Глава 1. Понятие государственной службы.
1.1 Понятие и принципы государственной службы.
Построение любой государственности всегда сопровождается созданием института государственной службы. Значение этого процесса чрезвычайно велико в силу важности тех функций, которые эта службы выполняет для решения, как внутригосударственных задач, так и задач международного сотрудничества. Особым свойством института госслужбы является то, что его подразделения функционируют во всех без исключения сферах деятельности государства и на всех уровнях власти. Именно поэтому понятие и принципы государственной службы являются важнейшим аспектом не только теоретической разработки, но и практического правотворчества.
Государственная служба – профессиональная деятельность в аппарате государственного управления.
Основное назначение госслужбы состоит в обеспечении эффективной реализации функций государства во всех сферах его присутствия в обществе. К регламентации государственной службы РФ имеет отношение достаточно большое количество правовых актов, основным из них является федеральный закон «О государственной службе». Он содержит в себе также отсылочные нормы на более чем 20 других нормативных актов.
Как важнейший социальный институт, государственная служба понятие, принципы, виды ее организации и практического осуществления выступают как объективно необходимое условие эффективного функционирования других институтов общества и государства, социальной и экономической деятельности.
Госслужба как социальный институт, возникла и развивалась с тесной связи с процессом развития самого общества. Именно поэтому она сейчас организована таким образом, чтобы как можно более эффективно способствовать поддержанию системной целостности общества и его единства в выполнении социально значимых задач.
Традиционной практикой является классификация госслужбы на два вида: гражданская и милитаризованная.
Гражданская служба бывает как обще функциональной, так и специальной. Обще функциональная служба не имеет отраслевого деления и представляет собой выполнение профессиональных обязанностей субъектом в рамках органов власти или иных структурах государственного управления. Специальная гражданская служба отличается ее выраженным отраслевым назначением, например, служба в судах, прокуратуре, дипломатическая служба.
Милитаризованная служба предполагает выполнение специфических компетенций в вооруженных силах государства, полиции, таможенных органах, МЧС и других областях.
Важнейшим условием построения эффективной госслужбы являются принципы, по которым она формируется и функционирует. Сложившиеся принципы государственной службы представляют собой важнейшие нормативно-правовые положения, которые отражают связи и закономерности ее организации, а также ведущие тенденции эволюции данного института. Практически все принципы государственной службы закреплены в соответствующих правовых актах, которые регулируют ее осуществление. В теоретических источниках, как правило, приводятся различные основания, по которым классифицируются принципы госслужбы.
Принципы, которые закреплены в законодательстве РФ:
1. Принцип верховенства права предполагает, что все имеющиеся законы РФ доминируют по своей юридической силе над разного рода ведомственными инструкциями и распорядительными актами.
2. Принцип приоритетности прав человека выдвигает требование, чтобы все госслужащие в своей деятельности руководствовались интересами граждан и соблюдали основополагающие права человека, которые признаются доминирующими над интересами самого государства.
3. Принципы государственной службы, обеспечивающие системную целостность института государственной власти на всей территории страны. Этот принцип объективно вытекает из федеративной формы государственно-территориального устройства России.
4. Принцип разделения ветвей власти, позиционирующий правовой статус государства, предполагает самоограничение власти и уравновешивание одной ветви другой путем четкого распределения полномочий между ними.
5. Принцип равнодоступности для граждан профессиональных вакансий в институтах и органах госслужбы.
6. принципы государственной службы, обеспечивающие иерархичную систему построения ее органов, при которой решения вышестоящих органов являются обязательными к исполнению нижестоящими.
7. Принцип единства выдвигает требование унифицированности для всех ее видов и форм, независимо от регионального и уровневого осуществления.
8. Принцип профессионализма устанавливает, что государственная служба является высокопрофессиональным видом деятельности, а потому возможно комплектование аппарата на конкурсно - компетентностной основе.
9. Принцип гласности заключается в открытости и доступности каждому гражданину любых сведений, касающихся его личной деятельности.
10. Принцип ответственности субъектов исполняющих обязанности по государственной службе за ненадлежащее выполнение ее предписаний и правил.
11. Принцип стабильности кадров предполагает проведение в практику политики преемственности и закрепления кадров.
Все рассмотренные принципы органично взаимосвязаны между собой в целостную систему, которая, в свою очередь, способствует выработке качественной кадровой политики государства.
1.2 Виды государственной службы.
