1 Особенности муниципального правотворчества
1.1 Муниципальное правотворчество в системе правотворческой деятельности органов публичной власти в Российской Федерации
В настоящее время, когда процессы интеграции в Российской Федерации в мировое сообщество предполагают интенсивную правотворческую работу, прослеживается необходимость усовершенствования процесса правотворчества.
Основной недостаток современного законодательства - его противоречивость. Действующее законодательство содержит немало конфликтующих институтов и норм, разночтений и ошибок. И связано это в целом с нестабильностью правотворчества, абстрактностью принимаемых нормативных правовых актов, бессистемностью законотворческих работ.
В юридической науке и практике проблема процесса правотворчества имеет огромное значение, поскольку без него невозможно «одно из величайших достижений чело¬вечества на пути прогресса - право» . Необходимо отметить, что как отмечает А.Э. Евстратов, посредством правотворчества решается комплекс задач как на уровне государства, так и для общества в целом и личности в частности .
Конечным результатом правотворчества является легитимация и позитивация нормативных представлений, которые сформированы в групповом или общественном правосознании, их преобразование в официальные нормативные предписания.
Процесс правотворчества начал путь своего формирования достаточно давно. Современный взгляд по этому вопросу основан на определенных существенных положениях относительно соотношения права и правообразования.
Во-первых, это отход от былого противоречащего понимания правопонимания и противопоставления права от рождения и приобретенного права. Прогрессивное, сложившееся на сегодняшний день, понимание современного права подразумевает сочетание в процессе его образования не только социально-экономических элементов правового регулирования, но и культурно-нравственные составляющие .
Во-вторых, как право в целом, так и правотворчество в частности направлено на решение существующих общественных проблем. Если ранее, в былые советские времена, правотворчество рассматривалось не иначе как форма управления обществом, то на современном этапе этот процесс представляется гораздо шире, и включает процесс от определения необходимости в самом процессе регулирования каких-либо общественных отношений посредством правотворчества до непосредственно опубликования разработанного нормативного акта .
Безоговорочным является то, что правотворчество является деятельностью, в которой государственная воля закрепляется на законодательном уровне, а соответственно приобретает обязательный характер.
В широком понимании правотворчество является фактором формирования общества в рамках механизма его правового регулирования. Это «динамически развивающаяся система непосредственного правового воздействия на общественные отношения с целью гармонизации интересов субъектов права, групп населения, государства и общества».
Современная система взглядов на определение понятия правотворчество. Приведем примеры авторов и суть их определения:
1) Пиголкин А.С. – «форма государственной деятельности, которая направлена создание правовых норм; правотворчество является процессом создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм».
2) Мазуренко А.П. – «завершающая стадия формирования права, разновидность государственного руководства обществом, выражающаяся в интеллектуальных и волевых актах право творца, направленных на изменение действующей системы правовых норм, внесение в нее новшеств с целью поддержания динамизма права и обеспечения правового упорядочения юридически значимых сторон социальной жизнедеятельности, объективным результатом которых выступают новые нормы права или предписания об отмене правовых норм».
3) Нерсесянца В.С. – «форма и направление государственной деятельности, которая связана с официальным выражением и закреплением правовых норм, составляющих нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права».
4) Матузов Н.И., Малько А.В. – «деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер».
Таким образом, правотворчество является элементом государственно-организованного общества. Эти естественные социальные потребности возникают при регулировании практически всех сфер человеческой деятельности, что обусловлено закономерностями исторического развития человеческой жизни, определяемыми правовой политикой государства и международного сообщества.
Безусловно, что правотворчество на сегодняшний день это не только одно из основных направлений деятельности любого демократического государства, но и основная форма его нормативной деятельности. Основная же цель такой деятельности – создать на территории своей страны свод правовых норм, регулирующих все сферы общественной деятельности.
Целью правотворчества является постоянное обновление правовой базы для динамично меняющихся общественных отношений с целью обеспечения их эффективного развития и согласования социальных интересов.Все это может быть достигнуто только путем разработки, принятия, изменения или прекращения действия определенных правил общего обязательного поведения.
