ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ: ПОНЯТИЕ, ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОСТЬ
1.1 СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На основании Федерального конституционного закона от 31 декабря
1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации находятся в составе судебной системы Российской Федерации (часть 2. статьи 4) . При этом они считаются судами субъектов Российской Федерации, о создании которых субъект Российской Федерации принимает решение самостоятельно. Нужно отметить, что процесс создания конституционной судебной системы в субъектах Российской Федерации сегодня уже завершен. В настоящее время начат процесс по упразднению данных судов, но более подробно об этом будет сказано в следующих главах. Вместе с тем анализ законодательства, регулирующего деятельность конституционных судов в России, позволяет выдделить несколько этапов его развития : 1) появление самой идеи создания специализированных органов конституционного надзора (контроля) в регионах России; 2) создание первых республиканских конституционных судов (1991-1993 гг.); 3) формирование специализированных органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. (1994-1996 гг.); 4) появление конституционных судов в связи с принятием Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». Учитывая современный этап развития конституционной юстиции можно говорить об этапе упразднения конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации. Дискуссия о необходимости создания конституционных юрисдикций развернулась в отечественной конституционном праве еще в 60-е годы прошлого века. При этом активно обсуждалась возможность создания органов конституционного надзора в республиках Советского Союза и автономных республиках РСФСР в условиях Советского государства. В частности, эксперты предложили создать специальный конституционный надзорный орган в виде постоянной комиссии или совместной комиссии, образованной палатами представительного органа, или конституционными советами как высшими надзорными органами за соблюдением конституции в стране и в каждой из союзных и автономных республик .
Снова к вопросу о необходимости учреждения рассматриваемых органов ученые вернулись в период подготовки проектов Конституции СССР 1977 г. и конституций союзных республик 1978 г. Однако в этот период не удалось разработать четкое представление о системе и формах специализированных органов по защите конституции . Своеобразным завершением первого этапа конституционной юрисдикции в России стало создание в 1988 году Комитета конституционного контроля СССР. Был принят Закон СССР от 23.12.1989 «О конституционном надзоре в СССР» . Он создавался как орган предварительного и последующего конституционного контроля, решения которого не были окончательными. Последнее слово принадлежало представительному и законодательному органу государственной власти, а в некоторых случаях - высшему исполнительному органу государственной власти . Комитет конституционного надзора Союза Советских Социалистических Республик, ответственный за соблюдение Основного закона страны, был наделен четырьмя блоками полномочий:
1) дача заключений о соответствии Конституции проектов законов, выносимых на рассмотрение Съезда народных депутатов;
2) дача заключений о соответствии Конституции Российской Советской
Федеративной Социалистической Республики и законам Российской Советской Федеративной Социалистической Республики актов Верховного Совета, его палат, подготовленных проектов нормативных актов;
3) наблюдение за соответствием Конституции и законам Российской Советской Федеративной Социалистической Республики нормативных актов субъектов федерации и подзаконных актов федерального и регионального значения;
4) дача заключений о соответствии Конституции и законам Российской Советской Федеративной Социалистической Республики актов других государственных органов и общественных организаций.
После создания Комиссии по конституционному надзору СССР представители партийных и государственных органов Татарстана, Дагестана, Чечено-Ингушетии и других республик поставили на повестку дня вопрос о создании комиссий по конституционному надзору из числа представительных органов власти автономных республик РСФСР . Правовой основой для их создания служила статья 2 Закона «О конституционном надзоре в СССР», согласно которому «конституционный контроль в стране осуществляется Комитетом конституционного надзора СССР и органами конституционного надзора союзных и автономных республик». Уже в марте 1990 г. комитеты конституционного контроля были созданы в нескольких республиках РСФСР. Одной из первых среди субъектов Российской Федерации стала Республика Татарстан, принявшая Закон «О конституционном надзоре в Республике Татарстан» (Закон № 524-XII). На основе данного закона был создан орган именуемый «Комитет конституционного надзора Республики Татарстан». 26 декабря 1990 г. Комитет конституционного надзора был образован в Республике Северная Осетия.
