1. Административно-правовое принуждение
1.1. Правовое принуждение
Санкционированность так или иначе присуща социальному регулированию в целом, и свои средства обеспечения, в том числе и принудительные, имеют любые разновидности социальных норм. Однако в праве, как в мощном и развитом социальном регуляторе, принудительность (как и другие качества социальных норм, например, нормативность и процедурность) находит глубокое и своеобразное выражение.
Принудительность, как объективное свойство права, обусловлена властной природой права, государственно-волевым характером правовых предписаний и проявляет себя в конкретных актах правового принуждения.
Принуждение в праве выступает как правовое принуждение и в этом качестве обладает рядом специфических черт .
Во-первых, это государственное принуждение, под которым понимается внешнее воздействие на поведение, основанное на организованной силе государства и направленное на безусловное утверждение государственной воли.
Во-вторых, это разновидность государственного принуждения, ибо государственное принуждение может быть не только правовым, но и выражаться в прямых, фактических актах принуждения, то есть своего рода актах государственного насилия.
В-третьих, правовое принуждение отличает особая цель - оно всегда есть принуждение к осуществлению юридических норм, предписаний права.
В-четвертых, правовое принуждение — это такое принуждение к осуществлению норм права, которое производится на законных, то есть на правовых основаниях. Ведь и к выполнению юридических предписаний можно принуждать незаконно. Например, возлагать юридическую ответственность без достаточных на то оснований.
В-пятых, правовому принуждению свойственны определенные процедурные формы, в которых оно должно осуществляться, то есть сам процесс осуществления правового принуждения должен быть регламентирован правом. Эти процедурные формы для разных случаев могут быть различными по степени своей сложности и развитости, но они должны быть. Так, в системе права существуют целые правовые отрасли, которые имеют лишь одно назначение - установить порядок, процедуру реализации правовых санкций. Это отрасли процессуального права - гражданское процессуальное право, уголовно-процессуальное право и др.
Меры правового принуждения можно разделить на виды. Здесь выделяют превентивные (предупредительные) меры, меры правовой защиты и меры юридической ответственности. Они различаются, прежде всего, по своим основаниям и целевому назначению .
Юридическим основанием превентивного принуждения являются такие обстоятельства, которые с высокой степенью вероятности позволяют предположить возможность нанесения обществу необратимого ущерба. То есть в данном случае действуют юридические презумпции, которые базируются на длительных наблюдениях жизненной практики, обобщенных законодательством и юридической наукой. В основе превентивных мер может лежать и стихийное бедствие (возможна реквизиция транспорта для борьбы с ним), и правомерное поведение (досмотр авиапассажиров и их багажа), и отрицательная характеристика личности (изъятие охотничьего огнестрельного оружия). Назначение превентивных мер как раз и состоит в том, чтобы предотвратить презюмируемые негативные события .
Основанием мер защиты являются деяния, которые объективно противоправны и нанесли ущерб, но при этом не являются виновными. Отсутствие вины - характерный признак оснований мер защиты. И те меры, которые в теории гражданского права называют «безвиновной» юридической ответственностью, как раз и являются гражданско-правовыми мерами защиты. Ибо без вины юридической ответственности не может и не должно быть. Примером гражданско-правовой меры защиты является принудительное изъятие вещи на основе виндикационного иска у добросовестного приобретателя.
Назначение мер защиты - восстановить прежнее нормальное правовое положение путем принуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не выполненной юридической обязанности. Дополнительные негативные последствия для субъекта, совершившего объективно противоправное деяние, наступать могут, но они имеют не основной, а сопутствующий характер .
Юридическая ответственность имеет своим основанием виновное противоправное деяние - правонарушение, и поэтому меры ответственности наряду с функцией правовосстановления преследуют и более глубокую цель - нравственно-психологическое преобразование сознания правонарушителя путем специфических средств, которые отсутствуют у мер защиты.
1.2. Понятие и особенности административно-правового принуждения
Административное принуждение является, прежде всего, методом государственного управления, который состоит в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности .
Административное принуждение представляет собой совокупность административно-правовых мер, применяемых в отношении физических лиц и коллективных образований. В научно-правовой литературе не раз обращалось внимание на разное содержание понятий «административное принуждение» и «меры административного принуждения». По мнению А. С. Князькова, эти два понятия соотносятся как содержание и форма. Внешнее содержание административного принуждения и есть та или иная административно-принудительная мера . Административное принуждение выражается в применении конкретных мер, которые являются его формой .
