1 Договор социального найма как основание возникновения права пользования жилыми помещениями
1.1 Понятие и предмет договора социального найма
Правовая природа договора социального найма, которая не может быть однозначно определена, в настоящее время является предметом научных дискуссий. Тем более, что содержание норм жилищного законодательства РФ не дает однозначного основания для утверждения о наличии частно-правовых начал в данной договорной конструкции. Так, некоторые ученые, правовые отношения, возникающие из договора социального найма жилого помещения характеризуют как административно-правовые , аргументируя это тем, что данные правоотношения «вытекают из исполнительно-распорядительной деятельности этих органов» и споры, вытекающие из данных правоотношений рассматриваются в порядке производства из публичных отношений. В целом же специфика договора социального найма складывается из ряда существенных особенностей:
1) договор социального найма имеет четко выраженную социальную направленность: удовлетворять жилищные потребности граждан;
2) договору социального найма не свойственен принцип свободы договора, раскрытый в ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) . Наймодатель и наниматель не свободны в определении размера предоставляемого жилого помещения, платы за жилье, срока договора, возможности вселения граждан, постоянно проживающих с нанимателем (за исключением несовершеннолетних детей). Кроме того, его заключение связано с наличием целого ряда административно-правовых предпосылок. Как справедливо замечает П.И. Седугин, «право на жилое помещение социального использования возникает у гражданина из сложного юридического состава, который включает в себя такие элементы, как:
- признание его нуждающимся в улучшении жилищных условий;
- решение соответствующих компетентных органов о предоставлении ему конкретного жилого помещения с выдачей ордера на вселение в это помещение;
- заключение договора социального найма между соответствующей организацией и гражданином, на имя которого выделено жилое помещение и выдан ордер» ;
3) договор социального найма заключается по поводу жилых помещений, входящих в государственный и муниципальный жилищный фонд социального использования;
4) специальный субъектный состав договора социального найма. Наймодателем является орган государственной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий полномочия в сфере удовлетворения гражданами потребности в жилье.
Нанимателем в договоре социального найма может быть только гражданин Российской Федерации (п. 1 ст. 60 ЖК РФ ). При этом в ст. 49 ЖК РФ предъявляются специальные требования к социально-экономическому статусу нанимателя . На основе изложенных аргументов, И.А. Остапенко, договора социального найма относит к административному договору . Однако, по мнению Е.Н. Киминчижи, договор социального найма является институтом частного (гражданского) права . Публичные образования как сторона такого договора действуют как субъекты частных отношений, на началах равенства со всеми иными участниками гражданских отношений (ст. 124 - 127 ГК РФ). И в таком случае договор социального найма надлежит рассматривать не как особый публичный жилищный договор , а как гражданско-правовой договор, в котором воля второй стороны ограничена. Дело в том, что законодательству известны случаи ограничения принципа свободы договора. Сам же договор социального найма можно рассматривать и как договор присоединения (ст. 428 ГК РФ), условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могут быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом. Гражданско-правовая природа договора найма жилого помещения не позволяет согласиться с предложением о выделении особой группы жилищных договоров, с включением в жилищное законодательство не только договоров найма жилого помещения, но также договоров ренты, и соответственно с исключением их из сферы регулирования гражданского законодательства. Обосновывая данное предложение, О.В. Батова приходит к выводу, что «такие договоры должны регламентироваться только жилищным законодательством» . Однако, представляется, что выделение категории жилищного договора неоправданно. Вместо выделения данной категории договоров уместнее речь вести о договорах в жилищной сфере, тем самым подчеркивая гражданско-правовую природу таких договоров, указывая на особенности их объекта. Легальное определение договора социального найма дано в п. 1 ст. 60 ЖК РФ, в соответствии с которым, по договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных ЖК РФ. Если предположить возможность применения гражданско-правовых характеристик к договору социального найма жилого помещения, то его можно определить как консенсуальный, взаимный, возмездный. Как уже отмечалось, предметом договора социального найма являются жилые помещения, относящиеся к государственному или муниципальному жилищному фонду. В соответствии с ч. 2 ст. 19 ЖК РФ, государственный жилищный фонд образует совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации).
