ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ И НЕОПРЕДЕЛЁННОСТИ, И РИСКА
1.1 Понятие и виды государственных решений
В государственном управлении принятие решений осуществляется государственными служащими различных уровней и носит достаточно формализованный характер, так как решение касается не одной личности, а общества или отрасли в целом. Как правило, решения должны приниматься там, где возникает проблемная ситуация; для этого государственных служащих соответствующего уровня необходимо наделить полномочиями и возложить на них ответственность за состояние дел на управляемом объекте.
Государственное решение - это выбор и обоснование определенного проекта действий государственных органов, направленных на достижение общественных целей. Характерные свойства государственных решений:
1. Решения, принятые государственными органами власти, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Государственное решение как властный акт, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает.
2. Для государственных решений характерно несколько целей, связанных между собой.
3. Наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены.
4. Государственное решение предполагает взаимодействие со всеми заинтересованными лицами. Процесс принятия решений носит адресный характер.
Существует большое количество классификаций государственных решений.
1. По субъектам управления: общенародные (выборы, референдум); федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; единоличные, коллегиальные.
2. По целям и времени действия: стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).
3. По масштабу действия: общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.
4. По нормативной природе; общие (нормативные), частные (ненормативные).
5. По юридической силе: высшие (конституционные), законодательные; подзаконные.
6. По формам правовых актов:
• законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов РФ);
• указы (президентские, высших должностных лиц субъектов РФ);
• постановления (правительства, суда, прокуратуры);
• распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти);
• приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные);
• приговоры (суда);
• санкции (следственных, прокурорских органов);
• указания, предписания, инструкции и т.д.;
• программы, декларации, положения, уставы;
• межгосударственные договоры и соглашения.
7. По содержанию: политические, административные, экономические, организационные, технологические и др.
8. По значимости для исполнения: обязательные, рекомендательные.
9. По характеру воздействия: стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.
10. По степени публичности (открытости): общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные.
1.2 Условия неопределённости и риска
Выделяют три принципиально различных ситуации, в которых происходит принятие управленческих решений: определённость, риск и неопределённость.
В ситуации определённости лицу, принимающему решение, известны все события и их результаты, причём все они свершаются с вероятностью 1. Это предположение соответствует абсолютной детерминированности мира и его полной практической познаваемости.
Иногда такое предположение работоспособно, так как нам известны основные факты и причинно-следственные связи, определяющие нашу деятельность. Однако чаще приходится принимать решения в условиях большей или меньшей неопределённости.
Под неопределенностью понимается неполнота или неточность информации об условиях реализации решения, вследствие чего не представляется возможным оценить связанные с ним затраты и результаты.
Различают ситуацию риска, когда известен статистический ансамбль событий и вероятность их наступления (распределение вероятностей) и ситуацию неопределённости, когда или неизвестны вероятности наступления некоторых событий или неизвестны сами события.
При анализе управленческих решений наиболее существенными являются следующие виды неопределенности:
• нестабильность экономического законодательства;
• изменчивость условий внешнеэкономической деятельности;
• неопределенность политической ситуации и перспектив социально-экономических изменений в стране или регионе;
• отсутствие достоверной информации о параметрах новой техники и технологии;
• неопределенность динамики рыночной конъюнктуры, цен, валютных курсов и т.п.;
• непредсказуемость природно-климатических условий, возможность стихийных бедствий;
• неопределенность целей, интересов и поведения участников реализации управленческого решения;
• отсутствие информации о финансовом положении и деловой репутации участников деловой сделки (возможность неплатежей, банкротств, срывов договорных обязательств).
Для принятия управленческих решений существенным является понятие риска. Риск – это величина, характеризующая вероятность возникновения того или иного уровня убытков по сравнению с прогнозируемым вариантом. В ситуации риска его уровень может быть оценён величиной математического ожидания убытков.
Предпринимательская деятельность зачастую носит инновационный характер и происходит в условиях постоянно изменяющейся внешней среды. Соответственно, она предполагает постоянное присутствие фактора риска.
Выделим основные виды и условия предпринимательского риска.