Основным смыслом правотворчества является формирование источников права, а результатом – принятые действующие нормативно-правовые акты.
Касательно содержания рассматриваемого процесса, то здесь следует выделить две точки зрения на данный момент. Как правило, содержание исследуемого процесса рассматривают либо ограниченно (введение, модифицирование либо аннулирование актов), либо в более масштабном понимании (здесь помимо процессов, описанных в ограниченном содержании включают все процессы подготовки проектов актов).
Правотворческую деятельность зачастую отождествляют с подготовкой правовых актов и их последующим принятием. Такой подход может быть оправдан, когда правовой документ выступает в качестве источника правовой системы, которая содержит исключительно правовые нормы.
Во время этого творческого процесса необходимо строго соблюдать две ключевые задачи. Первая - минимальная задача - это создание правового акта, устанавливающего новую норму. Максимальная цель - организовать легальную деятельность в соответствующей сфере, установить необходимый правовой режим.
Как отмечает С.М. Шахрай, «содержанием правотворчества служит деятельность государственных институтов, которая завершает процесс формирования правовой системы. В этом смысле правотворческий процесс предстает как вид юридической деятельности, как особая форма проявления государственной деятельности по отношению к правовой реальности ».
Правотворчество помогает государственным органам решать ряд много конкретных задач:
1) восполнять правовые пробелы, имеющиеся в регулировании конкретной области человеческой деятельности;
2) обновлять действующий нормативный материал, приводить его в соответствие с изменившимися реалиями и социальными потребностями;
3) формировать новые цели общественно полезной деятельности и определять средства их решения;
4) устранять коллизии, противоречия и конкуренцию правовых норм и другие юридические погрешности, имеющиеся в правовом регулировании человеческой деятельности;
5) гармонизировать основу своей работы с правовыми стандартами международных организаций, с международными обязательствами Российской Федерации.
Краткий обзор процесса развития муниципального правотворчества позволяет выделить следующие его основные этапы .
1 этап, появления местных правил на уровне традиций и обычаев местного сообщества – период прямого правотворчества и появления опосредованного правотворчества, осуществляемого советами старейшин (единой точки зрения на вопрос о периоде зарождения славянских племен до сих пор нет, мнения разнятся от 8 в. до н.э. до 9 в. н.э.)».
2 этап. «Ограничение сферы местного в период рождения государства (возникновение славянских государств относят к VII–IX в. н. э.)».
3 этап. «Расцвет непосредственного местного правотворчества в период вечевого самоуправления Киевской Руси (вторая половина XI – начало XIII в.). Упоминаний об опосредованном местном правотворчестве в источниках этого периода нет».
4 этап. «Уничтожение местного правотворчества в период монголо-татарского нашествия (вторая половина XIII –XV в.)».
5 этап. «Осуществление городского правотворчества под жестким контролем государства в период становления самодержавия. Местное правотворчество полностью заменено государственным. Реформы Ивана Грозного и Петра I (XVI – первая половина XVIII в.)».
6 этап. «Правотворчество местных представительных органов – реформы Екатерины II (вторая половина XVIII в.). О непосредственном правотворчестве упоминаний нет».
7 этап. «Расширение сферы местного правотворчества за счет отказа государства в пользу самоуправляющихся единиц (земских и городских органов) от заведования чуждыми для него местными хозяйственными делами, появление правотворчества местных исполнительных органов (государственно-правовые реформы XIX в.: Земская реформа 1864 г. и Городская реформа 1870 г.)».
8 этап. «Сращивание в советский период государственных и местных структур под видом всеобщего народовластия, местное правотворчество рассматривается как составная часть правотворчества государства (1917 – начало 90-х гг. XX в.)».
9 этап. «Период становления муниципального правотворчества органов местного самоуправления и форм непосредственного правотворчества – постсоветские реформы (начало 90-х гг. XX в. – настоящее время)».
