1.Теоретические основы суверенного права государств на участие в международных договорах
1.1 Право государств на участие в универсальных международных договорах
Одной из характерных черт современной системы международных отношений является возрастание роли и числа международных организаций. Они действуют во всемирном, а также региональном и локальном масштабе, занимаются вопросами обеспечения мира и специализированным сотрудничеством. Они являются элементами общей системы регулирования международных отношений, которая включает все средства управления международной жизнью. Без международных организаций было бы невозможно функционирование универсальной системы регулирования международных отношений, а также обеспечение жизненно важных интересов всех стран и народов, связанных прежде всего с поддержанием мира и развитием международного сотрудничества. Этим объясняется тот факт, что государства независимо от социально-политических различий принимают участие в работе многочисленных международных организаций и с большей или меньшей активностью поддерживают их деятельность. Главная функция международной организации заключена в регулировании, управлении сотрудничеством, без чего оно не в состоянии развиваться. Сотрудничество приобретает все более широкий и многогранный характер и требует оперативного регулирования, которое может быть обеспечено международными организациями. Международные договоры, посредством заключения которых создаются международные организации, — это важнейшее звено процесса управления системой современных международных отношений. Этот факт объясняется несколькими важнейшими обстоятельствами. Прежде всего современное международное право - это право преимущественно договорное. Такое положение общепризнанно в социалистической и признается в капиталистической доктрине международного права, хотя, конечно, встречаются отдельные авторы, которые стремятся отрицать значение и роль международного договора. А.Н.Талалаев пишет, что "международный договор давно стал главным источником норм международного права и вытекающих из них международных обязательств, и его роль как регулятора международных отношений будет возрастать и дальше". Следовательно, международный договор это основное средство и способ достижения согласованных воль между государствами, притом различных социально-экономических систем. Другой разумной альтернативы у человека нет. Универсальные международные договоры открыты для субъектов всей системы межгосударственного общения. В них отражены наиболее важные проблемы, затрагивающие интересы всего человечества, и способы, средства их разрешения. В этих условиях проблема права государств на участие в международных универсальных договорах приобретает серьезное практическое и теоретическое значение. Достаточно отметить, что отсутствие этого права может являться серьезным препятствием на пути развития и урегулирования современной системы международных отношений, так как это может вести к появлению конфликтов, с другой стороны, современные проблемы всемирного значения, тлеющие общечеловеческий интерес, могут быть и должны, в обязательном порядке, решены только на основе равноправного участия всех стран и народов. Универсальные договоры, открытые для всех членов международного общения, могут служить важнейшим средством реализации права государств. Равное право всех государств участвовать в международной жизни имеет серьезное влияние на развитие международного права вообще и на его различные отрасли, в частности. Этот принцип все больше увеличивает значение достигнутого уровня развития современного международного права. Это в свою очередь повлияло на право международных договоров, вследствие чего и возник вопрос права участия государств в международных договорах. Из принципа равного права государств на участие в международной жизни, неизбежно вытекает право каждого государства участвовать в универсальных международных договорах, хотя и имеются различия между ними. При выяснении права государства на участие в универсальных договорах большой интерес представляет вопрос о том, что же понимается под универсальным международным договором, так как определение универсального договора, а, следовательно, и его качественная характеристика, имеет серьезное значение для данного вопроса. Этот вопрос не получил должного отражения и в Конвенции о праве международных договоров. Это не раз подчеркивали многие юристы социалистической школы международного права .
Этот вопрос являлся объектом борьбы между прогрессивными и реакционными силами в ходе его обсуждения в Комиссии международного права, так как он тесно связан принципом универсальности - закрепляющим право всех государств на участие в таких договорах. Вопрос о необходимости включения определения универсального международного договора в Конвенцию о праве международных договоров был поднят Г.И.Тункиным при обсуждении этой конвенции в Комиссии международного права, в результате обсуждения, внесенного им предложения Комиссия включила в принятый ею в первом чтении проект статей следующее определение: "Общий многосторонний договор означает многосторонний договор, который касается общих норм международного права или трактует вопросы, представляющие общий интерес для государств в целом'". По мнению И.И.Лукашука, универсальные договоры -это те договоры, которые представляют всеобщий интерес и сфера действия которых охватывает весь мир, или же договоры, направленные на создание общепризнанных норм международного права. "Общий многосторонний договор, - пишет А.Н.Талалаев, - это договор, который по своему объекту и целям предназначен стать обязательным для любого государства, выразившего свое согласие на обязательность для него такого договора, независимо от согласия на ЭТО других участвовавших в переговорах государств" .
