ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ СОСТОЯНИЕМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1.1 Экологическое управление окружающей среды на муниципальном уровне: понятие, сущность, задачи и источники
Взаимозависимость человека от природы осмыслена культурой в качестве экологического знания и соответствующей оценки, направляющих к возможности рационального поведения по отношению к природе. Для целостного изучения вопроса состояния окружающей среды необходимо сначала рассмотреть само понятие данной темы. В литературе используется множество определений окружающей среды. Простыми словами – это совокупность условий и факторов, окружающих человека. Также под этим словосочетанием понимается комплекс окружающих человека или другой живой организм физических, географических, биологических, социальных, культурных и политических условий, который определяет форму и характер его существования.
Окружающая среда – это находящийся вокруг человека природный и созданный людьми материальный мир, который включает в себя природную среду, искусственную, квазиприродную и социальную (рисунок 1) [10].
Рисунок 1- Структура среды обитания человека
К первой группе природных компонентов среды относятся факторы, характеризующие энергетическое состояние среды; водный компонент; геохимический, геофизический и геоморфологический характер поверхности земли; биотический компонент.
Ко второй группе следует отнести элементы природной среды, преобразованной человеком, опирающиеся на фундамент самовоспроизводящихся естественных процессов, но не способных к самовоспроизводству: пахотные и иные угодья, парки, домашние животные и др. В значительной степени это комплексы агротехнического характера.
Третья группа включает искусственно созданные, отсутствующие в природе элементы, обязанные своим воспроизводством только усилиям человека: здания, сооружения, техника, достигающие наибольшей концентрации в урбанизированной среде, промышленном производстве.
Четвертая группа компонентов среды включает разнообразные общественные явления: экономическая обеспеченность и стандарты потребления, место проживания; гражданские свободы, доступность рекреационных ресурсов, трудовая и экологическая этика и другие [11].
Окружающая среда – это среда, с которой сталкиваются коллективы людей, с которой они взаимодействуют и откликаются на нее, включая в процесс все составляющие среды. На нее влияют физические или физиологические процессы, подталкиваемые людьми, контролируемые или переживаемые ими в условиях своего существования или в самой своей сути [14].
Но в то же время находящаяся вокруг среда определяется и как материальная среда, в которой человек живет и трудится, а основными элементами являются воздух, питьевая вода, пища, предметы широкого потребления, растительный и животный мир, почва, а также объекты, созданные человеком.
В соответствие с Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "Об охране окружающей среды" понятие окружающей среды трактуется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов, включая воздух, землю, природные ресурсы, флору, фауну, человека и их взаимодействие [4].
Природная среда – совокупность компонентов природной среды, природных природно-антропогенных объектов [15].
Природные ресурсы – компоненты природной среды, природные объекты и природно-анторопогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной или иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.
Путь становления нормативного регулирования охраны окружающей среды наблюдается многими учёными сравнительно давно. В большинстве случаев выделяют три периода: первый период считается до 1917 года, второй период отмечают советский период и третий периодом считают современный [16].
В первом этапе защита окружающей среды в России осуществлялась через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. К примеру, в своде законов Древней Руси «Русская Правда» предполагалась охрана земельной собственности, объектом которой, могли быть лес или владение князя.
В 17 веке в России появилась необходимость регулирования ловли объектов животного мира дабы предотвратить сокращения их количества. Тем временем было введено ограничение права собственности на природные объекты и право пользования ими в интересах государства. Таким образом, Петр I не разрешал вырубать леса, которые располагаются вдоль рек, удобных для лесосплава. Были также неприкосновенные и запретными леса, которые в свою очередь были очень ценными, их называли заповедниками [17].
Второй этап вплоть до 1970-х годов характеризовался развитием законодательства о регулировании охраны окружающей среды, который использовался к определенным природным объектам. В начале 1920-х годов был принят ряд законов и распоряжений правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922), Лесной кодекс РСФСР (1923) и т. д.