Если рассматривать муниципальное правотворчество в широком смысле, то под ним следует понимать деятельность уполномоченных на то субъектов правотворчества муниципального образования по разработке, созданию, изменению, дополнению и отмене норм права.
В настоящее время ключевое значение в сфере правового регулирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления имеет статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В правотворческом процессе участвуют многочисленные органы власти и их должностные лица, учитывая специфику Российской Федерации
а
?
В правотворческом процессе участвуют многочисленные органы власти и их должностные лица. Учитывая специфику Российской Федерации, законотворческий процесс в нашей стране обусловлен тремя уровнями государственной власти: федеральным, региональным и местным.
Авторы современных учебников и учебных пособий, посвящают муниципальному праву в основном лишь малую часть, и ограниченно упоминают о муниципальном правотворчестве, не давая при этом его ясного понятия и не раскрывая его содержания. Однако муниципальные акты основаны не только на государственном принуждении, но и на полномочиях местных органов власти, избираемых населением и представляющих его интересы. Местное сообщество, фактически, принимает на себя ответственность в исполнении актов, исходящих от него же самого таким же образом, как и в догосударственный период развития общества - период непосредственной демократии.
Специфика правотворчества на муниципальном уровне заключается в том, что субъекты, которые уполномочены на такой вид правотворчества реализуют свои полномочия в данной сфере с целью защиты интересов населения, проживающего на территории этого муниципалитета. В целом такую деятельность целесообразнее именовать муниципально-правотворческим процессом, ибо он включает все стадии такого процесса, с момента разработки до момента вступления в силу.
Принципы нормотворчества - это базовые идеи и исходные правила, на которые должен опираться весь процесс правотворчества в самом широком смысле. Они являются уникальным руководством для своих субъектов. Все специалисты полагаются на них при создании собственных юридических документов. Принципы являются предпосылкой для эффективного правотворчества, и на их основе можно своевременно создавать необходимые, качественные и стабильные нормативно-правовые документы.
Признанные руководящие принципы для правотворчества являются объективными и отражают реалии, связанные с разработкой, созданием, дополнением, изменением или отменой правовых актов. Однако они носят и субъективный характер, поскольку исходят от объективной практики субъектов правотворчества и подчиняются ей, а со стороны правовой политики они принимают форму правовых идей и следующее за ней всеобщее признание. Которые в дальнейшем становятся нужными регуляторами только после того, как они получают достаточную правовую консолидацию для законодателей. Поэтому вполне разумно, чтобы в документах, регулирующих законодательные отношения, содержались «специальные» статьи, в которых изложены принципы организации процесса.
Принципами пронизан весь процесс муниципального правотворчества, на начальном этапе они находят свое выражение при определении потребности в разработке акта, как условие изменения обыденного уклада жизни, на конечном этапе - как условие издания законного, необходимого, должного и адекватного потребностям нормативно-правового акта.
Однако принципы не могут существовать сами собой, они тесно взаимосвязаны. В юридической науке, исходя из характера правотворческой деятельности, выделяют следующие структурированные конструкции принципов: общие принципы (или же абстрактные, то есть не повлекшие конкретные общественные отношений, а определяющие их систему) и специальные (применимо для конкретных видов правотворчества , и носит силу организационного характера). К первой группе можно отнести такие принципы как социальная ориентация, объективность, демократизм, законность, системность. Ко второй- конституционность, законность, профессионализм, научность.
Принцип объективности подразумевает, что правотворческая деятельность рассматривается как социальная реальность и потребность для правовой жизни населения муниципалитета. Правовое решение, которое возникает в результате правотворческого процесса, является не результатом каких-то абстрактных выводов, а естественным ответом на потребности государства, общества и экономики, вытекающим из современной практики. В своих устремлениях субъект муниципального правотворчества должен прежде всего следовать объективным законам общественного строя и тенденциям развития человеческого общества. В то же время важно придерживаться более широкого подхода не только к юридическим явлениям, но и к процессу законотворчества, принимая во внимание все вовлеченные факторы. Цели правотворчества должны затрагивать основные человеческие «ценности и требования естественной справедливости (свобода, равенство, независимость и т. д.)». Язык письменного закона должен быть беспристрастным, категоричным, безусловным и строго соответствовать нормам закона. Это необходимо учитывать, переведя объективно существующую волю государства в конкретный материал – форму текста, придав ему официальную определенность.