Приведенные положения, отличающиеся в формулировках, практически идентичны по содержанию. Они основываются на следующих критериях: первый - это договор, посвященный вопросам, представляющим общий интерес для всех государств. Второй - это договор, направленный на создание общепризнанных норм международного права. Упомянутые суждения исходят из объекта и цели договора и содержат необходимые признаки, которые правильно отражают сущность и отличительные черты универсального договора. Следовательно, на основе вышеизложенного справедливо отметить, что универсальный договор - это многосторонний договор, который посвящен вопросам, представляющим интерес для международного сообщества в целом, направлен на создание общепризнанных норм международного права и предназначен для участия всех государств.
Универсальный международный договор, таким образом, является одним из способов демократизации системы международных отношений. Он неразрывно связан с правом всех государств на участие в нем. Об этом писали многие юристы даже тогда, когда международное право вообще не было универсальным. Так, русский юрист-международник профессор Ф.Ф.Мартенс писал, что "наряду со всеми государствами, которые непосредственно заинтересованы в конференции, должны участвовать и другие государства, если обсуждаемый вопрос имеет всеобщее значение" . Отсюда и право государств участвовать в универсальном договоре, имеющем всеобщее значение. Тот факт, что договоры универсальные должны быть открыты для всех государств, широко признано. Так, Международный Суд, рассматривая дело о Конвенции о геноциде, указывал на международный характер этой конвенции и также подтвердил существование универсальных международных договоров. Вопрос о праве каждого государства участвовать в универсальном договоре неоднократно обсуждался и на Генеральной Ассамблее OOН. Достаточное внимание ему уделили Комиссия международного права и Венская конференция по праву международных договоров.
Довод против признания права на участие в общих договораx состоит в том, что в международном праве не существует общей нормы, предусматривающей право каждого государства на присоединение к договору, какое бы ни было значение последнего. Наоборот, существует основополагающий принцип "свободы договоров", предполагающий полную свободу государств определять состав участников будущего договора . Этот довод связан с извращенным толкованием и отрицанием нормативности принципа универсальности. В действительности, в прошлом свобода договоров была практически неограниченной, достаточно сильная группа государств могла блокировать право любого государства быть участником в договоре, включая и те страны, судьба которых должна была быть решена данным договором. Нет необходимости рыться в истории, наглядным примером этого является Мюнхенское соглашение, определившее судьбу Чехословакии без ее участия. Следовательно, как показывает опыт, так называемая "свобода", о которой шла речь выше, бьла произволом более сильных держав.
Сегодня такая свобода несовместима с основными принципами международного права; Не случайно Венская конвенция o праве международных договоров не содержит статей, дающих государствам такую свободу при заключении международных договоров, хотя некоторые члены Комиссии международного права и представители некоторых государств называли эту свободу одним из основных принципов права международных договоров. O такой свободе не может быть и речи, как и o абсолютном суверенитете, ибо она является свободой сильных за счет свободы слабых. Внутреннее право каждого государства также знает понятие "свoбoды договоров", однако она осуществляется в рамках существующей системы юридических норм. Что касается современного междуршродного права, то ситуация, существующая в нем аналогична. Государства имеют абсолютную свободу включить любые положения в договор, но при условии, что они не противоречат нормам "juscogens" /См. ст.53 Венской конвенции о праве международных договоров/. Свобода произвольного устранения государств от участия в универсальных международных договорах противоречит основополагающим нормам современного международного права, прежде всего, такому важнейшему принципу, как суверенное равенство государств. С другой стороны, право каждого государства участвовать в многосторонних договорах никоим образом не нарушает суверенные права других государств или их свободу участия в договорах. Если государство имеет серьезное основание не принимать участив в универсальном договоре с другим государством, то оно имеет право считать, что его участие в данном договоре с таким государством не создает для него никаких юридических последствий. Такие прецеденты встречаются на практике и они более приемлемы в соответствии с духом современного международного права, чем произвольное устранение государств от участия в универсальных договорах.