Классификация природных ресурсов в законодательных актах появилась преимущественно в период с 1972 по 1982 года, включая кодексы РСФСР (земельный, водный, лесной), законы, такие как «Закон РСФСР от 14.07.1982 «Об охране атмосферного воздуха», «Закон РСФСР от 14.07.1982 «Об охране и использовании животного мира».
Третий этап характеризуется процессом становления правовых норм, регулирующие отношения в сфере окружающей среды с учётом таких основополагающих факторов как: кризисное состояние окружающей среды, общественные потребности в восстановлении благоприятной окружающей среды, тенденция развития взаимоотношений общества и природы. Основным принципом формирования законодательства об окружающей среде на современном этапе является его обеспечение взаимного соответствия экономических процессов с мировым законодательством.
Существует большое количество литературных материалов по экологическому праву. Акцентируем внимание на работы таких известных ученых и преподавателей, как С. А. Боголюбов, И. А. Игнатьева, И. О. Краснова, В. В. Петрова, В. Н. Яковлев и другие, трудах которых отмечается преимущественное развитие природоресурсного законодательства [13].
В настоящее время законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей среды довольно широкое, и предполагает концепцию нормативно-правовых актов различной юридической силы и области воздействия. Основу составляют Конституция РФ и федеральные законы, к ним добавляются подзаконные акты – указы Президента, постановления и распоряжения Правительства, нормативные акты министерств и ведомств РФ, а также законы, принятые на региональном и местном уровнях. Кроме того, в России ратифицированы многочисленные международные документы в сфере охраны окружающей среды – например, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением [1], Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду [2] и Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния [3].
Экологическая политика в Российской Федерации исполняется на законодательном, исполнительном и судебном уровнях, а реализуется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях государственного управления.
Важное значение имеет участие в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления, а также ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. В данный период они осуществляют важную природоохранную функцию в государствах [30]. Подтверждение тому является тот факт, что они непосредственно приближены к населению, что предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в соответствующих территориях.
Регулирование на муниципальном уровне власти осуществляется в соответствии с ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ему, муниципальные районы и городские/сельские поселения решают конкретные вопросы местного значения, связанные с охраной окружающей среды, коммунальным хозяйством и природопользованием (ст. 14, 15), за счёт средств местных бюджетов, куда входят, кроме всего прочего, местные налоги и сборы (ст. 52-56) [5].
Состояние окружающей среды выступает в качестве важнейших параметров, определяющих качество жизни населения на территории муниципального образования. Под муниципальным образованием понимается определенная территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов [17].
Органы муниципального управления, в составе которых находятся представительный орган власти, глава муниципального образования, администрация, органы муниципального образования, осуществляющие контроль, и другие органы муниципального образования наделены полномочиями, направленными на управление окружающей средой территории муниципального образования [36].
Основная цель политики муниципального образования в области совершенствования состояния охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности – реализовать права жителей на благоприятную окружающую среду, ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, оздоровление и улучшение качества окружающей среды за счет перехода от ликвидации последствий загрязнения к его предупреждению.
Структура задач региональной значимости в области защиты окружающей среды зависит от категории муниципального образования, в которую входят городской округ, муниципальный район, городское, сельское поселение [18].
В частности, муниципальные районы вызваны регулировать соответствующие проблемы в экологическом отношении:
- формировании рециркуляции-утилизации всевозможных отходов;
- реализации мер по охране граждан муниципального образования от техногенных и природных чрезвычайных ситуаций;
- защиты территорий курортного также лечебно-оздоровительного направления в местности городского региона.
Организация вопросов местного значения в сфере охраны окружающей среды обуславливается законодательно исходя из оценки того, какие из них удастся решить наиболее эффективно в том или ином виде муниципального образования.
Природоохранные проблемы муниципального уровня выступают одновременно и правом, и обязанностью муниципальных властей [29].
