1 Понятие, сущность и функции прокурорского надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими дознание
1.1 Понятие и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание
Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания является одним из видов надзора, осуществляемого прокуратурой Российской Федерации.
Анализ законодательных актов позволяет заключить, что данный вид надзора является одним из основных осуществляемых органами прокуратуры РФ, в связи с чем необходимо определиться с его значением.
Безусловно, прокурорский надзор означает надзор, осуществляемый прокурором или прокуратурой, правовое положение которой в Российском государстве определяется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1 (далее — закон «О прокуратуре Российской Федерации»). В Конституции РФ также установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (ч. 1 ст. 129), в качестве которого следует назвать закон «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно этому закону основным направлением деятельности, подлежащим осуществлению прокуратурой, является надзор, о чем говорится в ч. 1 ст. 1 приведенного федерального закона, устанавливающего прокуратуру как единую централизованную федеральную систему органов по надзору от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
О. В. Воронин также называет прокурорский надзор в качестве основной функции «отечественной прокуратуры» . Аналогичное мнение высказывает Ш. Ш. Байрамов , что справедливо и соответствует п. 1 ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой иные функции прокуратуры указаны в числе полномочий прокуратуры, но без приведения их перечня и путем их общего формулирования, как «иные функции, установленные федеральными законами». Помимо этого, в тексте рассматриваемого закона в п. 2 ст. 1 приводятся кроме надзора и другие полномочия прокурора такие, как уголовное преследование на основе уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, административное производство на основе Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. А также прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. По мнению О. В. Воронина тем самым «была закреплена многофункциональная модель прокурорской деятельности» с провозглашением основного назначения прокуратуры в осуществлении надзора .
А. Ю. Винокуров и Ю. Е. Винокуров определяют прокурорский надзор, как «вид государственной деятельности, осуществляемый исключительно органами прокуратуры и выражающийся в проверке соблюдения Конституции РФ и действующих на территории РФ законов присущими прокурорам правовыми средствами надзора» .
Указанные авторы, продолжая раскрывать понятие прокурорского надзора, пишут, что это «форма государственного контроля в сфере обеспечения законности, присущий только органам прокуратуры» .
В свою очередь надзор прокуратуры в законе «О прокуратуре Российской Федерации» подразделяется на различные виды, что позволяет ученым В. Г. Бессарабову и другим справедливо оценивать, что это — «огромный фронт работы по надзору за исполнением законов практически во всех ключевых сферах общественной жизни» . С. А. Воронин называет их «отраслями надзора», которые указаны в ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации» .
Исходя из положений закона, можно выделить основные виды (отрасли) надзора прокуратуры РФ, перечисленные в первых пяти (5) пунктах п. 2 ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации». В третьем по счету абзаце предусмотрен надзор прокуратуры РФ за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В свою очередь в 3 абзаце п. 2 ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации» произведено соединение в одной отрасли надзора несколько отличных друг от друга видов деятельности: оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной, которая включает в себя дознание и предварительное следствие, поскольку они регулируются различными федеральными законами и отличаются специфичными методами осуществления.
Данный надзор обладает определенной спецификой, отличающей его от других видов прокурорского надзора. В главе 3 раздела III Федерального Закона «О Прокуратуре РФ» указаны признаки предмета присущие данному направлению, а именно: «Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» .
В процессе надзорной деятельности за органами дознания на протяжении всей их деятельности, прокурор решает следующие основные задачи, направленные на выявление нарушений:
— прав и законных интересов как потерпевших от преступлений; так и лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, и избрании в отношении них мер пресечения при расследовании преступлений; иных участников уголовного судопроизводства;
— порядка приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях; порядка возбуждения уголовных дел; порядка принятия органами дознания предусмотренных законом мер по установлению виновных лиц, порядка получения и сохранения вещественных доказательств, добытых на этом этапе досудебного производства;
— при проведении предварительного расследования, а именно общих требований закона к порядку производства предварительного расследования и непосредственно производства каждого процессуального действия;
— при принятии решений органами, осуществляющими дознание, в ходе реализации своих полномочий.
В случае выявления указанных нарушений закона перед прокурором стоит задача по их устранению. Кроме того, прокурор должен обеспечивать решение задачи по пресечению указанных нарушений в дальнейшем, их развитию и наступлению отрицательных последствий, по принятию мер по предотвращению нарушений закона в последующем, по обеспечению привлечения виновных лиц к соответствующей юридической ответственности и восстановлению нарушенных на досудебной стадии уголовного судопроизводства прав граждан. При этом, разрешая указанные задачи, прокурор использует предоставленные ему законом полномочия. Поскольку производство дознания напрямую связано с правами и свободами человека и гражданина, поэтому и законодатель в качестве первого элемента предмета надзора закрепил именно соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
УПК РФ (ч. 1 ст. 37) устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
При этом не является смысловым различие в сформулированном в УПК РФ и Законе «О прокуратуре РФ» подходе к определению прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия. В данном случае следует согласиться с мнением А. Г. Халиулина: «Представляется, что надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия также является надзором за исполнением законов этими органами, так как вся процессуальная деятельность осуществляется исключительно на основе закона» . Вместе с тем, видится обоснованной позиция Ш. М. Абдул-Кадырова, что «закрепленное в ст. 37 УПК РФ понятие «надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия» не является полным и не отражает сути правоотношений, которые складываются в данной сфере. Прокурор ни в какой сфере надзор за деятельностью не осуществляет, а осуществляет надзор за исполнением законов» .
