ГЛАВА 1. Правовые основы социальной защиты безработных.
1.1 Безработный как субъект социальной защиты населения.
Правовой статус безработного, так же как и правовой статус гражданина, включает основные права и обязанности, которыми наделяет государство лицо, потерявшее работу.
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими
условия и порядок предоставления данного пособия, являются Закон
РФ от 19.04.1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями). Постановление Правительства РФ от 07.09.2012 № 891 (ред. от 04.08.2015) «О
порядке регистрации граждан в целях поиска подходящей работы,
регистрации безработных граждан и требованиях к подбору подходящей работы» (вместе с «Правилами регистрации граждан в целях
поиска подходящей работы», «Правилами регистрации безработных
граждан») .
Безработный – это особая категория граждан, которая считается трудоспособной, но не имеющая определенной работы и заработка, зарегистрированные в установленном порядке в органах службы занятости с целью предоставления безработному гражданину поиска подходящей работы, ищут место работы и готовы к ее выполнению.
Занятость – это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход (далее – заработок) .
Примечательно, что понятие безработицы, в отличие от понятия занятости населения, в действующем российском законодательстве отсутствует. Однако ФЗ «О занятости населения РФ» (далее – Закон о занятости) содержит нормы, предъявляемые к безработным. В соответствии со ст. 3 Закона о занятости безработными признаются трудоспособные граждане, не имеющие работы и заработка, зарегистрированные в органах службы занятости населения в целях поиска подходящей работы, ищущие работу и готовые приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя.
Индивидуальные предприниматели могут быть признаны безработными только после прекращения индивидуальной предпринимательской деятельности в установленном законе порядке (после исключения из государственного реестра), а члены крестьянского – фермерского) хозяйства – только после выходы из его членов.
Условия предоставления пособия по безработице определены Законом о занятости населения в Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 10321, Порядком регистрации граждан в целях поиска подходящей работы, регистрации безработных граждан и требованиях к подбору подходящей работы утверждённых Постановлением Правительства РФ от 7 сентября 2012 г. № 891 «О порядке регистрации граждан в целях поиска подходящей работы, регистрации безработных граждан и требованиях к подбору подходящей работы» и др.
Правительство РФ утвердило новый порядок регистрации безработных граждан (до этого действовали правила утвержденные Министерством здравоохранения и социального развития РФ от 30 сентября 2010 г. № 847н). Процедура существенно не изменилась. Как и прежде, она проводится государственными учреждениями службы занятости населения. Закон о занятости населения устанавливает основания и порядок признания граждан безработными и выплаты пособия по безработице, т. е. федеральным законодательством определяются минимальные и обязательные в Российской Федерации нормы социальной и экономической защищенности граждан от безработицы.
Занятыми считаются граждане :
работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных;
зарегистрированные в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей, а также нотариусы, занимающиеся частной практикой, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и иные лица, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию (далее индивидуальные предприниматели);
занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам;
выполняющие работы по договорам гражданскоправового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, авторским договорам, а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей);
избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;
проходящие военную службу, альтернативную гражданскую службу, а также службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы;
обучающиеся по очной форме обучения в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, включая обучение по направлению государственной службы занятости населения (далее органы службы занятости);
временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, связанным с подготовкой к военной службе (альтернативной гражданской службе), исполнением других государственных обязанностей или иными уважительными причинами;
являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) некоммерческих организаций, организационноправовая форма которых не предполагает права учредителей (участников) на получение дохода от деятельности этих организаций, включая членов товариществ собственников жилья, а также членов жилищных, жилищностроительных, дачных, гаражных кооперативов и иных специализированных потребительских кооперативов, создаваемых в целях удовлетворения потребностей граждан, которые не получают доход от их деятельности;
являющиеся членами крестьянского (фермерского) хозяйства.
Безработными не могут быть признаны граждане :
не достигшие 16летнего возраста;
которым назначена трудовая пенсия по старости, в том числе досрочно, либо пенсия, предусмотренная Законом о занятости (п. 2 ст. 32) , либо пенсия по старости или за выслугу лет по государственному пенсионному обеспечению;
отказавшиеся в течение 10 дней со дня их регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы от двух вариантов подходящей работы, включая работы временного характера, а впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие квалификации в случае двух отказов от профессионального обучения или от предложенной оплачиваемой работы, включая работу временного характера. Гражданину не может быть предложена одна и та же работа (профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование по одной и той же профессии, специальности) дважды;
не явившиеся без уважительных причин в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы в органы службы занятости для предложения им подходящей работы, а также не явившиеся в срок, установленный органами службы занятости для регистрации их в качестве безработных;
осужденные по решению суда к исправительным работам, а также к наказанию в виде лишения свободы;
представившие документы, содержащие заведомоложные сведения об отсутствии работы и заработка, а также представившие другие недостоверные данные для признания их безработными;
лица, попадающие под категорию занятых граждан.