Демократизм предполагает, прежде всего, конструктивное и многоплановое сотрудничество между правительством и гражданским обществом в сфере верховенства права. Активное участие граждан в государственном управлении является обязательным требованием Конституции Российской Федерации (ст. 3) . В связи с этим важно привлекать ученых, специалистов, различные ассоциации и социальные группы граждан к общественному мониторингу действующего законодательства в стране, чтобы они могли выявлять правовые недостатки, выявлять законодательные ошибки и разрабатывать конкретные нормативно-правовые документы. Это возможно только когда правовые решения отражают социальные выгоды и создают справедливый баланс в ценностных ориентациях членов общества. Обмен информацией между законодателями, должностными лицами и общественностью имеет здесь решающее значение. Речь идет о стадии разработки акта. Это особенно актуально во время разработки проектов актов, которые напрямую затрагивают права и законные интересы граждан и организаций. «Процесс обсуждения должен быть открытым и прозрачным. В связи с этим стоит отметить практику размещения законодательных решений федеральными органами исполнительной власти на своих официальных сайтах. Эта практика обязательна для всех проектов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина».
Конституционность, как принцип, свидетельствует об особой роли российской Конституции в правотворчестве. Конституция является основным источником права для всей правовой системы, которая включает в себя основные принципы и непосредственно регулирует основные общественно-правовые отношения. Положения, закрепленные в Конституции Российской Федерации, определяют направления правотворческой деятельности. Конституция также устанавливает пределы правового вмешательства государства в социальные отношения в обществе.
Законность (легитимность)– «это еще один универсальный принцип, который охватывает все сферы правовой жизни, включая правотворчество. Суть принципа законности заключается в том, что все стороны в правотворческих отношениях обязаны обеспечивать точное соблюдение законов и иных актов, которые в равной степени используются при составлении юридических документов». Субъекты права не должны выходить за пределы своих полномочий в своих действиях, но должны четко соблюдать пределы существующих полномочий. Гарантией этого принципа является открытость при подготовке проектов нормативно-правовых актов, доступность информации об уже принятых актах.
Профессионализм в переплете с правотворческой деятельности означает, что проекты нормативно-правовых актов готовятся специалистами, обладающими соответствующими знаниями, практическими знаниями, навыками и способностями в сфере муниципального правотворчества. В противном случае правовые нормы принимаются с резким отклонением от правил правовых технологий без учета реальных потребностей. К сожалению, в правотворческой практике существует множество таких «недостатков». Поэтому приоритетной задачей на сегодня выступает формирование резервов кадров и специалистов, способных организовывать и осуществлять правовой мониторинг, прогнозирование и планирование правотворческой деятельности, подготовку проектов нормативных правовых актов. Они должны знать приемы и способы правотворчества. Это требует регулярного обучения в учебных заведениях, непрерывных курсов повышения квалификации для руководящего персонала и непрерывной профессиональной подготовки должностных лиц. И начать учиться необходимо в учреждениях среднего профессионального образования. «Правоприменительной практике необходимы не только люди с формальным образованием, а сотрудники, которые разбираются в правовых вопросах, имеют четкое представление о механизме создания верховенства закона, могут видеть ошибки законодательного органа и действовать соответствующим образом. Основными резервами здесь выступают выпускники вузов» .
Научность как принцип подразумевает под собой, что данные методы, средства, формы и содержание правотворческой деятельности должны опираться на выводы и рекомендации науки, быть проверены на практике. В настоящее время правотворческая проблематика активно вовлечена в процесс научного осмысления. Появился ряд крупных работ. Вместе с тем говорить о том, что сформировалась полноценная теория правотворчества, не приходится. Показателем научного подхода к организации правотворческой деятельности является профессиональное использование на практике возможностей правового мониторинга.
