Глава 1. Общая характеристика устава муниципального образования как источника права
1.1. Понятие и юридические свойства устава муниципального
Среди муниципальных правовых актов местного самоуправления особое значение имеет устав муниципального образования. Устав муниципального образования - это основополагающий правовой акт, определяющий в соответствии с действующим законодательством принципы и структуру организации местного самоуправления на территории муниципального образования, обладающий высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, закрепляющий и конкретизирующий правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, необходимые для эффективного развития муниципального образования.
Правовая природа устава муниципального образования и его место в правовой системе определяются характерными только для этого правового акта юридическими признаками и свойствами, позволяющими дать оценку уставу как «основному» правовому акту конкретного муниципального образования, обладающему правоустанавливающим характером.
Устав включает в себя положения обязательного характера, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и дополнительные, которые обеспечивают широкий и точный круг вопросов местного значения, что укрепляет авторитет и влияние устава.
Устав муниципального образования, как важнейший правовой социально-управленческий акт, позволяет адекватно отражать динамику общественных отношений в определенный период развития государства и права, и тем самым выполняет функцию акта правотворчества.
Совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления в соответствии с обновляемым законодательством способствует укреплению демократической, правовой сущности
Российской Федерации, развитию гражданского общества и обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Каждое муниципальное образование обязано иметь свой устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Подобного рода «акты - статуты» о местном муниципальном самоуправлении имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Так, в ФРГ - это уставы коммун (общин), в США - муниципальные хартии и т.д.3 Среди других локальных нормативных актов устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе устав муниципального образования - это своего рода «местная конституция».
1.2 Устав как основной нормативный акт муниципального образования
Устав местного самоуправления – основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, содержащей достаточно широкий перечень сведений, которых необходимо включать в устав муниципального образования.
Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей.
Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Это часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.
Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.
Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.
Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.
Устав – основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.
Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является нехарактерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.5
Принятие муниципальным образованием устава является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. В уставе муниципального образования, в частности, указываются:
• вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (т.е. предметы ведения муниципального образования) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”;
• формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (пункт 3 части 1 статьи 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”);
• полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).
Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, то есть предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования. К основной нормативный акт муниципального образования
1.3 Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривал разработку и принятие устава муниципального образования в качестве основного нормативного и учредительного документа, определяющего статус муниципального образования.
Согласно ст. 8 этого закона в уставе указано:
граница и состав территории муниципального образования;
вопросы местного значения, связанные с юрисдикцией муниципального образования;
формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
наименование и полномочия избранных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
условия и порядок организации муниципальной службы;
экономическая и финансовая основа для осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
вопросы организации местного самоуправления; из-за компактного проживания на территории муниципалитета национальных групп и общин, коренных (аборигенных) народов, казаков, с учетом исторических и других местных традиций;
иные положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации. Российская Федерация.
По существу, в муниципальной практике закреплены следующие варианты принятия законов: (1) закон принимается в результате местного референдума; (2) Устав принимается представительным органом местного самоуправления большинством не менее 2/3 голосов его членов.
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. В соответствии с постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 28 октября 1997 г. «государственная регистрация Устава муниципального образования является обязательным условием вступления в силу Устава».
Рассмотрим пример из судебной практики:
«Болмасов, Давыдов, Трапезников обратились в суд с заявлением о признании недействительным: п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области от 10 января 1996 г.« О местном самоуправлении в Рязанской области» в части, устанавливающей, что устав Муниципалитет вступает в силу после его регистрации, а пункт 1 статьи 5 Закона Рязанской области от 25 января 1996 года «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области» в части установления требования государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу.
В то же время они ссылались на противоречие названных Законов области в этой части п. 5 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) и это обстоятельство не связано с фактом регистрации устава.
Судебная коллегия по гражданским делам Рязанского областного суда удовлетворила требования заявителей, признав указанные положения законов Рязанской области не соответствующими названному Федеральному закону.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила решение суда первой инстанции и вынесла новое решение об отказе заявителей в удовлетворении их требований.
В знак протеста заместитель Генерального прокурора Российской Федерации поднял вопрос об отмене кассационной жалобы в связи с неправильным применением норм материального права.
Президиум Верховного Суда Российской Федерации 29 октября 1997 года отклонил протест, указав следующее.
По мнению прокурора, установление законом субъекта Российской Федерации норм, связывающих вступление в силу уставов муниципальных образований с их предварительной государственной регистрацией, выходит за рамки компетенции субъекта Российской Федерации и является противоречивым с положением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Нельзя согласиться с доводами протеста.
В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «П.» Ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы и законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в соответствии с ними, издаются на объектах совместной юрисдикции Российской Федерации и субъекты Российской Федерации. Исходя из вышеупомянутых конституционных положений, кассационная инстанция обоснованно указала, что в статье 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федерация включает, в частности, принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации. Федерация по местному самоуправлению, устанавливающая порядок регистрации уставов муниципальных образований (пункты 1, 16).
В соответствии с пунктом 3 статьи 8 настоящего Федерального закона устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, и в соответствии с пунктом 5 того же Закона, Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
При таких обстоятельствах нет оснований полагать, что, как было указано в протесте, нормы, оспариваемые заявителями в отношении процедуры регистрации уставов муниципалитетов и их вступления в силу, были приняты субъектом Российской Федерации. Федерация сверх своей компетенции или противоречит названному Федеральному закону.
Логическое толкование вышеупомянутых статей Федерального закона позволило кассационной инстанции сделать правильный вывод о том, что акт государственной регистрации устава муниципального образования является обязательным этапом соответствующего унифицированного нормотворческого процесса после принятия Устав и предшествует его опубликованию (обнародованию), после чего Устав вступает в силу.