Но большинство Верховных Советов республик сразу поставили вопрос о создании конституционных судов. Во многом это было связано с принятием Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» . На заседаниях Верховного Совета РСФСР было установлено, что создание Конституционного Суда РСФСР не препятствует созданию собственных органов конституционного контроля в республиках . Под этим влиянием, а также в связи с формированием четкой тенденции к реальному федерализму, в ряде случаев, связанных с процессами «суверенитета», комитеты конституционного надзора в республиках РСФСР стали заменяться конституционными судами. В частности, в этот период были приняты законы о конституционных судах в Дагестане, Саха (Якутия), Башкортостан, Кабардино-Балкария, Татарстан, Тыва и Мордовия . В октябре 1991 г. Пятый (Чрезвычайный) Съезд народных депутатов РСФСР избрал Конституционный Суд РСФСР в составе 13 судей (две должности остались вакантными) . С 1992 года конституционные суды созданы и начали работу в Дагестане, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарии и Мордовии. С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году начался новый этап конституционного правосудия в России. В ходе работы над проектом действующей Конституции России участники конституционной конференции неоднократно обсуждали проблему создания конституционных судов в субъектах Российской Федерации. В то же время были совершенно противоречивые мнения о необходимости закрепления положений о конституционных судах субъектов Российской Федерации в Основном законе государства. Многие участники отмечали, что конституционные суды уже действуют в ряде субъектов Российской Федерации, и это должно быть закреплено в новой конституции. Не возражая вообще против их существования в субъектах Российской Федерации, другие участники собрания выступили против их включения в систему федеральных судов и, как следствие, в Конституцию Российской Федерации. Основной аргумент сводился к тому, что рассматриваемый вопрос не входит в предмет ведения Российской Федерации согласно статье 71 Конституции России и, соответственно, каждая республика может решать его самостоятельно . Следует отметить, что А.А. Заболотников (представитель Приморского края) выдвинул идею создания судебных судов не только в республиках, но и в краях, областях и округах, поскольку конституционные суды республик «не охватывают конституционное пространство между субъектами Российской Федерации" .
Анализ законодательства, регулирующего деятельность конституционных судов в Российской Федерации, выявил следующие правовые проблемы в сфере исследования: 1. Предусмотренная Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» возможность создания в субъектах Российской Федерации конституционного (уставного) суда (статья 27), не была реализована большинством субъектов Российской Федерации. Создание такого органа в субъектах Российской Федерации могло существенно изменить существующий баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти региона. Однако на фоне усиливающейся централизации власти Российской Федерации федеральный центр при отсутствии инициативы со стороны субъектов Федерации не проявлял активности в этом вопросе.
2. В истории становления и развития конституционного контроля в субъектах можно выделить несколько этапов: 1990-1991 гг. и связано оно с появлением в субъектах квазисудебных органов конституционного контроля, образованных в республиках РСФСР вследствие принятого Закона «О конституционном надзоре в СССР»; 1991 г.-1996 - создание конституционных судов в республиках РФ в связи принятием Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР»; 1993 г – принятие Конституции послужило основой для создания конституционных судов в иных субъектах Российской Федерации (не только в республиках); 1997-2012гг. – введение в действие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» - произошли изменения в статусе конституционных судов республик, появление уставных судов в субъектах Российской Федерации; 2014 г. –первое упразднение органа конституционного контроля – Уставного суда Челябинской области, с этого времени начинается тенденция по упразднению конституционных (уставных) судов, и 2020 -2023 упразднение всех конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (процесс продлится до 1 января 2023 года). При этом нужно отметить, что развитие органов конституционного контроля в субъектах с упразднением конституционных (уставных) судов субъектов РФ вовсе не заканчивается, так как законом предусмотрена возможность образования квазисудебных органов конституционного контроля – конституционных (уставных) советов при законодательных (представительных) органах власти субъектов РФ.