Следует отметить, что даже, если государство не признано большинством членов международного общения, то такие ситуации не могут отменить право на участие в универсальных договорах. Государство становится субъектом международного права не в силу признания со стороны других государств, а в результате его возникновения в качестве суверенной организации. Следовательно, оно не получает свой статус в качестве государства из рук других государств как непосредственный результат акта признания с их стороны. Учитывая вышеотмеченное, справедливо подчеркнуть, что каждое государство как суверенный равноправный субъект международного права имеет право участвовать в договорах независимо от того, признано оно или нет другими государствами. Этот принцип четко сформулирован Венской конвенцией о праве международных договоров. Ст.У! Конвенции гласит: "Каждое государство имеет способность заключать договоры'.
Противники принципа универсальности высказали также другие, еще менее убедительные аргументы, чем те, которые уже рассмотрели. Так, США в своем комментарии отмечали, что "сам акт участия государства в выработке или принятии договора или приглашения принять участие в конференции не означает, что оно становится стороной в договоре" . Анализ взглядов противников принципа универсальности с достаточной полнотой позволяет нам увидеть тот факт, что обилие точек зрения основано на юридических и моральных нормах не настоящего, а прошлого. С тoчки зрения основных принципов современного международного права, не говоря уже о прогрессивных тенденциях егo развития, такие взгляды теряют всякий смысл, так как они не могут быть доказана в свете юридических и моральных норм. Существование таких тенденций в практике отношений между государствами является преградой на пути развития международной жизни и системы международного права. Следовательно, справедливо отметить, что такое положение вещей находится в прямом противоречии с одной из важнейших тенденций прогрессивного развития системы современного международного права с его демократизацией.
Необходимость обеспечения права государств на участие в международных универсальных договорах еще больше подчеркивается тем, что в наше время для государств и народов нет более важной задачи, чем предотвращение разрушительной термоядерной войны, сохранение и обеспечение мира. Обуздание гонки вооружения тесно связано с проблемами принципа универсальности и, следовательно, оно должно быть осущетвлено на основе универсального участия всех субъектов международного общения, при том субъектов, принадлежащих к различным социально-политическим системам.
В современных условиях возрастает значение норм общих многосторонних договоров как важного средства в борьбе за мир, свободу и независимость народов, развитие сотрудничества между государствами, решение глобальных международных проблем в интересах всего человечества. Укрепление международной безопасности, прекращение гонки вооружений,запрещение ядерного и других видов оружия массового уничтожения, исследование и освоение космоса и богатств Мирового океана, охрана окружающей среды, рациональное использование энергетических и других ресурсов- все они являются проблемами глобального характера, так как приобретают всеобщий интерес для человечества в целом. Следовательно, они должны быть решены только на многосторонней основе, реализуя право каждого государства в качестве суверенного субъекта международного права. Этому прежде всего служит международный универсальный договор.
Непрерывное увеличение числа таких договоров, расширение круга регклируемых ими проблем- отличительная черта развития современного международного права, особенно в последние десятилетия. Достаточно назвать Устав ООН, договор о космосе; договор о нераспространении ядерного оружия, весь комплекс общих многосторонних договоров по вопросам ограничения гонки вооружений, пакты о правах человека, конвенцию о морском праве и другие важнейшие конвенции, чтобы стало совершенно очевидным, как существенно изменился характер проблем, регулируемых ныне общими многосторонними договорами, насколько возрасла роль многостороннего договора как средства международно-правового регулирования и как велик вклад в прогрессивное развитие международного права всей совокупности норм, установленных такими договорами и направленных на достижение целей, соответствующих интересам всего человечества.