Муниципальный жилищный фонд – это совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Легальное определение понятия жилого помещения содержится в п. 2 ст. 15 ЖК РФ. Из анализа данной нормы следует вывод, что существенными признаками понятия жилого помещения являются: изолированность, отнесение к объектам недвижимого имущества, пригодность для постоянного проживания граждан. Изолированность жилого помещения означает его структурную обособленность от других жилых помещений, наличие самостоятельного выхода к помещениям общего пользования в доме или непосредственно на земельный участок. Признание жилого помещения объектом недвижимого имущества означает, во-первых, его соответствие понятию недвижимой вещи, данному в ст. 130 ГК РФ, во-вторых, его способность быть объектом гражданских прав 14 и гражданского оборота. Однако действующая редакция ст. 130 ГК РФ не включает помещения в перечень недвижимых вещей. Необходимо заметить, что и в юридической науке помещения как недвижимость занимают спорное положение. Некоторые ученые определяют помещение как пространство, ограниченное трехмерным контуром, не являющееся вещью , другие полагают, что помещение как часть здания не имеет материального выражения (в отличие от здания) и представляет собой юридическую фикцию, вещь только в юридическом, а не материальном смысле . Но немало исследователей полагают, что помещение представляет собой недвижимую вещь, причем недвижимую по своей природе, а не в силу закона . По их мнению, помещения тесно связаны с землей через здания, строения, частью которых они являются, и обладают свойством неперемещаемости (не могут быть перемещены ни со зданием, ни без него, без ущерба их назначению). Данная концепция наиболее убедительна, поскольку помещение, являясь неотъемлемой составной частью здания, физически неотделимое от него, не может иметь иную природу, чем само здание, которое, бесспорно, является недвижимой вещью . Следующий признак жилого помещения – пригодность его для постоянного проживания граждан – указывает, во-первых, на целевое назначение данного вида имущества (предназначенность для проживания), которое раскрывается в ст. 17 ЖК, во-вторых, означает его соответствие установленным санитарно-техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (пригодность для проживания). Так, практикой признается, что все жилые помещения, находящиеся в жилом доме, признанным аварийным и подлежащем сносу являются непригодными для проживания и, следовательно, не могут являться предметом договора социального найма . Пригодность для постоянного проживания, по мнению О.В. Кириченко, означает наличие конструктивной и функциональной возможности всесезонного (в любое время года, независимо от погодных условий) проживания в нем граждан в течение длительного срока, а также безопасность жилого помещения при его использовании по назначению . Исходя из буквального толкования норм российского жилищного законодательства, каждое жилое помещение должно быть пригодным для постоянного проживания, но при этом не всякое жилое помещение должно быть обязательно благоустроенным (ст. 89–90 ЖК РФ). Поэтому благоустроенность не является существенным признаком жилого помещения. Следует заметить, что признак пригодности для постоянного проживания выступает критерием деления помещений на жилые и нежилые. Иными словами, признак предназначенности носит субъективный характер, а категория пригодности – объективный . Данная точка зрения совпадает с позицией Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 14.04.2008 г. № 7-П фактически распространил правовой режим жилых домов на жилые строения, возведенные на дачных и садовых земельных участках, расположенных в пределах населенных пунктов, при условии пригодности этих строений для постоянного проживания. Вывод Конституционного Суда РФ обоснован тем, что, в отличие от прежнего порядка государственного учета жилищного фонда, основанного на критерии функционального назначения строения, действующая в настоящее время система государственного учета жилищного фонда, исходя из нового гражданского и жилищного законодательства Российской Федерации, в качестве критерия называет фактическую пригодность жилого строения для постоянного проживания и тем самым не исключает возможность отнесения пригодных для проживания жилых строений, расположенных на садовых земельных участках, к индивидуальному жилищному фонду. Вместе с тем ряд ученых выделяет в качестве существенного признака, отличающего жилое помещение, его предназначенность для постоянного проживания . П.В. Макеев отмечает, что в действующем гражданском и жилищном законодательстве содержится указание и на предназначенность, и на пригодность. Однако эти признаки изложены в разных статьях нормативного правового акта, что допускает неоднозначное толкование норм . Таким образом, договор социального найма жилых помещений является разновидностью единого договора найма жилых помещений, отличие которых состоит только лишь в фигуре наймодателя. Такое отличие устанавливается исключительно в целях реализации предусмотренного Конституцией РФ права граждан на жилище и является способом гарантирования реализации данного права. Договор социального найма является гражданско-правовым договором присоединения. Защита прав нанимателя, а также в ряде случаев и наймодателя возможна путем применения не только специальных (по ст. 11 ЖК РФ), но и общих способов защиты гражданских прав (ст. 12 ГК РФ). Предметом договора социального найма являются жилые помещения государственного или муниципального жилищного фонда.