Анализ законодательства, регулирующего деятельность конституционных судов в Российской Федерации, выявил следующие правовые проблемы в сфере исследования: 1. Предусмотренная Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» возможность создания в субъектах Российской Федерации конституционного (уставного) суда (статья 27), не была реализована большинством субъектов Российской Федерации. Создание такого органа в субъектах Российской Федерации могло существенно изменить существующий баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти региона. Однако на фоне усиливающейся централизации власти Российской Федерации федеральный центр при отсутствии инициативы со стороны субъектов Федерации не проявлял активности в этом вопросе.
2. В истории становления и развития конституционного контроля в субъектах можно выделить несколько этапов: 1990-1991 гг. и связано оно с появлением в субъектах квазисудебных органов конституционного контроля, образованных в республиках РСФСР вследствие принятого Закона «О конституционном надзоре в СССР»; 1991 г.-1996 - создание конституционных судов в республиках РФ в связи принятием Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР»; 1993 г – принятие Конституции послужило основой для создания конституционных судов в иных субъектах Российской Федерации (не только в республиках); 1997-2012гг. – введение в действие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» - произошли изменения в статусе конституционных судов республик, появление уставных судов в субъектах Российской Федерации; 2014 г. –первое упразднение органа конституционного контроля – Уставного суда Челябинской области, с этого времени начинается тенденция по упразднению конституционных (уставных) судов, и 2020 -2023 упразднение всех конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (процесс продлится до 1 января 2023 года). При этом нужно отметить, что развитие органов конституционного контроля в субъектах с упразднением конституционных (уставных) судов субъектов РФ вовсе не заканчивается, так как законом предусмотрена возможность образования квазисудебных органов конституционного контроля – конституционных (уставных) советов при законодательных (представительных) органах власти субъектов РФ.
Итак, на сегодняшний день, по состоянию на октябрь 2021 года в субъектах Российской Федерации фактически функционируют 13 конституционных (в республиках Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий-Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Чеченской, Кабардино-Балкарской Республиках) и 2 уставных суда (в Свердловской, Калининградской областях). При этом нужно отметить, что процесс упразднения рассматриваемых судов продолжается. Процесс упразднения всех конституционных (уставных) судов начался в 2020 году после внесения в Конституцию России поправок одна из которых установила перечень судов, которые существуют в России. В этом перечне отсутствовали конституционные (уставные) суды Российской Федерации. В декабре 2020 года президент России Владимир Путин подписал закон, который предписывает упразднить к 1 января 2023 года все конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации . Этот же закон разрешил властям регионов создавать конституционные (уставные) советы при законодательных (представительных) органах власти субъектов РФ.
Анализ законодательства, регулирующего деятельность конституционных судов в Российской Федерации, выявил следующие правовые проблемы в сфере исследования: 1. Предусмотренная Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» возможность создания в субъектах Российской Федерации конституционного (уставного) суда (статья 27), не была реализована большинством субъектов Российской Федерации. Создание такого органа в субъектах Российской Федерации могло существенно изменить существующий баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти региона. Однако на фоне усиливающейся централизации власти Российской Федерации федеральный центр при отсутствии инициативы со стороны субъектов Федерации не проявлял активности в этом вопросе.