То есть формой выражения административного принуждения как метода государственного управления являются конкретные меры административного принуждения, посредством которых оно реализуется. В зависимости от того, каких целей хочет достичь субъект, уполномоченный применять административное принуждение, он избирает ту или иную меру административного принуждения. Внутренняя неоднородность административного принуждения характеризуется наличием в его составе различных по своей правовой природе, основаниям и порядку применения способов воздействия на управляемого.
Научно-теоретическое изучение развития и применения мер административного принуждения в отечественной правовой науке конца XIX века отличалось от современной административно-правовой науки прежде всего объектом исследования. Главной причиной тому можно считать отсутствие на рубеже XIX-XX веков различия между преступлением и административным проступком. И, как следствие, объединение в качестве одного объекта исследования общественных отношений, которые в современном мире регулируются различными отраслями права - административным, уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным.
Многие российские дореволюционные ученые затрагивали в своих трудах тему административного принуждения . Однако само определение административного принуждения было дано лишь в начале ХХ века А.И. Елистратовым, который понимал его как «возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования» .
Мерами административного принуждения И. Т. Тарасов и другие ученые-полицеисты называли все действия полиции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и административных правонарушений: личное задержание, аресты, секвестры, конфискации, запрещения, обыски, выемки освидетельствования и пр. .
В настоящее время ученые определяют административно-принудительные меры как «средства принудительного характера, используя которые исполнительные органы (должностные лица) обеспечивают необходимое упорядочивающее воздействие на регулируемые общественные отношения» .
А. В. Коркин понимает под мерами административного принуждения «конкретные виды воздействия на физических и юридических лиц, выраженные в психических, материальных, организационных и физических ограничениях, применяемых специально уполномоченными на то субъектами как в связи с правонарушением (преступлением), так и при его отсутствии для охраны общественного порядка» .
Принудительность как определяющая черта данных мер проявляется в возможности властвующего субъекта - органа исполнительной власти посредством психологического или физического воздействия обеспечить, помимо воли субъекта, выполнение им определенных действий или воздержание от них, ограничивая в определенной законом мере его права и свободы. В процессе применения мер административного принуждения органы исполнительной власти реализуют предписания государства, сформулированные в нормах административного права, с целью обеспечения надлежащего состояния правопорядка.
Административно-принудительные меры являются разновидностью мер государственного принуждения наравне с мерами уголовного, гражданско-правового и дисциплинарного принуждения. При этом не все меры, применяемые в административном порядке, могут быть названы принудительными. Большое количество административных мер, применяемых в сфере реализации органами исполнительной власти своих полномочий, не являются принудительными по своей природе, а представляют собой деятельность, направленную на обеспечение исполнения общеправовых обязанностей (запретов) подвластным субъектом.
Как справедливо отмечает А. И. Каплунов, «нормы права (запреты и обязанности) из обязательных трансформируются в принудительные благодаря способу, обеспечивающему их реализацию в поведении обязанных субъектов» . То есть сама по себе правовая обязанность, адресованная неопределенному кругу лиц, обладает лишь косвенной связью с принудительными мерами - подкреплена возможностью государственного принуждения и ориентирована, прежде всего, на возможность и предпочтительность добровольного ее исполнения субъектом правоотношения.
Примером может послужить закрепленное ч. 2 ст. 50 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в редакции от 30 декабря 2006 года) право должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, давать гражданам и юридическим лицам обязательные предписания об устранении выявленных нарушений санитарных правил и корреспондирующая данному праву обязанность физических и юридических лиц выполнить данные предписания. В данном случае обязанность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществлять свою деятельность, согласно существующим санитарным правилам, вытекает из права данных субъектов на осуществление определенного вида деятельности. Выданное органом исполнительной власти в ходе осуществления им его прямой функции - контрольно-надзорной деятельности - предписание привести свою деятельность в соответствие с существующими правилами и нормативами не умаляет права и свободы подвластного субъекта и, следовательно, не является принудительной мерой. В случае обнаружения в деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя угрозы жизни и здоровью людей, нанесения существенного вреда окружающей среде к данному субъекту может быть применена принудительная мера в виде временного запрета деятельности.