Экосистема города может квалифицироваться в зависимости от степени остроты и не благоприятности.
Исходя из этого рассмотрим пять уровней:
- к первому уровню относят сравнительно неплохое положение;
- второй характеризуют как тяжелое положение;
- третий определяют в качестве решающего либо предкризисного положения;
- четвертым уровнем становится переломное положение (чрезмерная природная обстановка);
- заключительный уровень – катастрофичное положение (зона бедствия).
Муниципальное управление направлено на решение таких задач как:
- разработка концепции результативного природоохранного прогноза;
- формирование четкого количества хозяйствующих субъектов с целью оценки возможного отрицательного влияния на окружающую среду городского образования;
- создание приборов и проектов управления окружающей средой и ее состоянием;
- предоставление гарантий оптимального применения естественных ресурсов муниципалитета;
- разработка и обеспечение функционирования концепции административных и экономических мер, нацеленных на обеспечение качества окружающей среды.
Реализация муниципальной экологической политики базируется на экономическом механизме природопользования, включающем следующие принципы [28]:
- платность и возмещения вреда окружающей среде на основании ст. 16 Закона об охране окружающей среды устанавливает платность за негативное воздействие на окружающую среду;
- комплексность, обусловленная природным естественным многообразием любой экологической системы, а потому отступление от приводит к нерациональному и расточительному использованию природных богатств.
- соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономическими санкциями – принцип соблюдения баланса между позитивными и негативными мерами воздействия на природопользователей.
- научная обоснованность – защита человеком самого себя, так как человечество не может существовать без достаточного количества чистого воздуха, воды и достаточного объема природных ресурсов.
- экономическая ответственность.
Муниципальное управление обязано быть экологично направленным, то есть подразумевающим стабильную оценку принятых решений с точки зрения их воздействия на окружающую среду муниципального образования [31].
В соответствии с тем, что муниципальное управление осуществляют органы местного самоуправления, они наделены достаточно широкими полномочиями в экологической сфере.
К ним относятся:
- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
- управление и распоряжение обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;
- внедрение ограничений в использовании зонами недр в местности городского создания;
- надзор за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых;
- введение режима особо охраняемых природных территорий местного значения;
- организация сбора, вывоза, утилизации и захоронения отходов.
Данный перечень не считается полным. Органы местного самоуправления могут обладать и иными полномочиями в сфере окружающей среды. По большей части они делегируются федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ или закрепляются в нормативных актах органов местного самоуправления.
В ст. 7 ФЗ "Об охране окружающей среды" закрепляются полномочия органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды в зависимости от вида муниципального образования.
Так, организация сбора бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения городских, сельских поселений; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов - к вопросам местного значения муниципального района, а организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов - к вопросам местного значения городского округа.
Наличие сформированной системы источников управления окружающей средой – важное условие определения совокупности эколого-правовых норм в отдельную отрасль в системе российского права.
Под источником экологического права понимается нормативно-правовые акты, изданные компетентными государственными органами, а также органами местного самоуправления, соответствующие Конституции РФ и регулирующие общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы [35].
К источникам относят:
- различного рода нормативно-правовые акты различных госорганов;
- локальные акты, издаваемые муниципальными органами и носящие нормативный характер;
- соответствующие правовые обычаи;
- различные внутригосударственные договоры и соглашения, носящие действительное нормативное содержание;
- международные договоры, заключённые государством, и наравне с этим общепризнанные нормы современного международного права.
В то же время классификация источников производится в соответствии с данными критериями:
- по юридической силе, которой обладают нормативные акты;
- по предмету, который подлежит регулированию;
- по соответствующему субъекту, естественно нормотворческой деятельности.
В зависимости от своей юридической силы источники можно разделить на законы и подзаконные акты. Наивысшей юридической силой обладают Конституция и федеральные законы.
