1. Основные понятия земельных ресурсов и объектов природопользования, и их классификация
1.1. Понятие земли и её виды. Объекты земельных отношений
Земля вовлечена в общественные отношения как объект правовых отношений, а потому воспринимается правом и как вещь – недвижимая вещь, и как природный объект. Вовлечение земли (земельных участков) в оборот не лишает её значения как природного объекта, территории, на которой расположены иные природные объекты, места жизни человечества. Поэтому земля не может считаться таким же имуществом, как, например, здания, строения, иные вещи, созданные по воле людей, их руками. В современных условиях земельное право не отказывается от выработанного им собственного отношения к земле как к объекту права. Это отношение основано на том, что земля, являясь предметом общественных отношений, в то же время остаётся объектом природы. Она обладает собственным предназначением, не ограниченным потребностями людей.
Согласно ст. 35 Земельного кодекса РФ земля в целом может выступать в качестве объекта земельных отношений. Имеются в виду, прежде всего, отношения, связанные с охраной земли, с контролем за соблюдением земельного законодательства. В то же время если норма, закрепленная нормативным правовым актом, может касаться земли как таковой, как природного объекта, конкретные отношения всё же возникают по поводу определенного земельного участка, который является объектом земельных отношений в подавляющем числе случаев. Законодательством выставляется несколько существенных требований по оформлению земельного участка, с тем чтобы он мог быть полноценным объектом правоотношений [13].
Земельный участок, как объект отношений, должен быть индивидуально определен. Это означает, что он должен иметь определенные в соответствии с законодательством и закрепленные в правоустанавливающих и иных документах границы. О земельном участке также должны быть известны его местоположение, площадь, целевое назначение, разрешенное использование. Действия по формированию земельных участков составляют основу землеустроительной деятельности, урегулированной как нормами Земельного кодекса, так и Федеральным законом «О землеустройстве» [20]. Данные о земельных участках учитываются в соответствии с установленными требованиями о ведении земельного кадастра.
Некоторые условия по формированию земельного участка изложены в статьях Земельного кодекса. Так, согласно ст. 30 проведение работ по формированию земельного участка состоит из подготовки проекта границ земельного участка, установления его границ на местности, определения разрешенного использования земельного участка, других, предусмотренных законодательством действий.
Понятие земельного участка, данное Земельным кодексом РФ, следует считать основным для включения земельного участка в земельно-правовые отношения. Определения земельного участка, содержащиеся в иных нормативных актах, в том числе в федеральных законах, должны быть приведены в соответствие с данным понятием [13].
В отношении признания земельного участка делимым или неделимым заметим, что, в соответствии со ст. 133 ГК РФ, неделимой признается вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения её назначения. В связи с тем, что земля и при разделе земельного участка не теряет своего основного назначения, земельные участки, скорее всего, могут быть признаны не подлежащими разделу на основаниях, предусмотренных законом [11].
В соответствии со ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории [13]:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли поселений;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Земли, указанные в п. 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.
Деление земель Российской Федерации на категории по целевому назначению установлено давно. Определение целевого назначения земельных участков в зависимости от их хозяйственного использования весьма важно, поскольку это дает возможность достаточно внятно прописать наиболее значимые положения правового режима земельных участков.
Под целевым назначением понимается особое направление использования земель, функции земель в общественных отношениях как средств производства, базы для развития промышленности, мест проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Благодаря делению земель на то или иное направление, использование земельного участка является относительно стабильным [1, с.234].
Несмотря на то, что концепция и основные принципы деления земель по целевому назначению были разработаны и оформлены правом в дореформенный период, их актуальность не исчезла и сейчас. Поскольку у государства остается функция регулирования хозяйственной деятельности, постольку оно должно обеспечить различные виды хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базой, постольку это достигается в том числе институтом деления земель на категории по целевому назначению.
Целевое назначение и категории земель устанавливаются Земельным кодексом РФ. Перечень их является закрытым. Внесение каких бы то ни было изменений в него любыми другими нормативными актами не допускается. Подавляющая часть категорий земель определена в соответствии с прежними положениями земельного законодательства. Некоторые изменения коснулись наименования категорий земель промышленности, транспорта и иного назначения. Теперь они именуются «землями специального назначения» [13].
Нормы комментируемой статьи предусматривают требование о зонировании территорий, которое тесно связано с делением земель на категории, при этом установлено требование, согласно которому отношения по зонированию должны быть урегулированы федеральным законом. Данный закон находится в настоящее время в стадии разработки.
Помимо этого, настоящим Кодексом определено особо, что правовой режим земель «внутри» установленных категорий зависит также и от установленного разрешенного использования. Виды и условия разрешенного использования предусматриваются для каждой категории отдельно.
1.2. Понятие и классификация видов природопользования
Природопользование – это, прежде всего, деятельность. Это комплекс практических мер, направленных на использование природных ресурсов и экосистем.
Природопользование может носить двоякий характер. Оно может быть нерациональным – экологически опасным, истощительным. И наоборот, рациональным – экологически безопасным, не истощительным, обеспечивающим потребности общества в природных ресурсах и экологических услугах для развития, без вреда окружающей среде.
Существует несколько подходов к классификации видов природопользования. Согласно одному из них к основным видам природопользования традиционно относят: ресурсное, отраслевое и территориальное (рис. 1) [9, с.152].
Рисунок 1. Виды природопользования
Отраслевое природопользование можно разделить на промышленное, сельскохозяйственное, промышленное лесопользование, промысловое природопользование, рекреационное природопользование.