Под политикой социальной защиты 2021 г. нужно понимать систему законодательных актов, мер и норм, которые применяются правительством для создания благоприятных жизненных условий для граждан, гарантии государственной поддержки на случай повышенных социальных рисков. Последние означают опасность возникновения обстоятельств, которые потенциально могут нанести серьезный ущерб благополучию человека из-за не зависящих от него факторов:
• увольнения;
• потери кормильца;
• инфляции;
• необратимых последствий возрастных изменений;
• получения травм;
• возникновения психических или соматических патологий, провоцирующих стабильную/преходящую нетрудоспособность и т. д.
В 2021 году система социальной защиты населения будет опираться на целый комплекс принципов, среди которых адресность попечительства, уважение к личности каждого гражданина, гибкость, законность и др.
В особом внимании социальных служб нуждаются инвалиды, безработные, дети-сироты, пенсионеры, матери-одиночки, военные ветераны, неполные семейства и др. Им положена всесторонняя помощь. Ее суть разъясняется в ФЗ от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (ред. 30.04.2021):
«Государственная социальная помощь – предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров».
В РФ за данную сферу отвечает Министерство труда и соцзащиты. Ее стратегия осуществляется благодаря функционированию органов социальной защиты. В 2021 году по этому направлению действуют, например, такие организации, как Ассоциация социальных служб, Пенсионный фонд и др.
Положительным результатом стараний социальных работников считается удовлетворение острых нужд и улучшение финансового состояния граждан, повышение средней продолжительности их жизни, минимизация уровня заболеваемости, наркомании, подростковой преступности и пр.
Статус безработного включает в себя права и обязанности, ответственность за ненадлежащее исполнение или неисполнение своих обязанностей, а также предусмотренные законом социальные гарантии и компенсации, которые предоставляют безработным гражданам возможность осуществления предоставленных им прав .
История становления концепции прав и свобод человека, практика ее реализации формировалась на протяжении многих столетий, причем на каждом историческом этапе государственного и общественного строительства складывалась определенная система прав и свобод, отражающая главные идеи и потребности соответствующей эпохи. В отличие от гражданских и политических прав, довольно четко сформулированных и зафиксированных уже в XVIII веке, социально-экономические права, включая право на труд и занятость, получили нормативно-правовое закрепление в основном после Второй мировой войны. Наиболее важные права в сфере труда и занятости получили международное признание уже во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 22-26) , а позднее, соответствующие положения были развиты и конкретизированы в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., (ст. 6-9) , Европейской социальной хартии , и других источниках международного права. Государство, в силу выполняемых им функций (в том числе социальной), обязано не только декларировать тот или иной объем социально-экономических прав, но и принимать меры, содействующие гражданам в их реализации. Ведь, именно право на труд и занятость (защиту от безработицы), гарантируют человеку минимизацию негативного воздействия неконтролируемого государством рынка.
Занятость, непосредственно связанная с реализацией социально-экономических прав, создает необходимые потребительские блага, обеспечивает уровень доходов, являющиеся предпосылками для достойного уровня жизни, развития личности. Психологические и физические последствия длительной вынужденной безработицы могут быть такими же серьезными, как и последствия лишения гражданских и политических прав .
Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» предусматривает широкие права граждан, признанных безработными в установленном порядке. Эти права можно разделить на две категории: право на свободное распоряжение трудоспособностью, право выбора профессии и профессии, а также право на социальную поддержку и материальную помощь безработным при поиске работы.
Право на занятость может быть реализовано несколькими способами, включая права безработных, например :
1) право на получение помощи в поиске подходящей работы;
2)право выбора места работы, в том числе возможность трудоустройства в других сферах, также право осуществлять профессиональную деятельность за пределами Российской Федерации;
3) право на бесплатное обучение, переподготовку и повышение квалификации в органах службы занятости;
4) право на участие в оплачиваемой общественной работе;
5) право на получение помощи в организации собственного дела.
Закон о занятости и другие законы, регулирующие право на социальную поддержку и материальную помощь безработным при приеме на работу, а также в сложившейся ситуации на данный момент из-за короновирусной инфекции предусматривают возможность получения следующих социальных гарантий и компенсаций:
1) пособие по безработице;
2) стипендии на период обучения в Службе занятости;
3) оказание финансовой помощи безработным и их семьям;
4) организация отдыха и лечения детей безработных граждан;
5) возмещение расходов, связанных с добровольным переездом в другое место работы, по рекомендации службы занятости;
6) оплачивать командировочные расходы (до места учебы и наоборот) и расходы, связанные с прохождением профессиональной подготовки, повышением квалификации или переподготовкой граждан по другим направлениям проживания, направляемых в службу занятости.