Производственный риск связан с осуществлением любого вида финансово-хозяйственной деятельности. Основными причинами его возникновения являются:
• возможное снижение объемов производства из-за уменьшения производительности труда, износа основных производственных фондов, несвоевременного поступления сырья и материалов и т.п.;
• рост материальных затрат;
• изменение условий финансовых отчислений и налоговых платежей и т.п.
Коммерческий риск возникает в процессе реализации товаров и услуг, произведенных или закупленных предпринимателем. Среди причин возникновения коммерческого риска наиболее важными представляются:
• снижение объема реализации вследствие изменения конъюнктуры или других обстоятельств;
• повышение закупочной цены товаров, сырья или материалов, используемых в производственной деятельности;
• непредвиденное снижение объемов закупок;
• непредвиденные потери товара в сфере обращения;
• повышение издержек обращения и т.п.
Финансовый риск возникает в сфере финансовых отношений. Источником возникновения финансового риска чаще всего становится заимствование средств у других экономических агентов в различных формах. Чем выше доля заемных средств в общем капитале фирмы, тем выше уровень финансового риска.
Полностью устранить предпринимательский риск принципиально невозможно. Следовательно, необходимо научиться прогнозировать события, оценивать риск и не допускать его выхода за приемлемые границы. С точки зрения предпринимателя (ЛПР) можно выделить допустимый, критический и катастрофический риски.
В качестве допустимого риска обычно принимают угрозу потери фирмой прибыли в целом или от того или иного реализуемого ею проекта.
К критическому риску относят возможность ситуации, когда не будут возмещены понесённые затраты, то есть вероятность убытков. В этом случае фирма вынуждена возмещать часть затрат за счет собственных средств.
Под катастрофическим риском принято понимать такое снижение выручки, которое приводит к полной утрате платежеспособности и банкротству предприятия.
Определяя уровень приемлемого риска, зачастую необходимо знать вероятность того, что потери не превысят определенного значения. Например, в финансовом менеджменте эта задача решается посредством расчета запаса финансовой прочности предприятия.
1.3 Особенности контроля и управления рисками в сфере государственного управления
Решающими инструментами минимизации влияния венчурных (рисковых) факторов на управление государством и принимаемые им решения являются контроль и управление рисками. При этом различные формы контроля включены в различные модели управления рисками (проведение мониторинга; осуществление аналитических мероприятий по гипотетическому предвидению рисков; предварительное страхование рисков; материальную и психологическую подготовку ЛПР к рискам, а также некоторые иные акции).
Управление рисками представляет собой перечень специальных аналитических и прикладных мероприятий, которые направлены на уклонение от рисков, их предупреждение, страхование, а также выработку стратегий, позволяющих сохранить приоритеты и поставленные государством цели, минимизировать возможный ущерб от принятых решений.
Несмотря на наличие различных стратегий контроля и управления рисками, по сути все они могут быть отнесены к одному из четырех универсальных способов воздействия государства на венчурные факторы. К таким группам методов относятся политические, аналитические, социальные и финансовые инструменты.
Так, политические методы, снижают уровень страновых рисков. К ним можно отнести действия властей по совершенствованию форм публичной политики и усилению прозрачности проводимого курса, снижению конфликтности в системе государственного управления, интенсификации обратных связей власти и общества, усилению взаимосвязи краткосрочных и долгосрочных проектов, установлению правильной меры открытости и закрытости отечественной экономики, повышению учета коллективных мнений при принятии решений и др. Эти методы, ведут к повышению уровня защищенности государства и общества, усилению безопасности правящего режима и системы госрегулирования.
Аналитические методы направлены на совершенствование теоретических и прикладных моделей возможного развития событий. Эта информация позволяет управляющим уточнять состояние экономических, административных и иных систем на предмет их подверженности рискам, более точно определять последствия взаимодействия различных типов рисков, разрабатывать большее количество альтернатив, уточнять цели и подцели государственных органов.
Следует отметить, что все аналитические методы в основном ориентированы на ситуативную классификацию рисков, отделение факторов от симптомов, определение переменных потребностей конкретного проекта.
