Глава 1. Теоретико-методологические основы административно-процессуального права
1.1 Понятие, предмет и принципы административно-процессуального права
Конституционно-правовые нормы, используя термин «административно-процессуальное законодательство» в ст. 72 Конституции РФ, создают прочную правовую основу как для формирования системы административного процессуального законодательства в Российской Федерации и ее субъектах, так и для развития современного административного процессуального права.
Административно-процессуальное правопредставляет собой систему административно-процессуальных норм, регулирующих порядок (процедуры) осуществления управленческих отношений, возникающих в процессе:
? построения и функционирования исполнительных органов государственной власти;
? осуществления нормативно установленной компетенции органов государственного и муниципального управления;
? реализации полномочий должностными лицами при осуществлении ими государственных функций и предоставлении государственных услуг;
? обеспечения установленного правового режима при осуществлении охранительной функции государства, применении мер административного принуждения;
? рассмотрения в порядке административного судопроизводства дел о защите субъективных публичных прав человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и организаций, а также административно-правовых споров между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и государством (государственными органами и органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими), с другой стороны.
Предметом административного процессуального права являются административно-процессуальные отношения, возникающие при осуществлении уполномоченными субъектами права (исполнительными органами государственной и муниципальной власти, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) компетенции и полномочий властного характера, а также в процессе обеспечения прав и свобод человека и гражданина и установления гарантий судебной правовой защиты от неправомерных действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц. Как можно предположить, в условиях отсутствия единого правового источника административного процесса предмет административного процессуального права, его содержание и структура напрямую зависят от содержания и структуры административного процесса.
Таким образом, в структурном плане в предмет административного процессуального права можно включить виды управленческих отношений, возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности в целях:
? организации и функционирования публичного управления (государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы), обеспечения действия органов исполнительной власти (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий, система и структура органов исполнительной власти, исполнение административных регламентов); определения порядка совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур (например, принятие административно- правовых актов, заключение административных договоров);
? создания гарантий судебной правовой защиты физических или юридических лиц от незаконных решений (нормативных либо индивидуальных правовых актов) и действий (бездействия) органов государственной и муниципальной власти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих посредством административного судопроизводства, осуществляемого судами общей юрисдикции, арбитражными и военными судами;
? установления различных административно-правовых режимов, обеспечивающих установленный порядок осуществления управленческих действий и реализации административных процедур во всех сферах публичного управления, в особенности в области общественного порядка и общественной безопасности, а также законность и обоснованность применения мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности за совершенные субъектами административные правонарушения;
? определения видов административного принуждения за «отрицательные» результаты публичного управления (за противоправное управление), неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей (например, дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих).
В административном процессуальном праве используется, главным образом, императивный метод правового регулирования. Императивность проявляется в необходимости строгого соблюдения субъектами административного процессуального права установленных для них процессуальных обязанностей, ограничений, соответствующих правовых режимов.
Диспозитивный метод правового регулирования используется в случаях, когда субъекты административного процессуального права обладают равными правовыми (в том числе процессуальными) возможностями, действуют независимо друг от друга, не находятся в соподчиненном административном правоотношении, имеют право выбора действия по своему усмотрению, могут воспользоваться своими правами или отказаться от предоставленных возможностей активного действия, используют государственные гарантии защиты собственных прав, свобод и законных интересов.
В зависимости от особенностей предмета правового регулирования можно говорить о применении следующих методов правового регулирования процессуальных отношений в сфере публичного управления:
1. предписание как способ обеспечения правового регулирования порядка публичного управления, как метод деятельности исполнительных органов государственного управления и муниципального управления, реализации полномочий должностными лицами, исполнения управленческих функций государственными и муниципальными служащими. Так называемый позитивный управленческий процесс, обеспечивающий нормальное функционирование исполнительной власти, основан на использовании данного метода;
2. запрет как способ правового регулирования, распространенный в системе административного правового регулирования не только при применении административного принуждения к физическим или юридическим лицам, но и при установлении особого правового режима запретов и правоограничений для государственных и муниципальных служащих, а также для граждан, иных индивидуальных либо коллективных субъектов административного права;
3. дозволение как метод правового регулирования, проявляющийся в установлении правовой возможности соответствующего поведения и прав лица, а также процедуры обеспечения и защиты (в административном или судебном порядке) прав, свобод, законных интересов субъектов административного права.
Административно- процессуальные принципы – это основополагающие правовые идеи, пронизывающие весь процесс рассмотрения судами административных дел и обеспечивающие принятие законных и обоснованных судебных актов.
Значение принципов административного процессуального права представлено на рисунке 1.
Рисунок 1 – Значение принципов административно - процессуального права.
Принципы административного процесса – исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер.
Являясь составной частью управленческой деятельности, административный процесс основывается на общих принципах государственного управления, которые, однако, находят в нем специфическое выражение.