Для тех, кто потерял работу из-за коронавирусного кризиса, государство вводит особые льготы — они могут три месяца получать пособие в максимальном размере независимо от того, сколько зарабатывали до увольнения. Три месяца — это с 1 апреля по 30 июня 2020 года.
Данные льготы регулируются Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2020 г. № 460 «Об утверждении Временных правил регистрации граждан в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных, а также осуществления социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными» . Основываясь на мнениях экспертов, они утверждали, что официальная безработица будет нарастать еженедельно. Хотя бы по той причине, что ситуация с коронавирусом всех напугала. Кроме того, пособие по безработице выросло с 8 тысяч до размера МРОТ — 12 130 рублей в 2020 году. МРОТ в 2021 году составляет —12 792 рубля.
На этом экспертные оценки возможного масштаба безработицы в России не заканчиваются. Еще год назад главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований ВАВТ Минэкономразвития Алексей Кашепов в научном журнале ВНИИ труда опубликовал статью, в которой предсказал рост безработицы с 3,5 - 4 млн до 7,7 - 7,8 млн человек, тогда еще без учета пандемии, без обвала нефтяного рынка и курса рубля. Эксперт закладывал лишь данные «Росстата» и прогнозы Минэкономразвития по росту производительности труда до 2024 года.
Что касается обязанностей безработных, то их можно обобщить на строгость и дисциплину. Поэтому при обращении за помощью в государственную службу занятости граждане должны предоставить определенную информацию о себе и своих семьях . На основании этой информации принято решение о признании гражданина безработным и назначении ему пособия по безработице. Выплата пособия по безработице может быть прекращена при выходе из реестра безработных, если безработный действует недобросовестно и получает пособие мошенническим путем.
За неисполнение возложенных на безработных обязанностях должны быть приняты меры ответственности, предусмотренные законом Российской Федерации «О занятости населения Российской Федерации». Такие меры ответственности могут быть традиционными гражданскими (судебное взыскание недобросовестных пособий по безработице), уголовными (ст. 159 УК РФ) и конкретными только в тех правоотношениях (приостановление выплаты пособий по безработице на срок до трех месяцев; уменьшение размера пособий по безработице на 25% на срок до одного месяца; утрата статуса безработного с одновременным прекращением выплаты пособий по безработице).
Таким образом, социальная обеспечение граждан России в текущем 2021 году будет нацелена на реализацию необходимых условий для улучшения демографической обстановки и уровня жизни населения в целом. Первостепенными задачами данной стратегии являются преодоление безработицы, финансовая поддержка многодетных семейств, обеспечение справедливого доступа граждан к образованию, гарантия соблюдения прав взрослых граждан, детей, предоставление льгот и т. д.
Говоря в целом о безработном как о субъекте социальной защиты населения в российском законодательстве, можно сказать, что основания и порядок признания граждан безработными и выплаты пособия по безработице, т. е. федеральным законодательством определяются минимальные и обязательные в Российской Федерации нормы социальной и экономической защищенности граждан от безработицы. Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» предусматривает широкие права граждан, признанных безработными в установленном порядке. Эти права можно разделить на две категории: право на свободное распоряжение трудоспособностью, право выбора профессии и профессии, а также право на социальную поддержку и материальную помощь безработным при поиске работы.
1.2 Принципы социальной защиты безработных.
В общей теории права правовые принципы определяют как закрепленные в нормах права основные руководящие начала, устои или идеи, характеризующие наиболее сущностные черты правового регулирования.
Принципы выражают внутреннюю основу, сущность правовых норм, обладают обязательным признаком нормативности . Причем отсутствие нормативного закрепления руководящей идеи, на основе которой должно осуществляться государственное регулирование общественных отношений, не позволяет рассматривать ее в качестве правового принципа . В полной мере это относится и к комплексной отрасли законодательства – законодательству о занятости. В ч. 3 ст. 37 Конституции РФ закреплено право каждого гражданина на защиту от безработицы, которое обязывает государство проводить политику, направленную на реализацию указанного права. Главная задача и обязанность государства проводить данну политику следует не только из содержания Конституции, но и из содержания международно-правовых актов. Так, Всеобщая декларация прав человекав ст. 23 провозглашает право каждого на труд, свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и защиту от безработицы .
Конвенция МОТ №122 «О политике в области занятости» (1964 г.) определяет в качестве целей политики государства «обеспечение того, чтобы имелась работа для всех, кто готов приступить к работе и ищет работу, чтобы такая работа была как можно более продуктивной, чтобы существовала свобода выбора занятости и самые широкие возможности для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден» .