Среди законов, которые не отнесены к разряду конституционных, первоочередной юридической силой владеют кодифицированные акты, которые регулируют важную и достаточно обширную сферу отношений, отличающихся однородностью и стабильностью, юридически оформляет и закрепляет наиболее значительные и устойчивые отношения в обществе, рассчитанные на длительный период их действия, также носящие нормативный характер.
В сфере природопользования функционируют следующие акты кодифицированного характера: Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс.
В сфере охраны природы правовым значением кодифицированного акта непосредственно обладает ФЗ «Об охране окружающей среды».
Кроме этого, на основе соответствующих кодифицированных актов создаются различные отраслевые законы, которые регулируют более узкую группу соответствующих отношений. Означенные акты не должны вступать в противоречие с кодифицированными актами.
Экологическое законодательство объединяет примерно 4 тыс. нормативно правовых актов различной юридической силы. Отличительной чертой экологического права является то, что в общем объеме законодательных актов преобладают подзаконные акты, а среди последних – ведомственные.
Основополагающие нормы закреплены в конституции РФ: ст. 58 вменяет каждому гражданину охрану окружающей среды, ст. 42 гарантирует право на благоприятную окружающую среду, ст. 9 допускает частную собственность на земельные и природные ресурсы, ст.36 предусматривает ограничение свободы собственника если он наносит ущерб окружающей среде, ст. 72 относит к совместному ведения РФ и субъектов РФ охрану окружающей среды.
Основным законом является ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об охране окружающей среды», Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 01.07.2021) "О недрах", ФЗ от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 11.06.2021) "О животном мире", ФЗ от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 11.06.2021) "Об охране атмосферного воздуха", "Лесной кодекс Российской Федерации" от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 02.07.2021), "Водный кодекс Российской Федерации" от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 02.07.2021), "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 02.07.2021), "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 02.07.2021).
Определенно факт, что предмет регулирования источников, имеющих общий характер, оказывает действие не только на экологические, но также и прочие общественные отношения.
К подобному числу общих источников, в частности, относятся Конституция, гражданское, административное, уголовное законодательство [22].
В то же время специальные источники включают в себя экологическое законодательство, которое регулирует существующие отношения в сфере охраны отдельных видов определённых природных ресурсов.
Эффективная деятельность органов местного самоуправления с целью формирования условий экологически комфортного и безопасного проживания людей вероятна путем систематизации концепции законодательных актов, объединения раннее закрепленных законов, стабилизирующих указанную сферу деятельности, наиболее оптимальным образом выраженном в принятии Экологического Кодекса Российской Федерации, способного закрепить права и обязанности участников природоохранной деятельности, регулировать и упорядочить указанную область отношений, ликвидировать дублирующие положения, что повергнет к дальнейшему развитию и способствует внедрить новые правовые институты [27].
С целью реализации эффективной муниципальной экологической политики рационально формирование специальных экологических фондов за счет платежей и налогов на ресурсы, штрафов, муниципальных взносов [33].
Эффективное решение природоохрпанных проблем может быть достигнуто на основе слаженной работы органов местного самоуправления с органами государственного управления и субъектами хозяйствования при четком определении их прав и ответственности за природопользование и улучшение экологической ситуации на территории.
1.2 Методика оценки эффективности управления в сфере охраны окружающей среды
Сфера окружающей среды – это целостность естественных объектов, субъектов, взаимодействующих с природными объектами в формах природопользования, защиты находящийся вокруг сферы, экологической безопасности; информации о состоянии окружающей среды, обеспечения экологической безопасности; информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении; субъектов, осуществляющих сбор и использование указанной информации; а также способов и методов регулирования на основе законодательства.
Механизм управления системы охраны окружающей среды связывает между собой определенные методы [21].
Методы управления – это способы влияния на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и защиты окружающей среды (рисунок 2). Данные методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе [26].