Стоит также заметить, что не все принудительные меры, установленные нормами административного права, могут считаться мерами административного принуждения. Административное законодательство также закрепляет дисциплинарно-правовые и общественно-правовые меры принуждения .
Меры административного принуждения в своей совокупности представляют собой форму, внешнее выражение административного принуждения как метода государственного управления, и в то же время каждая мера в отдельности является способом воздействия, который властвующий субъект избирает для реализации целей административного принуждения при возникновении обстоятельств, предусмотренных нормой права. Применение административного принуждения каждый раз выражается в применении конкретной меры, выбранной из всего многообразия мер административного принуждения.
Применение мер административного принуждения всегда обусловлено наличием у властвующего субъекта цели обеспечения правопорядка и общественной безопасности, надлежащего исполнения физическими лицами и коллективными образованиями их обязанностей, закрепленных правовыми нормами. В зависимости от видовой принадлежности меры административного принуждения могут иметь основной целью предупреждение правонарушений, прекращение противоправных действий, обеспечение надлежащего осуществления административного процесса, наказание правонарушителя в административном порядке.
Виды мер административного принуждения, основания и порядок их применения регулируются в основном административно-правовыми нормами. Притом нормы, регламентирующие административно-принудительные меры, могут содержаться в нормативных актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в законах и подзаконных актах. Также нормы, закрепляющие отдельные меры административного принуждения, содержатся, например, в части первой Налогового кодекса РФ, в Таможенном кодексе РФ, в Гражданском кодексе РФ, что, конечно, не способствует упрощению и повышению эффективности деятельности правоприменителей. В связи с этим в юридической литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости кодификации законодательства, регулирующего административное принуждение .
Меры административного принуждения служат средством реагирования уполномоченного субъекта на совершенное правонарушение и, в то же время, они могут применяться в случаях необходимости обеспечения общественной безопасности, то есть к лицам, не совершавшим правонарушения. В литературе не раз указывалось на «множественность» органов и должностных лиц, уполномоченных применять меры административного принуждения, к которым относятся органы управления и действующие от имени органов, организаций и учреждений должностные лица. Между тем применять меры административного принуждения вправе не все органы (должностные лица) исполнительной власти, а лишь уполномоченные на то законом. Такие меры административного принуждения, как административные наказания, применяют также судьи районных судов, судьи арбитражных судов и мировые судьи. Однако в соответствии с правовой природой мер административного принуждения основной формой их реализации остается все же непосредственное применение уполномоченными органами исполнительной власти и должностными лицами. Суды же обладают лишь правом наложения наиболее строгих административных наказаний за совершение административных правонарушений.
Важной является относительная простота процессуального оформления большинства административно-принудительных мер (по сравнению с уголовно-процессуальным принуждением). При этом суть мер административного принуждения не сводится к внесудебному (административному) порядку их применения, «скорее, наоборот, природа административных мер предопределила их применение в административном порядке» .
Меры административного принуждения применяются к физическим лицам и коллективным образованиям в рамках внеслужебного подчинения, что отличает их от мер дисциплинарного принуждения.
2. Административно-предупредительные меры
2.1. Понятие и виды административно-предупредительных мер
В настоящее время, когда наше государство находится на пути глобальных преобразований в сфере системы государственного управления и административного реформирования, все большую значимость приобретает вопрос правильного и целесообразного применения административно-предупредительных мер, так как они непосредственно сопряжены с ограничением прав и свобод человека и подчас не имеют строго установленной процессуальной формы применения.
Административно-предупредительные меры - это группа мер административно-правового принуждения, которые представлены в виде указаний, содержащихся в диспозициях административно-правовых норм, и направлены на превенцию правонарушений, предупреждение противоправных действий и их отрицательных последствий в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности, а равно на предотвращение возможности наступления обстоятельств, связанных с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, распространением массовых инфекционных заболеваний, угрозой террористических актов и т.п., угрожающих жизни и безопасности граждан, нормальному функционированию органов публичной власти, предприятий, учреждений, иных организаций.
Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и, в этом смысле, предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений.
В свою очередь меры административного предупреждения подразделяются на две группы: меры, осуществляемые в чрезвычайных обстоятельствах или в целях предупреждения угроз общественной и личной безопасности и меры, осуществляемые в целях предупреждения правонарушений.