Государственная служба России сегодня имеет многоплановую структуру, определяемую:
а) конституционно-федеративным устройством нашего государства;
б) функционально-видовыми особенностями деятельности государственных органов.
В соответствии с принципом федерализма, находящим свою реализацию в российском законодательстве и правовой практике, структура государственной службы Российской Федерации включает два уровня:
1 уровень. Федеральную государственную службу, находящуюся в соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ в исключительном ведении России;
2 уровень. Государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в совместном ведении РФ и субъектов Российской Федерации в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ.
Выделяются следующие виды государственной службы: федеральная государственная служба, государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба.
Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РФ, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.
Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов России.
Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.
Государственная гражданская служба субъекта РФ - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.
Анализ Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» свидетельствует о том, что основная масса регулятивных полномочий закреплена как за РФ, так и за субъектами РФ. Однако в этом Законе недостаточно четко прослеживаются основания отнесения тех или иных вопросов государственной службы к полномочиям РФ и к полномочиям субъектов РФ.
Государственная гражданская служба - это специфический социально-правовой институт, реализующийся в аппаратной деятельности работников государственных органов, без которой невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Эффективная гражданская служба служит ключевым фактором прочности государственной власти, ее авторитета и высокого динамизма. Она призвана решать целый комплекс задач: обеспечивать единство законодательного процесса и императивов - право применения в работе над документами; профессионального сопровождения формирования правового поля при осуществлении целей и задач государства; создания политически и юридически благоприятных условий для реализации каждым человеком своих конституционных и социальных прав, свобод и интересов.
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Военная служба - это особый вид федеральной государственной службы в составе частей и учреждений Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и военных структур Российской Федерации (пограничные войска, внутренние войска, войска ФСБ, войска СВР, войска ФАПСИ, железнодорожные войска, войска гражданской обороны МЧС). Военную службу отличает от гражданской ряд особенностей, которые присущи и некоторым видам правоохранительной службы. Это:
а) особые условия деятельности, сопряженные с риском для жизни и здоровья служащих и необходимостью применения оружия и специальных средств, значительными, а порой критическими физическими и психологическими нагрузками. Именно это порождает особые требования, предъявляемые к возрасту, состоянию здоровья, морально-психологическим качествам лиц, зачисляемых на такую службу;
б) в состав служебных обязанностей входят, при необходимости, участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан, материальных ценностей;
в) наличие особых требований к дисциплине, оформленных в виде дисциплинарных уставов;
г) особые условия и порядок поступления на службу, ее прохождения. Поступление на военную службу осуществляется по смешанному способу, который сочетает обязательный призыв с возможностью добровольного поступления на военную службу по контракту;
д) установление особого порядка привлечения к ответственности;
е) определение специальных видов денежного и материального содержания, расширение гарантий и льгот;
ж) ношение форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутики.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Специальные функции и специальная компетенция присущи также органам государства, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Она осуществляется путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неукоснительном соблюдении законодательно установленных порядка, правил и процедур. Государственная служба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на государственных должностях, учрежденных в:
• аппаратах судов Российской Федерации - судебная государственная служба;
• органах Прокуратуры - прокурорская государственная служба;
• органах внутренних дел - милицейская государственная служба;
• органах налоговой полиции - налогово-полицейская государственная служба;
• таможенных органах - таможенная государственная служба;
• органах Федеральной службы безопасности - государственная служба безопасности;
• органах Службы внешней разведки - разведывательная государственная служба;
• органах юстиции - государственная служба юстиции;
• в государственном нотариате - нотариальная государственная служба.
Характерной особенностью в функционировании видов государственной службы являются различия в компетенции и предметах ведения органов государственной власти, то есть в содержании государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.
Содержание государственно-служебной деятельности в них не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относятся:
1. президентская государственная служба в Администрации Президента Российской Федерации, в том числе аппаратах Совета Безопасности, Представительствах Президента по федеральным округам, Управлении делами Президента Российской Федерации, в аппаратах (администрациях) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;
2. парламентская государственная служба в аппаратах палат Федерального Собрания Российской Федерации, в аппаратах Законодательных Собраний (парламентов) субъектов Российской Федерации;
3. правительственная государственная служба в аппарате Правительства Российской Федерации; в аппаратах правительств (администраций) субъектов Российской Федерации, а также исполнительная государственная служба в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих различные сферы деятельности. Исполнительная государственная служба создается и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер государственной деятельности. Для регулирования этого вида государственной службы характерно то, что оно обычно ведется системно, охватывая службу в органах всех уровней или отдельной сферы (отрасли) управления в целом.
