Теоретические основы системы социальной защиты и поддержки детей-сирот в Российской Федерации
1.1. Понятие социальной защиты и социальной поддержки
Развитое государство, кроме экономических функций, должно организовывать пенсионное обеспечение, поддержку многодетных семей, инвалидов, участников войн, медицинское обслуживание и пр. Данный вектор государственной власти на практике проводится посредством осуществления социальной политики. Ее содержание определяется системой внутренних и внешних факторов и подчинено стратегической цели - повышению качества жизни в широком смысле этого слова.
Основными инструментами социальной политики являются социальная защита и поддержка населения. Выстраивание эффективной социальной политики определяет степень и остроту социальной напряженности в обществе и устойчивость его развития.
Определим содержание термина «социальная политика» опираясь на различные источники (приложение 1).
В представленных трактовках социальной политики, встречающихся в литературных источниках, ключевыми словами являются: «деятельность общества и государства...», «система мер...». Объединяющим элементом также можно считать целевую направленность на человека:
- в плане поддержания его доходов, уровня жизни;
- повышения благосостояния граждан;
- оптимального удовлетворения интересов и потребностей граждан;
- предоставления социальных гарантий;
- поддержания «нормальной» жизнедеятельности различных общественных групп;
- жизнеобеспечения, социальной защиты, социального развития, безопасности и пр.
Объектами социальной политики являются все граждане страны, попавшие в конкретную жизненную ситуацию, в соответствии с которой требуется вмешательство со стороны государства согласно законодательству.
Субъектом социальной политики в первую очередь является государство. Негосударственные учреждения в реализации социальной политики могут быть представлены благотворительными фондами, коммерческими организациями.
Уровни реализации социальной политики (федеральный, региональный и местный). Их выделение необходимо, так как именно по ним происходит реализация конкретных мер социальной защиты и поддержки.
Принципы социальной политики:
– социальная справедливость,
– социальная ответственность,
– социальное партнерство,
– социальные гарантии,
– преемственность.
Они декларированы в нормативных документах. К сожалению, большинство из них на практике реализуются формально. Особенно это касается принципа «социальной справедливости», который нарушается при назначении пенсий. В дополнение к приведенному списку можно указать также принцип «солидарности». Он в большей степени касается формирования пенсионных средств, когда современное трудоспособное и занятое население формирует своими отчислениями ресурсы для текущих пенсионных выплат.
Механизмы социальной политики определяют порядок реализации мер, возможный рычаг воздействия. Из частных механизмов укажем: законодательно-нормативный, финансово-бюджетный, налоговый, административный. Законодательно-нормативный устанавливает определенные нормы, принятие законов в отношении социальной политики государства; финансово-бюджетный позволяет планировать определенный уровень расходов социальной политики, который закладывается в бюджет; налоговые рычаги регулируют источники и нормы отчислений в бюджеты; административные рычаги следует рассматривать как частные случаи для регулирования конкретных ситуаций (например, беженцы, жертвы Чернобыльской атомной электростанции и пр.).
Статьи социальной политики: пенсионное обеспечение (как инструмент социальной защиты), социальное обеспечение населения, борьба с беспризорностью, опека, попечительство, социальное обслуживание (составляющие социальной поддержки населения), прикладные научные исследования в области социальной политики (могут быть ориентированы на разные инструменты). По указанным статьям ведется статистический учет и осуществляется мониторинг реализации социальной политики. Поэтому данная информация может заложить основу формирования методического обеспечения социальной защиты и социальной поддержки населения.
Социальная защита и поддержка населения в современных условиях является одной из наиболее сложных и трудно решаемых проблем для нашей страны. Развитое государство должно быть социально ориентированным, ставить задачу социальной защищенности человека, создавая для этого не только правовые, политические, но и социальные гарантии на основе устойчиво развивающейся экономики. Смена общественного устройства в стране, ликвидация общественных фондов потребления, повышение сектора платного образования и медицинского обслуживания, рост цен на услуги ЖКХ, проблемы занятости населения, поляризация доходов усилили социальное неравенство среди граждан, тем самым проблема социального обеспечения перешла в разряд первоочередных. Кризисные моменты экономического характера автоматически затрагивают и социальную сферу, ухудшая качество жизни большей части населения страны, требуют глубокого практического и теоретического осмысления. Для этого необходимо разграничить термины «защита» и «поддержка».