2. В истории становления и развития конституционного контроля в субъектах можно выделить несколько этапов: 1990-1991 гг. и связано оно с появлением в субъектах квазисудебных органов конституционного контроля, образованных в республиках РСФСР вследствие принятого Закона «О конституционном надзоре в СССР»; 1991 г.-1996 - создание конституционных судов в республиках РФ в связи принятием Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР»; 1993 г – принятие Конституции послужило основой для создания конституционных судов в иных субъектах Российской Федерации (не только в республиках); 1997-2012гг. – введение в действие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» - произошли изменения в статусе конституционных судов республик, появление уставных судов в субъектах Российской Федерации; 2014 г. –первое упразднение органа конституционного контроля – Уставного суда Челябинской области, с этого времени начинается тенденция по упразднению конституционных (уставных) судов, и 2020 -2023 упразднение всех конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (процесс продлится до 1 января 2023 года). При этом нужно отметить, что развитие органов конституционного контроля в субъектах с упразднением конституционных (уставных) судов субъектов РФ вовсе не заканчивается, так как законом предусмотрена возможность образования квазисудебных органов конституционного контроля – конституционных (уставных) советов при законодательных (представительных) органах власти субъектов РФ.
1.2. Конституционный судебный контроль как средство правовой охраны конституций субъектов Российской Федерации
Для того чтобы понять значение правовой охраны конституции (устава) субъекта Российской Федерации как явления, необходимо определить понятие самого термина. Б.В. Щетинин рассматривает правовую защиту конституции в виде конституционной гарантии законности . Н.П. Иванищева правовую защиту конституции определяет в виде совокупности компонентов, обеспечивающих стабильность и неуклонное выполнение конституции . Правовая защита конституции, по мнению Н.А. Михалева, представляет собой совокупность правовых средств, с помощью которых достигается выполнение всех основополагающих норм, соблюдение режима конституционной законности . Ю.Л. Шульженко при толковании этого термина исходит из двух позиций: во-первых, правовая защиту конституции определяется через такую категорию, которая наиболее точно, всесторонне и обобщенно определяет особое положение этого документа во всех сферах общественной жизни, отличает его от всех других актов; во-вторых, реализация (воплощение) правовой охраны конституции зависит от конечного результата стабильности, поступательного развития .
Конституции республик имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и другим правовым актам данного субъекта. Все остальные правовые акты, принятые на территории республики, должны полностью соответствовать конституции субъекта. Конституционные суды субъектов Российской Федерации осуществляют правовую охрану конституций республик, направленную на обеспечение: 1) их верховенства на территории республики; 2) высшей юридической силы конституции по отношению к законам и иным подзаконным актам данного субъекта; 3) ее неукоснительного соблюдения органами публичной власти, организациями, гражданами. Одним из важных средств правовой охраны конституций, используемых Конституционными судами субъектов Российской, является толкование положений Основного закона субъекта. Одним из сдерживающих развитие конституционной юстиции в субъектах факторов стала возможность осуществления Конституционным Судом Российской Федерации предварительного конституционного контроля в отношении законов субъекта Российской Федерации до их обнародования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В этой связи можно говорить о том, что правовую охрану конституций субъектов Российской Федерации осуществляют не только конституционные суды субъектов, но и Конституционный Суд Российской Федерации.
В истории становления и развития конституционного контроля в субъектах можно выделить несколько этапов: 1990-1991 гг. и связано оно с появлением в субъектах квазисудебных органов конституционного контроля, образованных в республиках РСФСР вследствие принятого Закона «О конституционном надзоре в СССР»; 1991 г.-1996 - создание конституционных судов в республиках РФ в связи принятием Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР»; 1993 г – принятие Конституции послужило основой для создания конституционных судов в иных субъектах Российской Федерации (не только в республиках); 1997-2012гг. – введение в действие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» - произошли изменения в статусе конституционных судов республик, появление уставных судов в субъектах Российской Федерации; 2014 г. –первое упразднение органа конституционного контроля – Уставного суда Челябинской области, с этого времени начинается тенденция по упразднению конституционных (уставных) судов, и 2020 -2023 упразднение всех конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (процесс продлится до 1 января 2023 года). При этом нужно отметить, что развитие органов конституционного контроля в субъектах с упразднением конституционных (уставных) судов субъектов РФ вовсе не заканчивается, так как законом предусмотрена возможность образования квазисудебных органов конституционного контроля – конституционных (уставных) советов при законодательных (представительных) органах власти субъектов РФ.
