. При этом они почти всегда не предусматривают каких-либо компенсаторных механизмов для государственных и муниципальных служащих. Масштабы коррупции и степень ее латентности позволяют говорить о том, что в борьбе с этим явлением нельзя достичь серьезных успехов усилиями только государства. Конечно, не стоит преуменьшать возможности правоохранительных и иных органов. Вместе с тем коррупция, как результат избыточного администрирования, во многом является порождением самого государства. Существенной проблемой развития правового регулирования в сфере противодействия является установление законодательных процедур, опосредующих участие институтов гражданского общества и граждан в антикоррупционной деятельности.
К числу основных принципов противодействия коррупции в Российской Федерации отнесен принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Вместе с тем, механизмы взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с гражданами и институтами гражданского общества остаются не вполне определенными.