Итак, термин «защита» является более общим и емким. Поэтому его следует употреблять в контексте с прилагательным социальная.
Социальная защита - система законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающая всем трудоспособным гражданам равные права и условия для труда, а нетрудоспособным слоям – преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех формах.
Социальная поддержка - это временные или постоянные меры адресной поддержки отдельных категорий граждан в кризисной ситуации, выступающие составным элементом более широкого понятия «социальная защита».
Термин «социальная защита», бесспорно, по содержанию представляется более широким по сравнению с термином «социальная поддержка». Общим здесь, очевидно, выступают объект (граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации) и цель (сгладить отрицательные последствия негативных обстоятельств). Разграничение указанных терминов проведено по шести критериям: природа факторов, степень охвата, характер проявления, менеджмент, исполнители, источники финансирования, способы и виды помощи.
1. Природа факторов. В отношении социальной защиты они носят объективный характер, связанный со старением населения и выходом его из трудоспособного возраста. Потребность в социальной поддержке зачастую возникает из системы влияния случайных факторов: получение инвалидности, участие в боевых действиях, воздействие радиации и пр.
2. Степень охвата населения. Для мер социальной зашиты формат охвата полный (все лица, достигшие пенсионного возраста). Применительно к инструменту социальной поддержки охват населения частичный: граждане, по установленному законодательству относящиеся к указанной группе социальной политики.
3. Характер проявления. Социальная защита во времени имеет постоянный характер выплат пожизненно, а социальная поддержка зачастую может носить временный характер в виде единовременных выплат.
4. Менеджмент. По этому направлению разграничения социальную защиту можно отнести в блок стратегического менеджмента (формирование политики пенсионного обеспечения, проведение различных реформ в данной сфере, определение источников финансирования и пр.), а меры социальной поддержки в группу оперативного менеджмента с принятием единовременных управленческих решений на краткосрочную перспективу.
5. Исполнители. Организация фактических мер социальной защиты в виде пенсионного обеспечения возложена на ПФР, а социальной поддержки - на службы (отделы) социального обеспечения населения.
6. Вид помощи. Социальная защита в формате пенсионного обеспечения реализуется преимущественно в денежной форме. Социальная поддержка, кроме денежной, может иметь натуральную форму, систему льгот, различные услуги.
В отношении граждан, нуждающихся в мерах социальной поддержки, используется шесть классификационных признаков: уровень компетенции; статьи консолидированного бюджета: категории лиц статистического учета; характер денежных выплат; последствия конкретных негативных событий; состав семьи (приложение 2).
По направленности воздействующих факторов все виды объектов социальной защиты и поддержки населения можно разбить на две категории: внешние (которые возникли по причине внешних обстоятельств: вынужденные беженцы и переселенцы, участники и инвалиды Великой Отечественной войны); внутренние (безработные, малообеспеченные, многодетные семьи, дети сироты, граждане, пострадавшие от последствий аварии на Чернобыльской АЭС).
Возникновение объектов социальной защиты под воздействием внутренних факторов имеет первостепенное значение и требует постоянного мониторинга с целью использования полученной информации в тактике проведения конкретной социальной политики.
1.2 Сущность, понятие и причины сиротства
Сиротство как социальное явление существует столько же, сколько человеческое общество, и является неотъемлемым элементом цивилизации. Во все времена войны, эпидемии, стихийные бедствия, другие причины приводили к гибели родителей, вследствие чего дети становились сиротами. С возникновением классового общества появляется и так называемое «социальное сиротство», когда дети лишаются попечения родителей в силу нежелания или невозможности осуществлять последними родительские обязанности, в силу чего родители отказываются от ребенка или устраняются от его воспитания
Феномен сиротства, актуализировавшийся в России в последние два десятилетия, является предметом дискуссий в научной литературе, посвященной проблемам семьи, детства, социальной и демографической политике страны. Понятие «сиротство», исторически обозначавшее детей, чьи родители умерли, в ХХ веке приобрело новые формы и масштабы, что заставляет исследователей искать и новые подходы к его изучению. Количество сирот является прямым индикатором социально - экономического и морально - нравственного здоровья нации. В таблице 3 представлено количество выявленных и учтенных детей и подростков, оставшихся без попечения родителей на 2020 год по данным Федеральной государственной службы статистики.