Таким образом, можно отметить, что соблюдение конституции (устава) как основного закона субъекта Российской Федерации невозможно без наличия соответствующей системы мер, закрепленных в нормативно-правовой форме. Поэтому совокупность методов и приемов, направленных на соблюдение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, составляет институт правовой охраны основного закона субъекта Российской Федерации.
За время своей работы конституционные и уставные суды субъектов Федерации в целом вынесли более 250 постановлений по рассмотренным делам .
Конституции республик имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и другим правовым актам данного субъекта. Все остальные правовые акты, принятые на территории республики, должны полностью соответствовать конституции субъекта. Конституционные суды субъектов Российской Федерации осуществляют правовую охрану конституций республик, направленную на обеспечение: 1) их верховенства на территории республики; 2) высшей юридической силы конституции по отношению к законам и иным подзаконным актам данного субъекта; 3) ее неукоснительного соблюдения органами публичной власти, организациями, гражданами. Одним из важных средств правовой охраны конституций, используемых Конституционными судами субъектов Российской, является толкование положений Основного закона субъекта. Одним из сдерживающих развитие конституционной юстиции в субъектах факторов стала возможность осуществления Конституционным Судом Российской Федерации предварительного конституционного контроля в отношении законов субъекта Российской Федерации до их обнародования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В этой связи можно говорить о том, что правовую охрану конституций субъектов Российской Федерации осуществляют не только конституционные суды субъектов, но и Конституционный Суд Российской Федерации.
Также представляется необходимым рассмотреть вопрос об охране конституций (уставов) субъектов Российской Федерации посредством осуществления предварительного конституционного контроля. Одним из наиболее значительных изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 году, в сфере судебной власти, является увеличение объема полномочий Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, речь идет о праве на осуществление предварительного контроля в отношении законопроектов субъектов Российской Федерации по запросу Президента Российской Федерации . Закрепление осуществление предварительного конституционного контроля в отношении законопроектов субъектов Российской Федерации за Конституционным Судом Российской Федерации создало угрозу функционирования конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации . Такие опасения в свою очередь обусловливаются наличием в практике зарубежных конституционных судов выхода за пределы осуществления «предварительного» конституционного контроля. Представляется, что конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации необходимо было также предоставить возможность осуществлять предварительный конституционный контроль в отношении проектов законов о поправке к конституциям (уставам) субъектов, иных законопроектов субъектов, предусмотрев данное полномочие в статье 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
Конституции республик имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и другим правовым актам данного субъекта. Все остальные правовые акты, принятые на территории республики, должны полностью соответствовать конституции субъекта. Конституционные суды субъектов Российской Федерации осуществляют правовую охрану конституций республик, направленную на обеспечение: 1) их верховенства на территории республики; 2) высшей юридической силы конституции по отношению к законам и иным подзаконным актам данного субъекта; 3) ее неукоснительного соблюдения органами публичной власти, организациями, гражданами. Одним из важных средств правовой охраны конституций, используемых Конституционными судами субъектов Российской, является толкование положений Основного закона субъекта. Одним из сдерживающих развитие конституционной юстиции в субъектах факторов стала возможность осуществления Конституционным Судом Российской Федерации предварительного конституционного контроля в отношении законов субъекта Российской Федерации до их обнародования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В этой связи можно говорить о том, что правовую охрану конституций субъектов Российской Федерации осуществляют не только конституционные суды субъектов, но и Конституционный Суд Российской Федерации.
Поправка к Конституции 2020, в частности, предусматривает расширение полномочий Конституционного Суда Российской Федерации за счет введения предварительного контроля в отношении проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, законов до их подписания Президентом Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации до их обнародования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Напомним, органы конституционной юстиции Российской Федерации (Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации) до принятия Закона №1-ФКЗ не обладали полномочиями осуществления предварительного контроля в отношении законопроектов.