Следовательно, многосторонний договор, право всех государств без всякой дискриминации, независимо от социально-экономического и политического строя участвовать в них- все эти явления закономерные, объективно обусловленные материальными условиями развития общества вообще и потребностями совершенствования системы отношений между государствами, в частности. Именно в силу этого важнейшего факта справедливо отметить то, что от реализации права государств на участие в международных универсальных договорах во многом зависит и эффективность современного международного права.
?
1.2 Право государств на участие в ограниченных многосторонних договорах
В зависимости от числа участников международные договоры подразделяются на двусторонние и многосторонние. Двусторонние, в свою очередь, могут быть подразделены на договоры, в которых с каждой стороны имеется по одному участнику( двусторонние в обычном понимании) и на договоры, в которых, с одной стороны, имеется несколько участников, а с другой- один или несколько участников. Например, мирные договоры 1947г., советский проект договора о ненападении государств-участников Варшавского Договора и НАТО.
Среди многосторонних договоров следует различать договоры с ограниченным числом участников( групповые или ограниченные) и общие или универсальные многосторонние договоры. Под ограниченными многосторонними договорами договорами понимаются договоры, рассчитанные на участие определенного круга государств. Круг участников зависит либо от их географического положения, либо от иной заинтересованности в предмете договора. Примером групповых договоров могут служить замкнутые военные группировки типа НАТО, участие в которых новых государств зависит от согласия всех государств-участников. Такие договоры являются закрытыми.
Несмотря на все свое значение для обеспечения мира, а также законных прав и интересов государств, право на участие в ограниченных многосторонних договорах практически не затрагивалось ни на одном из этапов кодификации права договоров. Между тем, роль норм, создаваемых при помощи ограниченных многосторонних договоров, в наше время весьма значительна. Такие многосторонние договоры как НАТО и Варшавский Договор, могут быть отнесены к категории ограниченных многосторонних договоров. Однако между ними существуют принципиальные различия. Варшавский Договор имеет оборонительный характер. Он заключен в обстановке усиления опасности войны и возникновения угрозы национальной безопасности миролюбивых государств. Такая обстановка создалась в результате отказа западных держав принять предложения социалистических стран о создании системы коллективной безопасности в Европе. Варшавский Договор предусматривает принятие необходимых мер для обеспечения безопасности миролюбивых государств и поддержания мира в Европе. Об исключительно оборонительном характере Организации Варшавского Договора свидетельствует и тот факт, что Договор ставит своей задачей оказание помощи его участникам вооруженной силой только в случае необходимости самообороны от агрессивного нападения. В ст.5 говорится о том, что все оборонительные меры участвующих в договоре стран имеют целью « оградить мирный труд их народов, гарантировать неприкосновенность их границ и территории и обеспечить защиту от возможной агрессии» .
В отличие от Варшавского Договора Североатлантический блок носит агрессивный характер. Основой деятельности всех органов НАТО является подготовка к войне. Договор предусматривает консультации между странами-членами НАТО "всякий раз, когда, по мнению любой из них, территориальная целостность, политическая независимость или безопасность" любой из них "окажется под угрозой" /ст.4/. Формулировка этой статьи позволяет любой стране-участнице блока требовать проведения консультаций и, следовательно, принятия в рамках НАТО определенных мер, даже в том случае, если ее территория не находится под угрозой извне, но, по мнению требующего консультации государства, политическая независимость или безопасность его окажется под угрозой. С точки зрения правящих кругов стран НАТО, такая угроза может возникнуть, например, в результате массовых забастовок или в случае революционной ситуации в той или иной стране НАТО, что может явиться поводом на основании ст.4 договора для вмешательства во внутренние дела странучастниц НАТО.
Следовательно, Североатлантический договор не является и не может являться Диктором прогрессивного развития международного права. Этому способствует и его замкнутый характер. Он является договором закрытым. В нем могут участвовать не все государства, которые заинтересованы в таком участии. Наглядным примером этому может служить отказ со стороны правящих кругов НАТО обсудить предложение Советского Союза об условиях его участия в этой Организации. В силу этих моментов справедливо отметить, что это означает отрицание права государств на участие в ограниченных многосторонних договорах.