Таблица 3
Количество выявленных и учтенных детей и подростков, оставшихся без попечения родителей на 2020 год
Численность детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под надзором в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 475741
Численность детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся на воспитании в семьях 388 763
принято детей на воспитание в семьи за 2020 год 73 074
Число приемных семей на конец 2020 года 94 353
Численность усыновленных детей на конец 2020 года 4 227
Численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которым предоставлены путевки в организации отдыха детей и их оздоровления, в санаторно-курортные организации 149 129
Число организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 646
Несмотря на широкое распространение этого социального явления, российское законодательство не содержит определения сиротства. Статья 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в качестве детей-сирот признает лишь тех, кто не достиг совершеннолетия и при этом потерял обоих или единственного родителя. Остальных же несовершеннолетних, чьи родители безвестно пропали, лишены родительских прав или признаны недееспособными, законодатель рассматривает в качестве детей, оставшихся без попечения родителей, хотя их правовой статус, по сути, одинаков.
В условиях нестабильности социально-политической обстановки. инфляции, безработицы и вынужденной миграции населения, снижения жизненного уровня семей, ослабления их инфраструктуры отмечается постоянный рост числа таких детей.
Понимая суть проблемы сиротства, государство оказывает всестороннюю поддержку детям, чьи судьбы были затронуты этим социальным явлением. Им предоставляются дополнительные гарантии социальной защиты и материальной поддержки, права на образование и трудоустройство, дополнительные имущественные и жилищные права.
Правовая доктрина, международные нормы и научная литература позволяют разделить сиротство на несколько категорий в зависимости от оснований его возникновения. Ученые, как правило, делят сиротство на биологическое и социальное. Поскольку данные проблемы кардинально отличаются и имеют совершенно разный характер и причины, рассмотрим их по отдельности.
Биологическое сиротство – это общественное явление, описывающее образ жизни ребенка, лишившегося родителей по причине их смерти. К слову, именно такие несовершеннолетние воспринимаются законодателем как непосредственно дети-сироты. В общем числе детей, лишенных родительской заботы, биологические сироты составляют лишь 10-12%. Биологическое сиротство имеет куда более длительную историю существования в России, так как обусловлено естественными факторами. Наиболее яркие всплески биологического сиротства в РФ имели место в результате внутренних и международных вооруженных конфликтов – революций, гражданских и мировых войн.
Социальное сиротство. Согласно научной литературе, это социальное явление, при котором несовершеннолетние остаются без родительской заботы при живых биологических родителях. Это возможно в случаях, когда родители:
- лишены судом родительских прав;
- отказались от своего ребенка после его рождения (так называемые отказники);
- признаны недееспособными или безвестно отсутствующими;
- не участвуют в воспитании детей длительное время без уважительных причин и так далее.
В числе социальных сирот следует также выделять скрытых, «домашних» сирот. Такая форма сиротства признается научной литературой в случаях, когда несовершеннолетние формально не лишены родительской заботы, однако не получают ее в результате равнодушия и отсутствия интереса к жизни ребенка у родителей, проживающих вместе с ребенком. Это становится причиной беспризорности, семейных конфликтов и асоциального поведения.
Детская беспризорность — это полный отрыв несовершеннолетнего от семьи, сопряжённый с утратой постоянного места жительства. Беспризорность создаёт угрозу правильному формированию личности детей и подростков, условия для появления и укоренения у них социально — негативных навыков.
Социальное сиротство в России имеет более существенные масштабы, чем биологическое – оно охватывает минимум 85% всех детей, лишенных семейной заботы. Появление данной проблемы обусловлено падением нравственности в обществе, распространением алкоголизма и наркомании, отсутствием реальной государственной поддержки и профилактики появления проблемных семей и так далее. В связи с этим именно социальное сиротство является одной из приоритетных проблем, с которыми государство планирует бороться в первую очередь.
Социальное сиротство обрело широкие масштабы во время исторического периода распада института сплоченной семьи. Совместный быт представителей разных поколений, вовлеченность старших детей в уход за младшими – все это исключало возможность оставления детей без опеки в случае утраты ими родителей. В контексте этого обширный масштаб социального сиротства рассматривается научной литературой как следствие двух причин: кризиса института семьи и критического положения непосредственно российских ячеек общества.