В России основополагающим нормативным актом, в котором регламентируется данный круг вопросов, является Закон РФ от 19 апреля 1991 г. (с послед. изм. и доп.) (далее – Закон «О занятости»). Указанный нормативный правовой акт является комплексным, содержит нормы не только трудового права, но и административного и иных отраслей. Закон «О занятости» призван определить систему мер, способов и средств осуществления государством политики на рынке труда, имеющей целью содействие осуществлению гражданами права на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. Нет сомнений в том, что такая политика должна основываться на определенныхпринципах. Основой для признания и выделения принципов комплексной отрасли законодательства о занятости является ст. 5 вышеуказанного закона, закрепляющая основные направления государственной политики в области содействия занятости населения. Данные направления с определенной долей условности можно разделить на три группы:
1. Первая группа направлений государственной политики, как думается, объединяет нормы, имеющие своей целью как бы создание фундамента для статуса трудящегося. Она включает в себя развитие человеческих ресурсов, в том числе, например, повышение их мобильности и защиту национального рынка труда; обеспечение справедливости для всех граждан Российской Федерации при осуществлении добровольного труда и в выборе места работы, создание условий для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека; поддержка трудовых и предпринимательских инициатив в контексте труда, а также развитие их способности производить и творить.
2. Вторая группа направлений государственной политики ориентирована, главным образом, на работодателей: интеграция усилий участников рынка труда и взаимодействие их действий в реализации мер по содействию занятости; координация деятельности государственных органов, союзов и агентств, представителей трудовых ресурсов и разработка и применение мер по обеспечению занятости.
3. Третья группа адресована непосредственно государственным структурам. К ней можно отнести: стимулирование работников к сохранению существующих и созданию новых рабочих мест, особенно для тех, кто испытывает трудности в поиске работы, осуществление мер, способствующих трудоустройству людей, испытывающих трудности в поиске работы; предотвращение массовой и сокращение долгосрочной (более года) безработицы; координация трудовой деятельности с другими видами деятельности в других областях экономической и социальной политики, включая инвестиционно-структурную политику; регулирование роста и распределение доходов, предотвращение инфляции; международное сотрудничество в решении проблем занятости, в том числе вопросов, связанных с трудоустройством российских граждан за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдением международных трудовых стандартов.
Приведенное разделение не точное, ибо во второй группе, например, есть упоминание о государстве, а в третьей соблюдение международных трудовых норм обязательно не только для государства. В то же время объединяет все эти направления общая их цель – это обеспечение и сохранение занятости, что в свою очередь следует понимать как одну из составляющих социальной защиты граждан от безработицы.
Иногда в нормативных правовых актах законодатель составляет перечень общих принципиальных суждений о способах и средствах регулирования определенного круга общественных отношений, но при этом не называя их принципами. Однако, при анализе таких суждений можно сделать вывод, что, будучи названными, например, основные направления, могут обладать признаками принципов отрасли права или законодательства.
Направления государственной политики содействия занятости, определенные в Законе «О занятости» , имеют достаточно сложную юридическую технику, они не лаконичны, содержат частности, что для принципов права неприемлемо, так как последние должны отражать самое существенное в праве. Тем не менее, именно направления государственной политики в области занятости, зафиксированные в ст. 5 Закона «О занятости» после соответствующей корректировки, следует считать базой для определения принципов этой комплексной отрасли законодательства.
Думается, что следует поддержать высказанную в литературе точку зрения о том, что принципы государственной политики в области обеспечения занятости можно определить как закрепленные в правовых нормах основные, руководящие начала, определяющие сущность и социальную направленность норм права в сфере регулирования общественных отношений в области занятости населения . В науке не сложилось единства мнений по вопросу о принципах государственной политики в области содействия занятости. Так, П.П. Зуб выделяет в качестве принципов, определяющих правовое регулирование общественных отношений в данной сфере, следующие:
1. принцип свободы занятости;
2. принцип защиты всех граждан от безработицы при особой поддержке лиц, нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы;
3. принцип участия работодателей и представителей трудящихся в содействии занятости; принцип государственной поддержки полной и продуктивной занятости .
С.А. Пузыревский выделяет четыре принципа:
1) свободы в выборе занятости;
2) запрета принудительного труда;
3) запрета дискриминации в обеспечении занятости, сочетаемый с особой поддержкой лиц, нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы;
4) содействия государства в обеспечении полной, продуктивной и свободно избранной занятости и защиты от безработицы .
Существуют и другие подходы к формулировке основных принципов правового регулирования отношений по содействию занятости . Если за основу для определения принципов регулирования отношений по содействию занятости взять основные направления государственной политики в этой сфере, то они нуждаются в серьезной доработке с позиций юридической техники. Такое направление государственной политики, как развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности и защита национального рынка труда, слишком многогранно и абстрактно для того, чтобы признаваться принципом этой отрасли законодательства.