Глава 2. Государственная служба в СССР и Российской Федерации
2.1 Государственная служба в СССР
Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 2 ноября 1917 г. В СССР не было закона о государственной службе, о ее правовой основе говорилось очень мало. Детально только регулировалось прохождение службы в Вооруженных силах и внутренних дел.
Определяющей чертой новой власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Высшим законодательным органом РСФСР являлся Съезд Советов. На Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 10 июля 1918 г. была принята первая Конституция РСФСР - основной закон, который регулировал принципы государственного управления. Согласно Конституции «Вся власть принадлежала Советам». Земля, торговые, промышленные и транспортные предприятия (с имуществом) объявлялись государственной собственностью. Все внешние государственные долги были аннулированы. Все лица, занимавшие ранее государственные должности, имевшие частную собственность, а также духовенство и частные торговцы были лишены всех гражданских прав. Их лишили права в государственном и местном управлении, работать, участвовать в выборах, получать карточки на продукты, получать соцзащиту. На смену сословному подходу к государственному управлению пришел классовый.
Впервые в послереволюционные годы органы управления испытывали острый дефицит компетентных и грамотных руководителей. Руководителями в то время были:
1. партийные кадры революционеров;
2. профессионалы («спецы»);
3. наспех обученные рабочие («выдвиженцы»).
Постепенно руководители третьей группы вытеснили две остальные, что способствовало качественной трансформации в социальном происхождении и положении управленцев. Недостаток культуры компенсировался ими посредством административно-командных мер. В данный период функция повышения эффективности управления была возложена на Рабоче-крестьянскую инспекцию, которая изучала организацию труда и управления, формировала нормативы и технологии управленческого труда, а также структуру государственных учреждений, формы и методы делопроизводства, контроля и отчетности. Рабоче-крестьянскую инспекцию объединяла научные и профессиональные кадры, специалистов по вопросам государственного управления, активных рабочих и крестьян, которые контролировали деятельность органов общественного и государственного управления. Своеобразие статуса Рабоче-крестьянской инспекции определялось ее организационной связью с Центральным контрольным комитетом (ЦКК) ВКП(б), который по должности возглавлял народный комиссар Рабоче-крестьянской инспекции. Это обеспечивало функциональное единство партийного и государственного начал в одной организации, что делало ее исключительно влиятельной. Рабоче-крестьянская инспекция с помощью Центрального контрольного комитета способствовала рационализации государственного управления, структуры и функций госаппарата. В 1934 г. оба органа были преобразованы в Комиссию партийного контроля (КПК) при ЦК ВКП(б) и Комиссию исполнения при СНК СССР, обеспечивавшие уже только точное исполнение решений партии и правительства.
С 21 декабря 1922 г. действовали общие условия поступления на государственную службу, которые были закреплены во «Временных правилах о службе в государственных учреждениях и предприятиях». Данные правила, утвержденные ВЦИК РСФСР, действовали на территории всего Советского Союза до начала 90-х годов.
Например, Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., указывалось, что не могут быть приняты и состоять на государственной службе лица, которым служба в государственных учреждениях и предприятиях запрещена судебным приговором. Запрещалось состоять на государственной службе в одном учреждении или предприятии лицам, которые являлись друг другу близкими родственниками (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а равно братья, сестры, родители и дети супругов), в случае, если одновременное состояние их на службе связано с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Лица, принятые на службу по вступлении в силу сего постановления с нарушением, установленных в нем правил, подлежали увольнению без предупреждения и компенсации.
2.1 Государственная служба в постсоветской России
В ходе реформирования государственной службы после 1991 г. в России можно выделить пять этапов:
–?первый этап 1991–1996 гг.;
–?второй этап 1997 г. – осень 1999 г.;
–?третий этап зима 1999 г. – весна 2000 г.;
–?четвертый этап ноябрь 2000 г. – ноябрь 2002 г.;
–?пятый этап декабрь 2002 г. – настоящий момент.
Первый этап реформы государственной службы в РФ начался с принятия в 1991–1994 гг. новых нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В целях ускорения работы по созданию современной и эффективной государственной службы, проведения единой государственной политики в области кадрового обеспечения политической и экономической реформ в РФ 22 декабря 1993 г. Президент РФ подписывает Указ № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». Положение о федеральной государственной службе явилось фактически первым после 1917 г. комплексным нормативно-правовым общероссийским актом о государственной службе.