Первая причина характерна практически для всех стран западной цивилизации. Ее проявления многосторонни и выражаются в:
- повышении среднего возраста создания семьи и регистрации брака;
- увеличении числа разводов;
- увеличении количества не оформленных по закону браков;
- снижении рождаемости и старении населения;
- увеличении числа внебрачных детей;
- распространении однополых отношений и так далее.
Вторая причина носит специфический характер и имеет широкое распространение именно в России. Критическое положение российских семей проявляется как:
- тяжелое экономическое положение: большинство бедных домохозяйств – это семьи с детьми;
- семейная жестокость – жестокое обращение с детьми как фактор социального сиротства является одной из главных причин лишения родительских прав;
- распространение алкоголизма, наркомании и иных пагубных привычек;
- отсутствие эффективной политики со стороны государства;
- педагогическая несостоятельность и неготовность молодых родителей к воспитанию детей;
- чрезмерная занятость родителей, исключающая возможность нормального воспитания ребенка, и так далее.
Именно такое критическое положение в совокупности с другими значимыми факторами становится причиной социальных девиаций у родителей – негативных поведенческих отклонений от общепринятых норм. Это выражается в безразличии к судьбе ребенка, пристрастии к пагубным привычкам, асоциальном поведении, отказе от воспитания детей и так далее. Не секрет, что именно такие родители чаще всего лишаются родительских прав, делая своих детей социальными сиротами.
Одним из наиболее тревожных явлений, связанных с судьбой детей, оставшихся без родительской опеки, является вторичное сиротство. Под ним следует понимать отказ от ранее усыновленных или взятых под опеку или попечительство детей их теперь уже приемными родителями. Такой отказ становится причиной нравственной и психической деградации несовершеннолетнего, во второй раз брошенного пусть и приемными, но родителями.
Основаниями для вторичного сиротства могут стать:
- низкая психолого-педагогическая готовность замещающих родителей;
- противоречия между интересами ребенка и приемных родителей;
- отсутствие невербального контакта и взаимной симпатии;
- проявление генетических или иных болезней, ранее отсутствующих у ребенка;
- корыстные побуждения для усыновления или установления опеки и так далее.
Главной причиной данного явления считается слабая профилактика вторичного сиротства со стороны государства. Представляется, что для решения данной проблемы должна быть повышена эффективность работы государственных институтов подбора, подготовки, контроля и сопровождения приемных семей.
В свете существующей проблемы сиротства в России государственная социальная политика направлена не только на защиту прав сирот и их семейное устройство, но и на предотвращение случаев оставления детей без родительской опеки. Наиболее эффективным инструментом в данном случае считается профилактика социального сиротства органами опеки и попечительства. Она включает в себя психологическую, педагогическую, социальную, правовую, медицинскую, образовательную и иную помощь семьям, имеющим и не имеющим факторов риска неблагополучия.
Предоставлением данной помощи занимаются специалисты органов опеки, а также иные специалисты социальных служб – психологи, педагоги, юристы и врачи. Применяемые ими технологии профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства зависят от степени существующих рисков и аудитории, для которой предназначена профилактика. Среди них следует различать:
Технологию первичной профилактики . Речь идет о работе с семьями, не имеющими потенциальных рисков неблагополучия. Такие технологии могут включать медицинские мероприятия, направленные на рождение здоровых детей, медико-социальную помощь беременным, проведение общественных и спортивных мероприятий для поддержки семей, мероприятия, направленные на формирование ответственного родительства, ценностей семейной жизни и так далее.
Технологию раннего вмешательства. Речь идет о ранней поддержке семей, живущих в условиях социального риска – малообеспеченность, безработица, насилие по отношению к ребенку, и так далее. Работа предусматривает более плотное сотрудничество и тесный контакт социальных работников с семьями, находящимися в группе риска. Она может включать в себя семейное индивидуальное консультирование, домашнее посещение, работу с врачами и педагогами, привлечение сторонних специалистов, проведение образовательных и воспитательных тренингов, профилактических бесед и иных мероприятий.