Говоря о территориальном природопользовании, необходимо отметить, что индивидуальность природных комплексов не позволяет переносить технологию природопользования, успешно используемую на одной территории, на другую. Целостность картины природопользования в регионе придают площадные, сетево-узловые и линейные формы. Последние характерны для транспортно-коммуникационных, водно-мелиоративных, распределительных видов деятельности, которые объединяют перечисленные виды территориальной структуры в единый каркас, придают особую конфигурацию их пространственным сочетаниям.
Зворыкин К.В. разработал классификацию, в которой выделил четыре основных вида природопользования: производственное, пространственно-увязывающее, коммунальное, средоохранное (рис. 2) [12, с.4].
Рисунок 2. Классификация видов природопользования
В природоресурсном законодательстве и доктрине права окружающей среды выделяется ряд классификаций видов природопользования.
Наиболее общей является классификация, критерием которой является объект природы. Соответственно право природопользования подразделяется на следующие виды [14, с.112]:
? право землепользования;
? право недропользования;
? право водопользования;
? право лесопользования;
? право пользования растительным миром вне лесов;
? право пользования животным миром;
? право пользования атмосферным воздухом.
Важное юридическое значение имеет классификация природопользования на общее и специальное.
Общее природопользование является общедоступным, т. е. не требует в каждом конкретном случае особого разрешения со стороны компетентных государственных органов, а также юридических или физических лиц, за которыми природные объекты закреплены в пользование. Общее природопользование связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из законов или иных нормативных актов. При этом, в ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами [15, с. 163].
Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами, животным миром и атмосферой связано, как правило, с удовлетворением экономических интересов общества, юридических и физических лиц. Поэтому специальное природопользование имеет ряд юридически значимых особенностей. В частности, оно осуществляется в соответствии с разрешительной системой и характеризуется тем, что требует выделения определенных частей природных объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц.
1.3. Земельные ресурсы как объект управления
Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений [23, с.214].
Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.
Государство и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:
1) властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;
2) собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.
Примером основ управления земельными ресурсами для России могут служить существующие в настоящее время нижеуказанные субъекты управления и субъекты права [7, с.41].
1. Субъектами управления являются:
? представительные органы РФ и муниципальных образований;
? государственные исполнительные органы;
? исполнительные органы муниципальных образований.
2. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами:
? хозяйствующие субъекты;
? органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством;
? физические или юридические лица, уполномоченные органами власти.
В соответствии со сложившейся ситуацией земельные ресурсы рассматриваются как территория в целом, на которой осуществляется жизнедеятельность социума, и как обособленные земельные участки – части территории субъекта РФ, муниципального района, города и т. д., имеющие площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в Государственном земельном кадастре.
Управление направлено на повышение эффективности использования земельных ресурсов, вовлечение земельных участков в гражданский оборот на основе [8, с.31]:
? возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок;
? формирования объекта недвижимости, определения его правового статуса;
? разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременений, целевого назначения земельного участка;
? наличия земельно-информационной системы, основанной на данных Государственного земельного кадастра;
? создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков и/или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риэлтеров и др.;
? определения порядка ценообразования на земельные участки (права на них), передаваемые в гражданский оборот;
? определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ);
? сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и т. п.;
? проведения кадастровой оценки земель.
Исходя из этого земельные участки подлежат обязательному межеванию и регистрации прав на них.
Управление земельными ресурсами, в основном, направлено на:
? увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет всех уровней за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования;
? сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных расчетов между пользователями земельными ресурсами и органами власти города;
? вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот;
? введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов;
? оптимизацию структуры земельных ресурсов;
? формирование инфраструктуры управления;
? развитие рыночной инфраструктуры и негосударственного сектора экономики;
? определение социально-экономических стандартов (нормативов), обеспечиваемых городом для населения;
? создание благоприятных экономических и организационных условий для функционирования хозяйствующих субъектов, развития малого и среднего предпринимательства;
? совместимость и объединение баз данных различных город¬ских ведомств в единое информационное пространство и обеспечение оперативного доступа к данным;
? развитие института управляющих;
? усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации;
? совершенствование нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление землей.
Для эффективного управления земельными ресурсами используется весь спектр способов, методов и механизмов, предоставляемых законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Оценка управление земельными ресурсами начинается с определения критериев того, что будет признано эффективным управлением.
Управление всегда субъективно, поэтому критериев эффективности может быть столько же, сколько существует владельцев у земли. Формирование критериев и механизма оценки эффективности управления осуществляется сверху вниз, начиная с самых общих целей, которые должен сформулировать владелец земли.
Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления — достижение поставленных целей.
Типичные цели использования земельной собственности в государственных и муниципальных организациях [18, с. 236]:
1) гарантированное сохранение вложенных средств;
2) целевое использование инвестиций;
3) выполнение условий, сопровождающих предоставление финансирования.
Дальнейшая разработка планов, нормативных показателей, форм отчётности и других документов, без которых будет невозможно объективно оценить качество управления земельными ресурсами, должна осуществляться только на основе этих формализованных целей.
Таким образом, первое необходимое условие для формирования критериев и механизма оценки эффективности управления – наличие формализованных целей, которых хочет достигнуть владелец земли.
Второе необходимое условие заключается в том, что цели должны быть не только формализованы, но и представлены в измеряемом виде. Это значит, что при определении целей должны использоваться не качественные показатели, а количественные характеристики, которые легко поддаются сравнению и оценке.
Таких количественных характеристик не должно быть много, но, являясь ключевыми информативными показателями, они позволят собственнику сделать вывод о том, насколько эффективно осуществляется управление его земельной собственностью.