К основным принципам административного процесса могут быть отнесены следующие:
1) принцип обеспечения законности. Сущность этого принципа, основанного на требованиях Конституции РФ, заключается в том, что никто нас, может быть, подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основании и в порядке, предусмотренных законодательством; применение уполномоченными на то органами и должностными лицами мер административного воздействия производится в пределах их компетенции, в точном соответствии с законодательством; применение мер воздействия обеспечивается систематическим контролем со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правом обжалования, другими установленными законодательством способами;
2) право на защиту. В соответствии с принципом лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе пользоваться юридической помощью адвоката на всех стадиях процесса;
3) принцип достижения объективной истины. Данный принцип означает всестороннее и объективное исследование всех обстоятельств дела. Законодательство обязывает правоприменителя внимательно разобраться в существе дела, полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке фактов;
4) презумпция невиновности. Сущность этого принципа состоит в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока в установленном законом порядке не будет установлено обратное, т. е. виновность этого лица в совершении административного правонарушения. Бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность. Всякое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности;
5) принцип процессуального равенства. Данный принцип означает равенство сторон перед законом и наделение каждой стороны определенным объемом взаимных процессуальных прав и обязанностей и равенством процессуальных возможностей по отстаиванию своих интересов;
6) принцип гласности. Этот принцип заключается в публичности процесса и его доступности гражданам. Процесс ведется, как правило, открыто, за исключением случаев, когда это противоречит интересам государственной тайны, а также сохранению сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц. К участию в административном процессе могут привлекаться представители общественности, прессы;
7) принцип ведения дела на национальном языке. Данный принцип предполагает ведение процесса на государственном языке Российской Федерации – русском и предоставление лицам, не владеющим языком производства, переводчика;
8) принцип публичности. Административный процесс ведется за государственный счет. Сторонам, в том числе и гражданам, предоставляется возможность беспрепятственно осуществлять процессуальные права, в том числе бесплатно пользоваться услугами переводчика, если гражданин не владеет языком, на котором ведется производство по делу, и т.п. Собирание всех материалов и доказательств по делу, рассмотрение и разрешение дела на основе предусмотренных законом правил составляет обязанность уполномоченных государственных органов и должностных лиц. При рассмотрении заявлений и жалоб граждан действует правило, в соответствии с которым на государственные органы возлагается обязанность принимать и рассматривать в соответствии со своей компетенцией обращения граждан и обеспечивать личный прием для более эффективного решения возникших вопросов;
9) оперативность процесса. В соответствии с этим принципом должны быть установлены достаточно сжатые сроки ведения процесса и исполнения принятых решений. По общему правилу дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в 15дневный срок. Это обусловлено, во-первых, многочисленностью, во-вторых, относительной несложностью административных проступков;
10) принцип ответственности государственных органов (должностных лиц) за надлежащее осуществление процесса и строгое соблюдение требований закона. Этот принцип заключается в возможности привлечения виновных в нарушении лиц к дисциплинарной или уголовной ответственности
Таким образом, административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом административного процесса, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как части целого. Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом.
Административный процесс можно определить, как урегулированную административно-процессуальным законодательством деятельность субъекта публичного управления по рассмотрению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления и деятельность суда по рассмотрению административных дел или экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
1.2 Система и структура административно-процессуального права
Система права – это внутренняя структура права, то есть его упорядоченное строение, организация, формирование которой происходит объективным образом, посредством системного выражения сложившихся в действительности и динамично развивающихся общественных отношений.
Из содержания приведенного определения прослеживается крайне важный вывод о том, что на разных этапах исторического развития государственных образований, система права складывалась, прежде всего, исходя из возможности и потребности урегулирования отдельных наиболее значимых групп общественных отношений, от стабилизации которых, ввиду их широкой распространенности, зависело, в целом, устойчивое стабильное развитие всего общество.
Таким образом, система права—этовнутреннее строение структурных элементовправа. Система административно-процессуального права — научно организованная совокупность процессуально-правовых норм, распределенных по правовым институтам и подотраслям, которые образуют отрасль.
Систему данной отрасли права, как считает В.Д. Сорокин, составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений.
Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т. е. составляющих ее производств, в целом, основы правового положения ее участников и другие.
Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела, играют в системе административно-процессуального права такую же роль, что и подобного назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую часть административно-процессуального права.
Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно- процессуального права.
Таким образом, система административно-процессуального права может выглядеть следующим образом (таблица7).
Таблица 1 – Система административно-процессуального права.
Общая часть административно-процессуального права Особенная часть административно-процессуального права
1.Административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников административного процесса
2. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления.
3.Административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти. Нормы, регулирующие:
• производство по принятию нормативных актов государственного управления;
• производство по предложениям и заявлениям граждан, и обращениям организаций в сфере государственного управления;
• производство по административно-правовым жалобам и спорам;
• производство по делам о поощрениях;
• производство по делам об административных правонарушениях;
• производство по дисциплинарным
• лицензионное производство;
• регистрационное производство;
• исполнительное производство
Мнение о делении административно-процессуального права на общую и особенную части и о содержании общей части разделяют и другие авторы. Мнение о содержании особенной части обусловлено представлениями авторов о структуре административного процесса. К примеру, С. Н. Махина в рамках особенной части выделяет административно-договорное производство, процедуры реализации мер административного принуждения, производство об обжаловании нормативных правовых актов.