Альтернативное семейное устройство. Если указанные мероприятия не дали положительного результата, а дети не получают полноценной поддержки, органы опеки обязаны поднять вопрос об изъятии ребенка и передаче его в специальное учреждение или приемную семью.
По результатам своей работы каждая из организаций формирует отчет по профилактике социального сиротства и семейного неблагополучия. Информация, указанная в такой отчетности, позволяет определить позитивные стороны профилактической работы и учесть эффективность применяемых методик в будущем.
1.3. Нормативно-правовое регулирование социальной защиты и поддержки детей-сирот
Основополагающим документом в современной истории социальной защиты детей-сирот является Конвенция о правах ребенка, принятая в 1989 г. Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных наций, в которой впервые права детей рассматриваются на уровне международного права.
В настоящее время более 150 стран ратифицировали этот документ. Присоединяясь к Конвенции о правах ребенка, государство брало на себя обязательство пересмотреть свое национальное законодательство с тем, чтобы обеспечить права детей. Данный документ был ратифицирован Россией 13 июня 1990 г., что позволило вводить в Российской Федерации новые законы по предупреждению сиротства.
В Конвенции подчеркивается, что основную ответственность за воспитание ребенка несут родители, однако государство должно оказывать им соответствующую помощь и развивать сеть детских учреждений. Государство в случае отсутствия у детей родительского попечения обязано обеспечивать замену ухода за ними всеми имеющимися средствами.
Основу же российской законодательной базы в данном вопросе составляет Конституция РФ – именно она положениями ст. 38 устанавливает государственную защиту материнства, детства и семьи. Приоритет семейного воспитания детей, обязанности по защите их прав и интересов, а также форма государственной защиты на случай сиротства детализированы положениями Семейного кодекса РФ.
Вслед за конституцией документом, регулирующим социальные гарантии детей, оставшихся без попечения родителей, является Семейный кодекс. Наиболее существенные моменты, зафиксированные в Семейном кодексе, определяющие технологию оказания помощи детям в трудных жизненных условиях включают в себя:
- выявление ребенка, нуждающегося в защите;
- первоначальные мероприятия по оказанию ему помощи:
- учет таких детей, особенно тех, кто может быть устроен в другую семью;
- централизованный учет несовершеннолетних, подлежащих усыновлению в другую семью.
Глава 18 СК РФ определяет функции органов опеки в вопросах выявления и обеспечения права на воспитание для сирот. Главы 19-21 СК РФ определяют нормативную основу для реализации основных форм семейного устройства сирот, а глава 22 – порядок устройства таких детей в приюты и интернаты.
Отдельного внимания требуют нормативные акты, обозначающие ряд дополнительных гарантий для детей-сирот: федеральные и региональные нормативные акты. Федеральные действуют по всей России, региональные — только в том регионе, где местные власти их приняли
Федеральные:
1. Закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Этот закон устанавливает общие понятия, содержание и меры национальной помощи детям. Он регулирует взаимоотношения, возникающие в связи с предоставлением и снабжением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей со статусом. Тут содержатся принципиальные нормы, даваемые в соответствии с работающим законодательством, обеспечиваются и сберегаются государством.
В соответствии с законом дети, которые приобрели такой статус имеют следующие гарантии:
При получении образования. Для осуществления права на образование гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, Правительство полностью или отчасти оплачивает затраты на их содержание во время обучения. Федеральный Закон «Об образовании» рассматривает прием детей-сирот, оставшихся без попечения родителей в государственные и муниципальные городские образовательные организации среднего и высшего профессионального образования за пределами конкурса, в случае удачной сдачи вступительных экзаменов. Дети этой категории оформляются на полное государственное содержание до окончания ими государственного или муниципального учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования.
В области труда и занятости. Ключевой задачей страны в сфере труда и занятости выпускников учреждений для детей со статусом, является предоставление им одинаковых вероятностей к осуществлению права на труд и отбор профессии с поддержкой разных мероприятий. Подключая профессиональную подготовку, введение квот, побуждение работодателей к приему данной категории людей на работу, а еще сохранение отдельных видов работ для трудоустройства таковых граждан.
Имеются дополнительные гарантии права на труд. Органы государственной службы занятости населения при обращении к ним детей-сирот и деток, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 14-ти до 18-ти лет исполняют работу, направленную на профессиональное ориентирование и осуществляют диагностику их профессионального направления.