Системность правотворчества подразумевает под собой процесс «создания» норм права – это единое целое. Другими словами, ни на одном из этапов правотворчества не должно быть допущено ошибки, так как в силу цикличности движения юридической нормы в природе очевиден риск нарушения порядка ее применения, что, в свою очередь, может повлечь за собой искажение законных прав и интересов граждан. Поэтому при планировании и осуществлении правотворческих операций должны учитываться возможные последствия. Неудовлетворительная работа на одном участке может привести к неудовлетворительным результатам в целом.
Таким образом, принципы муниципального правотворчества условно подразделяются на две группы: общие принципы и специальные.
Общими принципам являются: законность, гласность и демократизм при разработке и принятии нормативно-правовых актов, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
Специальными принципами муниципального правотворческого процесса являются:
? выражение в нормативно-правовых актах интересов народа;
? непротиворечивость и полнота системы нормативно-правовых актов;
? соблюдение правил юридической техники;
? обязательное создание механизмов реализации муниципальных нормативно-правовых актов;
? открытость и доступность информации о принятых муниципальных нормативно-правовых актах;
? профессионализм должностных лиц, которые отвечают за процесс подготовки, принятия и обнародования правовых актов;
? использование научного подхода в процессе разработки и принятия муниципальных нормативно-правовых актов.
Обобщая различные точки зрения относительно стадий муниципального правотворчества, можно выделить следующие общие стадии правотворчества муниципальных органов:
1. правотворческая инициатива, которая включает планирование и подготовку проекта правового акта, внесение проект в соответствующий орган местного самоуправления или непосредственная разработка органом или должностным лицом местного самоуправления, вынесение проекта правового акта на местный референдум;
2. рассмотрение проекта правового акта (рассмотрение проекта акта в соответствующем органе местного самоуправления, соответствующим должностным лицом, информирование участников местного референдума и иных форм прямого волеизъявления о проекте правового акта);
3. принятие правового акта (принятие акта в окончательном виде органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, населением на основе местного референдума или иных форм прямого волеизъявления);
4. обнародование принятого муниципального правового акта.
Подводя итоги изложенному, следует отметить, что органы публичной власти в нашей стране представлены федеральными, региональными органами власти, а также органами местного самоуправления. Правотворчество этих органов направлено на решение вопросов, связанных с управлением обществом на разных уровнях. Неотъемлемым элементом системы правотворческой деятельности органов публичной власти нашей страны является процесс муниципального правотворчества. В узком понимании муниципальное правотворчество – это деятельность субъектов муниципального правотворчества по решению вопросов местного значения.
1.2 Муниципальные правовые акты в системе правовых актов
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131-ФЗ) закрепил, «что муниципально-правовой акт – это решение, принятое по вопросам, отнесенным к категории местного значения». «При этом такое решение было принято либо населением, проживающим в соответствующем муниципальном образовании, либо органом, осуществляющим местное самоуправление и их должностными лицами по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер (ч. 1 ст. 1 ФЗ № 131-ФЗ)» .
Анализ данного определения позволяет выделить такие существенные черты (признаки) как:
Во-первых, особый субъект принятия:
? население, проживающее в муниципальном образовании;
? орган местного самоуправления или его должностное лицо.
Во-вторых, предмет регулирования:
? по вопросам, отнесенным к местному значению;
? по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
? по иным вопросам, отнесенным уставом в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и должностных лиц;
В-третьих, форма акта – оформлен документально, то есть, принятый в рамках установленной процедуры, обладает необходимыми реквизитами;
В-четвертых, обязательность применения: носит властный характер и обязателен для применения различными субъектами в зависимости от предмета правового регулирования: граждане, органы власти, юридические лица, индивидуальные предприниматели.
В-пятых, территориальная обособленность – муниципальное образование.
Муниципально-правовые акты – официальные письменные документы, которые могут быть как ненормативными (индивидуальными), так и нормативными.