Применение аналитических методов направленно на предотвращение применения руководителем крайних вариантов действий при достижении целей; предварительно собирать информацию и формировать банки данных о различных, особенно уникальных рисках, обобщать опыт о способах снижения их негативных последствий; разрабатывать резервные, антикризисные меры; постоянно повышать уровень профессиональной подготовки госслужащих, их умения применять различные способы опережающего риски анализа.
Особым значением при контроле и управлении рисками обладают социальные технологии. Все социальные технологии используются в целях снижения порога чувствительности населения к возможным потерям, совершенствования процедур принятия решений и повышения возможностей ЛПР к выполнению антикризисных действий.
Эпицентром такой деятельности является приучение общественного мнения к трезвому отношению к рискам, содержащимся в любых решениях, а также предупреждение экстремальных форм активности групп населения.
Таким образом, выдержанная и объективная информация о риске не только становится сигналом к усилению взаимодействия государства с обществом, но и наделяет население определенной ответственностью за совершаемые действия. Такая информация одновременно обретает политико-управленческую ценность, поскольку позволяет укреплять доверие граждан к государству, повышать его политический имидж, уменьшать волнение людей на информацию массмедиа.
Однако этих социальных методов существуют границы. Так, в общественных дискуссиях нельзя постоянно педалировать проблему риска и его отдельных проявлений, что может усугубить атмосферу тревожности и лишить государство возможности принятия эффективных решений.
Существенным значением обладает и другая социальная технология - постоянное и широкое использование внешней независимой экспертизы при принятии решений.
Одновременное использование разных экспертных команд дает возможность увеличить объективность принимаемых решений, а также минимизировать представления управленцев о существующих угрозах. Придание этим рекомендациям документальной основы резко повышает ответственность управляющих, которые вряд ли станут игнорировать экспертные мнения, особенно если они совпадают с опасениями общества. Ведь в случае возникновения даже внешне схожих угроз их могут обвинить в преступной халатности и других прегрешениях. Таким образом, при прочих равных условиях государство увеличивает степень защиты от гипотетических угроз.
Социальные технологии связаны и с формированием должных психологических качеств ЛПР, от которых во многом зависит степень чуткости управленческих структур к рискам.
Помимо указанных социальных методов можно также назвать и некоторые другие:
• демократизация политико-правового режима правления;
• соблюдение ЛПР правил безопасности;
• широкое распространение информации о различные рода рисках;
• расширение практики поощрения управленцев за виды деятельности, связанные с предотвращением риска;
• налоговые поощрения для производства безопасного оборудования;
• распространение информации о сферах и районах повышенного риска для граждан, туристов и др.
Свое место в деятельности государства по контролю и управлению рисками занимают финансовые технологии. Основные задачи их применения состоят:
• в выделении бюджетных и привлеченных средств для предварительного страхования рисков;
• в концентрации ресурсов, необходимых для корректировки действий правительства в процессе урегулирования кризисных ситуаций;
• в накоплении и привлечении средств для компенсации и возмещения понесенного ущерба.
Суммарное применение всех этих методов позволяет властям проводить взвешенную политику, способную обеспечить уклонение от рисков или сокращение масштабов их распространения и последствий; сохранять возможность поддерживать существующие риски в рамках допустимых потерь; предотвращать возможности выхода последствий рисков за грань допустимого.
Сочетания названных технологий вместе с определенными институциональными и не институциональными параметрами взаимодействия управленцев с экспертными и гражданскими партнерами предопределяют соответствующие модели контроля и управления рисками.
В ряду венчурных моделей находятся и антикризисные стратегии государства, связанные с его последовательными действиями, направленными на снижение дестабилизирующих эффектов рисков и снижение возможного ущерба. Так, отечественный исследователь В. Романов предлагает четырех фазовую стратегию деятельности правительства. К ее основным этапам он относит:
• этап, предшествующий фазе дестабилизации ситуации (включающий действия по предупреждению экстремальных форм активности, меры по совершенствованию адаптационных возможностей всей системы и др.);
• предкризисный этап, предполагающий расконсервацию системы управления кризисом;
• этап развития кризисной ситуации, включающий в себя действия, направленные на уменьшение возмущающих воздействий среды; повышение внимания к пороговым ограничениям, границам полномочий и реальным возможностям властей;
• снижение потребления ресурсов;
• укрепление высокоэффективных (дифференцированных) структур;
• освобождение от балласта (неэффективных структур, институтов, действующих с большими издержками);
• централизованное управление в жизнеобеспечивающих сферах;
• поддержку новых институтов интеграции общества;
• непрерывный мониторинг ситуации и устранение препятствий для получения системной информации;
• стимулирование поисковой активности граждан;
• посткризисный период, предполагающий стимуляцию восстановительного процесса.