Достаточную неопределенность в теории уголовного процесса и прокурорского надзора создает отсутствие единого определения понятия «прокурорский надзор», а также отсутствие единого представления о прокурорском надзоре в уголовном судопроизводстве. С точки зрения законодательства этот вопрос до сих пор оставлен без ответа. В юридической литературе встречаются различные определения термина «прокурорский надзор».
Понятие «надзор» имеет значение «присмотр», а «надзирать» означает «насматривать, наблюдать, наглядывать» . Кроме того, термин «надзирать» подразумевает собой «наблюдать с целью присмотра, проверки» .
О. С. Капинус и В. П. Рябцев полагают, что «главной функцией прокуратуры является прокурорский надзор», кроме того, «признаками самостоятельной функции обладает осуществляемое прокуратурой уголовное преследование за совершение преступлений» .
Уголовное преследование служит осуществлению надзорной деятельности прокурора и является задачей прокурора в досудебном производстве: «Уголовное преследование не следует рассматривать как самостоятельную функцию прокуратуры в предварительном следствии, такой характер она приобретает при участии прокурора в рассмотрении уголовных дел в суде. Вместе с тем следует учесть, что уголовное преследование является основой досудебного производства и составляет содержание деятельности органов предварительного следствия. Соответственно прокурор, выступая в качестве надзирающего органа за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, связан с осуществлением деятельности по уголовному преследованию. Поэтому уголовное преследование служит осуществлению его надзорной деятельности и выступает задачей прокурора в предварительном следствии» .
А. В. Смирнов, исследуя роль прокурора в досудебном производстве, считает возможным ему поступиться уголовным преследованием ради надзора за исполнением законов: «Надзорная функция прокурора на предварительном расследовании проявляется там, где он руководствуется исключительно интересами строгого и точного исполнения закона, жертвуя ради этого, если потребуется, даже эффективностью уголовного преследования» .
Одно из наиболее радикальных решений проблемы высказано О. А. Кожевниковым: «Прокурорский надзор за исполнением законов при проведении дознания и предварительного следствия есть отдельное направление деятельности российской прокуратуры. При этом на нее не может быть возложено уголовное преследование, являющееся функцией органов предварительного расследования» .
На основе вышесказанного и полного анализа действующего законодательства, а также статистических данных, можно сделать вывод: прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания является одним из главных направлений деятельности органов прокуратуры РФ и ее должностных лиц. Именно развитие данного вида надзора будет способствовать законному, полному и надлежащему расследованию уголовных дел на стадии предварительного расследования, так как после радикальных изменений в 2019 году в УПК РФ, была выявлена отрицательная статистика, которая свидетельствует о многочисленных нарушений, допущенных органами дознания.
1.2 Объекты, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания
Для правильного толкования определения предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания, необходимо проанализировать ст. 29 ФЗ «О Прокуратуре РФ» которая закрепляет предмет надзора за дознанием и предварительным следствием и устанавливает, что он включает такие элементы, как: «соблюдение прав и свобод человека и гражданина, соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, соблюдение выполнения оперативно- розыскных мероприятий, соблюдение проведения расследования и законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание» .
А.Ю. Винокуров и Ю.Е. Винокуров определяют в качестве поднадзорных субъектов прокурорского надзора «совокупность поднадзорных прокурору органов, учреждений и иных структур, деятельность которых охватывается предметом прокурорского надзора» .
А.В. Федулов и М.П. Поляков, раскрывая круг объектов прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования, также называют в их числе «государственные органы и должностные лица, наделенные в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством полномочиями осуществлять предварительное следствие и дознание» .
В связи с этим в объекты прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания следует включить органы дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя, первый из которых является государственным органом, остальные же – должностными лицами органа дознания.
Орган дознания следует признать как уголовно-процессуальное понятие, используемое в науке уголовного процесса и нашедшее урегулирование в УПК РФ. Орган дознания как понятие обозначает субъекта уголовного судопроизводства, наделенного определенными полномочиями по осуществлению функции обвинения, состоящей в установлении лица, виновного в совершении преступления. В п. 24 статьи 5 УПК РФ установлено, что орган дознания – это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. Недавними изменениями законодательства в п. 47 этой статьи орган дознания наконец-то причислен к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения, что было выполнено также в отношении начальника органа дознания и начальника подразделения дознания .