Рисунок 2- Методы управления системы охраны окружающей среды
Оценка эффективности управления в сфере охраны окружающей среды – процедура и механизм управления, предназначенный с целью управления достоверной и подтверждаемой текущей проверкой информацией, позволяющей установить, соответствует ли экологическая эффективность совокупности критериев, заданных руководством организации, и нормативно-правовым актам [19].
Технология оценки природоохранной эффективности подобна методам оценки экономической эффективности, в которой предусматриваются экологические составляющие, даёт возможность:
- дать оценку соотношению экологической эффективности политике, целям, плановым показателям и иным аспектам;
- выявить направления изменения экологической эффективности;
- понять, какие экологические аспекты являются наиболее важными.
Анализ экологической эффектности включает в себя показатели, которые дающие возможность сопоставить прошлую и настоящую экологическую эффективность организации с общепринятыми критериями в области охраны окружающей среды в данном регионе [20].
Оценку экологической эффективности осуществляют по следующей модели управления (рисунок 3):
Рисунок 3 - Модель оценки экологической эффективности
Методика эффективности управления в сфере охраны окружающей среды включает в себя несколько этапов оценки экологической эффективности (таблица 1) [23].
Таблица 1 - Этапы оценки экологической эффективности (ОЭЭ)
Этапы оценки Содержание оценки
Планирование 1. Выявление мнений заинтересованных сторон
2. Оценка жизненного цикла продукции
Выбор показателей Показатели эффективности управления
Показатели эффективности функционирования
Показатели состояния окружающей среды
Сбор и анализ данных Обработка и анализ информации
Составление отчетности Отчет
Таблица 1 иллюстрирует название этапов оценки, а также их содержание. Подробнее охарактеризуем каждый этап.
1. Первый этап – планирование.
При планировании ОЭЭ необходимо учитывать:
- экологические нюансы, которые могут контролироваться и на которые можно оказать влияние;
- критерии экологической эффективности;
- интересы заинтересованных сторон;
- производственно-хозяйственную деятельность во всем ее диапазоне;
- организационную структуру;
- информацию, с целью исполнения законодательных и других требований;
- международные соглашения по охране окружающей среды;
- затраты на охрану окружающей среды и получаемые выгоды.
Планировать необходимо в соответствии с критериями экологической эффективности.
Для выбора критериев экологической эффективности принимают во внимание:
- настоящие и прошлые характеристики;
- требования законодательства;
- мнения заинтересованных сторон;
- научные исследования.
1.1. Выявление мнений заинтересованных сторон.
К заинтересованным сторонам относят:
- представителей руководства;
- персонал;
- потребителей и поставщиков;
- контрольные и законодательные органы;
- общественность.
Мнения заинтересованных сторон выявляются путем:
- наблюдений и опросов;
- предложений;
- интервью;
- информации из средств массовой информации и других источников.
1.2. Оценка жизненного цикла продукции
Оценка жизненного цикла — метод оценки воздействия на окружающую среду продукции на всех этапах его жизненного цикла, начиная от добычи сырья, переходя в производство, применение, ремонт и обслуживание, транспортировку на всех этапах, а также захоронение или переработку отходов [37].
Данная оценка способна применяться с целью:
- усовершенствования экологических аспектов деятельности на различных стадиях;
- принятия решений при стратегическом планировании;
- оценки экологической эффективности.
2. Вторым этапом является выбор показателей.
Показатели выбираются для определения количественных или качественных данных состояния окружающей среды.
2.1. Показатели эффективности управления учитывают наличие данных о выполнении требований законодательства, благоприятном использовании ресурсов, стабилизации расходов на управление окружающей средой (таблица 2).
Таблица 2 – Показатели эффективности управления
Предметная область Наименование показателей
Соответствие нормативным правовым требованиям базы данных с нормативно–правовыми актами; кол-во штрафных санкций за нарушение экологических нормативов; число достигнутых целевых и плановых показателей; число внедренных мероприятий по предотвращению загрязнений.