Одновременно с Положением в «Российской газете» были опубликованы «Тезисы концепции реформирования государственной службы в России». Необходимость концепции реформирования государственной службы была обусловлена тем, что она позволяла, с одной стороны, обеспечить осмысление процесса формирования современной и эффективной государственной службы в РФ в условиях политических и экономических реформ, а с другой, – последовательно разрешать конкретные проблемы существующей государственной службы.
Согласно концепции конечной целью реформирования государственной службы РФ было обеспечение четкой, эффективной и экономной деятельности государственного аппарата, ориентация функционирования государственной службы на решение задач государственных органов, предотвращение возможности использования государственного аппарата как средства подчинения общества партийным или групповым влияниям и как источника незаконного присвоения общественного богатства.
Предполагалось, что реформирование государственной службы Российской Федерации должно идти по следующим основным взаимосвязанным направлениям:
–?формирование нормативной системы государственной службы, в которой нормы организационно-правового типа, основанные на лучших достижениях мировой науки и практики государственной службы, эффективно сочетались с нормами социально-психологического типа, неизбежно возникающими в любом социальном организме;
–?создание высокопрофессионального и обладающего необходимым моральным состоянием корпуса государственных служащих, независимых в своей деятельности от политической конъюнктуры, личных пристрастий и влияний;
–?упорядочение совокупности органов государственной службы, придание ей системного характера;
–?реорганизация системы финансирования государственной службы, придание ей рационального и открытого для общественного контроля характера;
–?формирование в общественном мнении положительного образа государственной службы и государственного служащего.
В концепции рассматривались три варианта к подходу реформирования государственной службы. Суть первого состояла в опережающем создании нормативно-правовых основ государственной службы, то есть издание основополагающего законодательного акта, содержащего все основные положения будущей единой системы государственной службы РФ, а затем, по мере создания соответствующих общественно-политических, кадровых, организационных и материальных предпосылок, постепенное введение в действие отдельных его элементов.
Второй вариант заключался в согласованном и поэтапном формировании общественно-политических, нормативно-правовых, кадровых, организационных и материальных основ государственной службы с учетом меняющейся политической обстановки, уровня развития различных компонентов государственной службы, готовности общественного мнения.
В третьем варианте предполагалось ограничиться на первой стадии реформирования государственной службы только на федеральном уровне, и только системы исполнительных органов. Именно третий вариант был выбран российскими законодателями при формировании законодательной базы в сфере регулирования государственной службы. В результате подход, при котором вне поля регулирования оставались основные принципы организации государственной службы субъектов РФ, сыграл отрицательную роль в деле реформирования государственной службы. Субъекты федерации оказались в положении, когда в отсутствии законодательного опыта они должны были сами заполнять правовой вакуум в данной сфере. Это вызвало несогласованность в развитии федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы государственной службы, а в результате, к противоречиям между ними.
В рамках концепции реформирования государственной службы принимается Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Настоящий Закон заложил правовые предпосылки для формирования современной государственной службы – возможность проведения квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакансий, правовые ограничения, гарантии и привилегии, вытекающие из статуса государственного служащего. Уже в рамках реализации положений этого Закона в 1996 году Президент РФ издает нормативные правовые акты, регулирующие проведение аттестации федеральных государственных служащих, проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы.
Также Президентом РФ издавались указы, направленные на решение конкретных проблем государственного аппарата управления, таких как борьба с коррупцией в системе государственной службы, повышение квалификации и переподготовка федеральных государственных служащих, определение квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы.
Помимо создания нормативной правовой основы государственной службы РФ на первом этапе реформирования были созданы новые кадровые службы и учебно-научные учреждения. Еще в конце 1991 г. при Правительстве Российской Федерации было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры), позднее преобразованное в Департамент государственной службы Аппарата Правительства. При Роскадрах были организованы семь региональных кадровых центров, главной целью которых было кадровое обеспечение государственных и муниципальных служб.
Указом Президента РФ от 6 июня 1994 г. Российская академия управления преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте РФ. Указом Президента РФ от 26 апреля 1995 г. Волго-Вятский, Дальневосточный, Поволжский, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Сибирский и Уральский кадровые центры, находившиеся в ведении Академии, преобразованы в академии государственной службы с сохранением за ними статуса образовательных учреждений высшего профессионального образования.