Что же касается Организации Варшавского Договора, то дело обстоит совсем иначе. Варшавский Договор направлен на обеспечение мира и безопасности в Европе и во всем Мире на основе принципов мирного сосуществования, уважения прав других государств, невмешательства во внутренние дела, равноправия и взаимной помощи.
Право на участие в том или ином конкретном договоре определяется наличием у государства законного интереса в отношении объекта и целей договора. Как известно, критерий заинтересованности был положен Венской конференцией по праву договоров в основу определения и общего многостороннего договора. Право на участие порождается не любой, а лишь законной заинтересованностью. Отличие по правовым последствиям законных от иных, например, чисто политических интересов отмечается в практике государств. Обращал на это внимание и международный суд.
Интерес государства по поводу участия в договоре - это прежде всего целенаправленность его желаний и действий, которая отражает материальные и инке потребности отдельных государств и групп государств. При этом общий интерес, который соответствует объективным потребностям и тенденциям развития общества, представляет собой интерес международного сообщества в целом. Правда, в данном случае речь идет о понятии интереса в самом широком и общем плане, так как, например, интересы группы государств также можно считать интересами общин; в данном масштабе. Интерес государства не является лишь субъективным, наряду с субъективным моментом в нем, есть и объективное содержание. Общий интерес, как правило, дан объективно, поскольку он определяется теми материальными условиями, при которых существует и развивается вся система государств в целом, то есть международное сообщество в целом.
Интерес государства - это понятие историческое и классовое. В разных общественно-экономических формациях интерес государства приобретал новые качества, отличные от бывших интересов, черты, которые соответствовали уже сложившимся новым материальным и другим условиям, при этом устраняя отжившие, тормозившие развитие общества интересы.
Не следует игнорировать классовое содержание понятия интереса. В классовом антагонистическом обществе он носит классовый характер. Так, в условиях противоположных социально-экономических систем, капиталистической и социалистической систем государств кроме общих интересов, которые имеются у каждой системы государств в силу необходимости закономерного и естественного существования и развития международного сообщества в целом, есть кинтересы, в рамках каждой системы в отдельности, которые представляют собой сложное явление. Так, интересы системы социалистических государств направлены на то, чтобы устранить из международных отношений войну, насилие, эксплуатацию, утвердить общество, свободное от эксплуатации.
Совершенно иными являются интересы капиталистической системы государств. Их интересы подчинены задаче укрепления своих загнивающих капиталистических отношений. Только с переходом к социализму создаются условия для единства коренных интересов всех государств, возникает объективная основа гармонического сочетания и соответствия общих и особых интересов государств. Государство, интересы которого составляют объект договорного урегулирования, имеет полный приоритет относительно права на участие в данном договоре в силу того, что оно наиболее заинтересовано в нем. Оно имеет широкий круг прав в течение всего процесса заключения и реализации договора. Конференция для заключения договора может быть созвана только после необходимых и достаточных консультаций с наиболее заинтересованным государством и после получения его согласия. В противном случае наиболее заинтересованное государство имеет право отказаться принять участие в договоре, указывая при этом, что созываемая конференция некомпетентна решать данную проблему. Примером этого является декларация Египта от 12 августа 1956 года, провозглашенная в связи с предложением Великобритании созвать конференцию по решению проблемы Суэцкого канала. В ней говорилось, что "в отношении приглашения участвовать в конференции Египетское государство с большим удивлением должно отметить, что государство Великобритании пригласило его на конференцию, которая касается разрешения проблемы Суэцкого канала, являющегося неотъемлемой частью его территории, без всякой консультации с Египтом, страной которой непосредственно касается данная проблема". Декларация также подчеркивала юридические последствия такой ситуации: "Учитывая вышеуказанные обстоятельства, Египетское государство не может считать намеченную конференцию компетентной принимать решение"'. Позиция Египта, была поддержана со стороны многих других государств. Попытка Лондонской конференции решить проблему при помощи заключения международного договора оказалась безрезультатной. Одна из главных причин провала конференции заключалась в том, что ее инициаторы пытались игнорировать суверенное право того государства, которое наиболее касается решения проблемы и которое в наибольшей мере заинтересовано в ее справедливом решении.