Иную схему антикризисной деятельности предлагают модели, в основу которых положена оценка реакции и состояния управляющей системы (УС), действующей в условиях нарастания рисков и разворачивающегося кризиса. В данном случае выделяются следующие стадии активности государства:
• осуществление упреждающих действий, в том числе политико-правовых (принятие законов, постановлений, закрытых инструкций ведомств), технических (предполагающих перераспределение материальных ресурсов, укрепление позиций уязвимых регионов, создание запасных центров управления), а также акций, направленных на формирование кадровой структуры (резерва управления, обучение и переподготовку персонала);
• проведение аналитической деятельности, направленной на определение типологии кризисов (финансового, военно-политического, социально-экономического и др.) и интенсивности его воздействия на УС.
В частности, кризисы способны повлечь за собой нарастание общего дискомфорта для УС, рост напряженности для УС, повышение издержек для УС, угрозу для функционирования ее отдельных структур, опасности для жизненно важных функций и целостности УС, риски для поддержания должных отношений УС с обществом, угрозы для режима правления, а также опасности для существования государства как такового. В целях определения характера существующих (гипотетических) угроз выявляют и соответствующие факторы кризисного воздействия на УС (благоприятные, неблагоприятные, конфликтогенные, экстремальные), а также степень их интенсивности.
• определение (планирование) реакций УС на различные виды развития кризисных ситуаций с учетом тех или иных целей в сфере управления.
К таким целям можно отнести сохранение стабильности в обществе и его управляемости, минимизацию издержек управления, сохранение или смену правящего режима. В свою очередь выделение таких параметров влечет моделирование деятельности УС по урегулированию конкретного кризиса и его последствий в той или иной сфере (социальной, экономической, государственного строительства, межнациональных или межгосударственных связей и др.), отношений УС с важнейшими контрагентами (партиями, профсоюзными и молодежными организациями, оппозицией, зарубежными партнерами).
• активизация деятельности инновационных механизмов УС (например, в сфере функциональной перестройки ее деятельности, касающейся перегруппировки сил в правящих кругах, организационной перестройки в системе управления, в кадровых структурах относительно стиля лидерства и т.д.);
• разработка необходимых механизмов и процедур, направленных на сохранение организационно-ролевой гибкости и эффективности антикризисных действий УС.
Эта деятельность может осуществляться в политико-правовой сфере (касаясь текущего совершенствования нормативно-правовой базы), в финансово-экономической области (к примеру, активизируя необходимые механизмы (торга, сделок) и способы принятия антикризисных решений) в информационной сфере (предполагая налаживание гибких взаимоотношений правительства со СМИ, местными органами печати) и т.д.
• политико-правовые, финансовые, организационные и другие действия государства, направленные на выход из кризисного состояния и активизирующие механизмы повседневной деятельности УС.
За счет такого рода действий государство постепенно переходит от режима предупреждения и минимизации последствий проявивших себя опасностей и угроз к формату деятельности, предполагающему управленческие действия, предупреждающие возникновение рисков в обычном формате.
В целом все модели сводятся к выработке стратегий неуязвимости объекта и системы управления. В суммарном виде эти требования предполагают при разработке вариантов действий избегания крайностей; преодоление страхов менеджеров по отношению к рискам и т.д.
Как правило, в государствах разработкой методик управления рисками занимаются специальные структуры, экспертные сообщества и команды консультантов. К ним относятся не только те, что находятся на службе правительства, но и работающие по контракту с государственными органами.
Применение специальных моделей, а также конкретных процедур по управлению рисками и контролю за ними позволяет уточнить область проявления и совокупность факторов риска, их характер и содержание угроз, оценить вероятность возможных негативных последствий, определить средства защиты и уменьшения потерь от различных опасностей, а в конечном счете разработать оптимальный вариант управленческих действий.