Сразу же следует обратить внимание на то, что государственные органы и должностные лица, признаваемые в качестве объектов прокурорского надзора, в большей степени осуществляют в Российском государстве иные основные функции и при этом реализация процессуальных функций по уголовному делу для них является основным направлением деятельности.
Вместе с тем в функциях некоторых из них дознание достаточно широко представлено. Так, основным органом дознания без преувеличения можно назвать полицию, входящую в органы внутренних дел Российской Федерации (далее – ОВД или МВД РФ), для которых основными функциями являются направления деятельности по осуществлению охраны и обеспечения общественного порядка, обеспечения внутригосударственной безопасности, профилактики правонарушений, оперативно-розыскной деятельности и других. При этом дознание и другие процессуальные функции в уголовном процессе указаны не на первых позициях.
Урегулирование в тексте УПК обширного перечня органов дознания и наделение их процессуальными полномочиями в уголовном судопроизводстве имеет под собой объективные предпосылки, что вызывает сложности в уяснении того, какие же органы могут быть признаны органами дознания, поскольку сам законодатель в тексте УПК отсылает для этого правоприменителя к другим статьям УПК и даже к другим федеральным законам.
Так наряду с УПК правила функционирования органов дознания можно найти в иных федеральных законах, тем более в ч. 1 ст. 40 УПК урегулировано, что к органам дознания относятся наряду с теми государственными органами, которые непосредственно перечислены в пунктах с 1 по 4-ый, относятся также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. В качестве такого закона следует назвать Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закон «Об ОРД»).
Согласно ч. 1 ст. 13 Закона «Об ОРД» право на осуществление оперативно-розыскной деятельности на территории РФ представляется подразделениям: ОВД РФ (п. 1), органов федеральной службы безопасности (далее – ФСБ) (п. 2), федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны (п. 4), таможенных органов РФ (п. 6), службы внешней разведки РФ (п. 7), федеральной службы исполнения наказания (п. 8).
При этом уточним, что подразделения федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны и службы внешней разведки РФ могут быть только условно названы органами дознания в силу наделения их полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, поскольку в ст. 151 и 157 УПК РФ не указана их подследственность, т.е. не определены виды преступлений, которые могут быть расследованы этими органами, и вообще в УПК РФ не закрепляется за этими органами каких-либо процессуальных полномочий.
Отметим, что Федеральным законом от 24.03. 2021 года №49-ФЗ к органами, осуществляющим дознание были добавлены и органы принудительного исполнения.
Помимо перечисленных органов дознания в соответствии с п. 24 ст. 5 и п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ органом дознания признаются также, командиры частей, соединений, учреждений и гарнизонов, являющихся воинскими и приравненными к ним, начальники недавно созданных органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации (далее – органов ВП ВС РФ), являющиеся фактически должностными лицами этих органов.
Помимо этого, в УПК указаны ряд должностных лиц, которые не признаются органом дознания, но при определенных условиях и в особых ситуациях могут принять решение о возбуждении уголовного дела и организовать производство неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ. Их перечень приведен в ч. 3 ст. 40 УПК РФ.
Стоит уточнить, что органы дознания, перечень которых приведен, не равнозначны и не обладают в равной мере всеми указанными в законе уголовно-процессуальными полномочиями. Так в определенном в законе круге органов дознания есть такие, которые правомочны реализовывать оба указанных в п.п. 1 и 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ направления деятельности: и дознание в общем порядке и сокращенной форме, и неотложные следственные действия после возбуждения уголовного дела о преступлении, подследственном следователю. К ним можно отнести ОВД, ФСБ. Другим же органам дознания предоставлено законом право по осуществлению по уголовным делам только дознания, без предоставления полномочия по производству неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ. Такое положение указано в законе в отношении органов ФССП, органов государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы, Федеральной таможенной службы. Также в перечне органов дознания представлены такие, которые могут осуществлять лишь неотложные следственные действия по уголовным делам в порядке ст. 157 УПК РФ о преступлениях, подследственных следователям, т.е. по таким уголовным делам должно проведено предварительное следствие. Среди них отметим федеральную службу исполнения наказания, командиров и начальников соответственно частей, соединений, учреждений и гарнизонов, являющихся воинскими и приравненными к ним, начальников недавно созданных органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации.
Особое место занимают следователи Следственного комитета РФ, которые не являются органом дознания, но обязаны осуществлять дознание по уголовным дела, по которым производство предварительного следствия необязательно, если преступление совершено одним из лиц, указанных в подпунктах «б» и «в» п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ, например, если неквалифицированный вид кражи совершен сотрудников МВД РФ.