В связи с этим суд второй инстанции указал на ошибочный подход суда первой инстанции, который рассматривал этапы принятия, регистрации и опубликования (обнародования) устава в отрыве друг от друга.
Аргумент в знак протеста о том, что регистрация уставов муниципалитетов означает вмешательство органов государственной власти в осуществление полномочий местного самоуправления, является необоснованным, поскольку противоречит Конституции Российской Федерации и названному Федеральному закону.
Требование о государственной регистрации уставов муниципальных образований касается установления общих принципов организации местного самоуправления, которые являются предметом совместной юрисдикции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому такая регистрация не может рассматриваться как участие органов государственной власти в осуществлении полномочий местного самоуправления, а, напротив, является необходимым условием деятельности местного самоуправления. Положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что основания для отказа в регистрации устава могут составлять только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законы субъекта выступают в качестве гарантии соблюдения прав местного самоуправления на данном этапе. От РФ и сам отказ может быть обжалован гражданами и местными органами власти в судебном порядке.
Таким образом, суд второй инстанции принял законное и обоснованное решение».
Субъект Российской Федерации вправе определять конкретные механизмы регистрации устава муниципального образования.
Документом, подтверждающим государственную регистрацию устава, является свидетельство о государственной регистрации, выданное уполномоченным органом (Приложение 1). Решение о государственной регистрации устава принимается уполномоченным органом в течение 30 дней со дня получения документов.
Государственная регистрация устава осуществляется путем внесения записи в Государственный реестр уставов муниципальных образований города Москвы с указанием регистрационного номера и даты регистрации.
Принятие уполномоченным органом решения об отказе в государственной регистрации устава не является препятствием для повторного представления устава на государственную регистрацию после устранения замечаний, указанных в решении уполномоченного органа. За регистрацию уставов плата не взимается.
Устав должен быть официально опубликован в течение 10 дней после получения свидетельства о его государственной регистрации. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования.
Закон вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования.
Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в суде.
В качестве примера рассмотрим определение Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 1999 г. N 60-О "В случае проверки конституционности положений статей 4, 5 и 6 части второй статьи 7 и статьи" 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга".
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи В.Г. Стрекозов, судьи Н.Т. Ведерников Ю.М. Данилов, Л.М. Жаркова, В.Д. Зорькин В.О. Лучин О.С. Хохрякова, с участием адвоката Д.М. Кирдяшкин - представитель Администрации Санкт-Петербурга в качестве стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпункт " б "пункта 1 части первой статьи 3, подпункт" б "пункта 1 части второй статьи 22, статьи 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона" О Конституционном Суде Российской Федерации " , рассмотрев в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6 части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 г. «О порядке регистрации Уставы муниципальных образований Санкт-Петербурга».
Поводом к рассмотрению дела послужило требование Администрации Санкт-Петербурга о проверке конституционности указанных положений Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга». Основанием для рассмотрения дела послужила выявленная неопределенность в вопросе о соответствии этих норм Конституции Российской Федерации.
Выслушав доклад судьи-докладчика Л.М. Жаркова, объяснения представителя партии, выводы экспертов - доктора юридических наук А.Е. Постникова и кандидата юридических наук Л.А. Ревенко, выступления приглашенных на заседание представителей: от государства Дума - ВВ Лазарев, от Совета Федерации до И.Б. Власенко, от Верховного Суда Российской Федерации до М.Н. Лаврентьев, из Министерства юстиции Российской Федерации Т.Е. Шуберт, из Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.А. Белкин, из Аппарата Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления А.А. Замотаев, изучив представленные документы и другие материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил.
В соответствии с частью первой статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 года «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга» Устав муниципального образования зарегистрирован Законодательным собранием. Санкт-Петербург. Другие положения статьи 4, а также статьи 5 и 6, вторая часть статьи 7 и статья 9 устанавливают условия и порядок представления хартии, ее рассмотрения и регистрации Законодательным собранием, а также правила, касающиеся регистрация и ведение реестра уставов.
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Администрация Санкт-Петербурга утверждает, что эти положения, определяющие полномочия Законодательного собрания Санкт-Петербурга по регистрации уставов муниципалитетов, нарушают принцип разделения властей, закрепленный в статье 10. Конституции Российской Федерации, поскольку регистрация законодательных актов, по мнению заявителя, относится к исполнительной и административной деятельности, по своему характеру является административной функцией и должна осуществляться органами исполнительной власти. Кроме того, заявитель считает, что полномочия представительного органа по регистрации устава не соответствуют статьям 12 и 133 Конституции Российской Федерации, которые гарантируют независимость местного самоуправления и право на его судебную защиту.
Установление порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определение того, какой государственный орган его осуществляет), таким образом, является предметом юрисдикции субъекта Российской Федерации и также находится за пределами юрисдикции Российской Федерации. как совместная юрисдикция Российской Федерации и ее субъектов, т.е. в данном случае субъекты Российской Федерации по смыслу статей 73 и 76 (часть 4) в сочетании со статьями 5 (часть 3), 71, 72 (пункт «п» части 1) и 76 (части 1, 2, 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, имеют полную государственную власть и осуществляют собственное правовое регулирование.
В соответствии со статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации и подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" "Конституционный Суд Российской Федерации в связи с требованием исполнительной власти субъекта Российской Федерации проверяет конституционность закона субъекта Российской Федерации, если этот закон издан по вопросу связанные с юрисдикцией органов государственной власти Российской Федерации и совместной юрисдикции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с иными законами субъекта Российской Федерации, как следует из пункта 7 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации вправе проверять по таким запросам, предусмотрено ли это договорами, заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации о разграничении субъектов юрисдикции и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Российская Федерация.
Закон Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга» издан по вопросу, отнесенному Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к юрисдикция органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не юрисдикция органов государственной власти Российской Федерации или совместная юрисдикция органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