Благодаря такому комплексному подходу органы государственного управления могут придерживаться различных управленческих стратегий - от владения ситуацией риска и предотвращения (сведения к минимуму) ущерба до действий, направленных лишь на финансирование, или возмещение затрат по убыткам, или «раздробление» рисков и их перенос на других контрагентов, или, напротив, взятие рисков на себя.
ГЛАВА 2. ПРИНЯТИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РИСКА И НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ
2.1 Принятие государственных решений в условиях неопределенности и риска
Поскольку риски присутствуют на всех этапах принятия государственных решений - от диагностики проблемы до подведения итогов реализации целей, для государства играет принципиальную роль понимание природы риска.
Выделим три наиболее авторитетных подхода к определению риска:
• классический;
• неклассический;
• модернистский.
Так, классический подход (Дж. Милль) определяет риск как вероятность понесения субъектом потерь в зависимости от выбранной им стратегии дей ствий и влияния внешних и внутренних факторов. Как можно заметить, в таком подходе наряду с негативным восприятием риска присутствует и положительный.
Неклассический подход (А. Маршалл, А. Пичу) рассматривает риск как показатель отклонения субъекта от поставленных им целей. Риск выступает маркером несовпадения количественных и качественных параметров планируемой и реально осуществленной деятельности.
Модернистский подход (У. Бек, Э. Гидденс), трактует риск как следствие воспроизводства современных связей и отношений, подверженных неким характерным для сегодняшнего времени трансформациям.
К наиболее заметным, влияющим на принятие государственных решений рискам стоит отнести следующие:
Процессуальные риски, которые в основном возникают в процессе диагностики проблем, реализации целей, при наборе людских ресурсов, определении методов работы с информацией и при других управленческих действиях. В свою очередь они могут быть подразделены на риски оценки, сбора материалов о проблеме, имплементации целей и др. К ним также можно отнести риски, возникающие при взаимодействии госорганов с партнерами, контрагентами, посредниками и др.
Мягкие риски, характеризующие собой либо вялотекущие конфликты, не создающие существенных и острых угроз, либо продуцирующие угрозы и опасности низкой интенсивности. Например, к ним можно отнести нерегулируемую миграцию, которая может длиться годами, не приводя к негативным результатам для государства, но создавая для этого предпосылки, которые могут стать критическими в дальнейшем.
Жесткие риски, возникающие в базовых для государства сферах (например, информационной или военной безопасности, экономике) и чреватые самыми серьезными негативными и даже системными последствиями. К ним можно отнести угрозу дефолта, приближение войск противника к границам государства и др.
У государства существуют следующие возможности снижения уровня государственных рисков и связанного с ними ущерба:
• подготовка кадров, способных использовать управленческие технологии, минимизирующие риски;
• страхование рисков;
• предварительное увеличение достоверной информации о возможных рисках и гипотетическое предвосхищение их возможных последствий;
• уклонение от рисков;
• контроль за рисками;
• применение моделей и механизмов управления гипотетическими угрозами;
• осуществление антикризисных стратегий.
Решающими инструментами минимизации влияния венчурных (рисковых) факторов на управление государством и принимаемые им решения являются контроль и управление рисками. При этом различные формы контроля включены в различные модели управления рисками (проведение мониторинга; осуществление аналитических мероприятий по гипотетическому предвидению рисков; предварительное страхование рисков; материальную и психологическую подготовку ЛПР к рискам, а также некоторые иные акции).
Управление рисками представляет собой перечень специальных аналитических и прикладных мероприятий, которые направлены на уклонение от рисков, их предупреждение, страхование, а также выработку стратегий, позволяющих сохранить приоритеты и поставленные государством цели, минимизировать возможный ущерб от принятых решений.
В процессе формирования и реализации государственных решений, управление рисками призвано сохранить единые принципы и приоритеты целеполагания, учитывая при этом законодательные ограничения и ранее взятые государством обязательства, оптимизировать тактические, финансовые, информационные и прочие возможности конкретных институтов государственного управления для минимизации ущерба в различных зонах ответственности властей.