1.2 Заключение и форма договора социального найма жилого помещения
Конституция РФ уходит от принципа равенства обеспечения граждан жильем, в ней закреплен принцип безвозмездного предоставления жилья лишь малоимущим гражданам, которые самостоятельно не могут реализовать свое право, а также категориям граждан, которые находятся под особой социальной защитой государства в силу своих особенностей. Часть 2 ст. 49 ЖК РФ гарантирует предоставление по договорам социального найма помещения муниципального жилищного фонда для проживания лицам, которые были признаны малоимущими по установленным основаниям и нуждаются в жилье. Также в соответствии с ЖК РФ право на получение жилья имеют и такие категории граждан, как:
- ветераны, инвалиды и семьи, имеющие детей инвалидов; ветераны Великой Отечественной войны; молодые семьи (до 35 лет);
- малоимущие семьи;
- сироты (при условии отсутствия в собственности жилья и родственников, имеющих таковую);
- лица, проживающие совместно с больными тяжелой хронической болезнью;
- владеющие или проживающие на жилой площади менее установленного Конституцией РФ норматива .
На основании ст. 50 ЖК РФ учетной нормой площади жилого помещения (далее - учетная норма) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. Размер данной нормы не может превышать размер нормы предоставления, установленной данным органом.
В соответствии с ч. 1 ст. 52 ЖК РФ жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных случаев. Принимает на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях орган местного самоуправления на основании заявлений этих граждан. Порядок ведения такого учета, а также форма заявления о принятии на учет и перечень необходимых документов, прилагаемых к заявлению, утверждается органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в соответствии с Методическими рекомендациями . Заявление о принятии на учет подается в орган местного самоуправления по месту своего жительства либо через многофункциональный центр (ч. 3 ст. 52 ЖК РФ). Для принятия на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении заявитель и члены его семьи в обязательном порядке должны быть признаны малоимущими (ч. 2 ст. 49 ЖК РФ).
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Однако представляется, что на федеральном уровне, в целях соблюдения конституционного принципа равенства всех граждан, необходимо установить единый механизм определения величины прожиточного минимума в целях признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий. Для решения данного вопроса необходимо руководствоваться следующими основными критериями:
- наличие у граждан постоянного дохода;
- среднерыночная стоимость жилья в регионе и т. д .
Нуждающимися могут быть признаны (ч. 1 ст. 51 ЖК РФ):
1) лица, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или членами семьи нанимателя жилого помещения либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;
2) наниматели жилых помещений по договорам социального найма жилого помещения, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или члены семьи нанимателя, обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы.
3) собственники жилых помещений или члены семьи собственника, обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
4) лица, которые проживают в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям (например, в доме, признанном аварийным и подлежащим сносу или реконструкции);
5) наниматели жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, члены семьи нанимателя, проживающие в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющие иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или принадлежащего на праве собственности. Исходя из смысла подпункта 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ, само по себе наличие у члена семьи заболевания тяжелой хронической формы, не может являться безусловным основанием для принятия такого лица на учет нуждающихся в жилых помещениях, поскольку п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ предусматривает в качестве самостоятельного основания для обеспечения его отдельным жилым помещением такое условие, как проживание лица в квартире, занятой несколькими семьями, то есть когда заболевание делает невозможным проживание с носителем заболевания других семей (семей, проживающих в коммунальной квартире), но не лиц, связанных отношениями родства и проживающих в отдельной квартире;
6) собственники жилых помещений, члены семьи собственника жилого помещения, проживающие в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющие иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или принадлежащего на праве собственности.
Законодательство субъекта РФ может устанавливать дополнительные основания и условия признания лица нуждающимся в жилом помещении в целях получения социального жилья. Н.И. Арзамасцев полагает необходимым усовершенствовать порядок и условия обеспечения граждан жильем в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договору найма. Кроме того, жильем следует обеспечивать тех граждан, которые не подпадают под категории лиц, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма, но при этом не имеющих финансовой возможности решить жилищную проблему за свой счет . Важно также обратить внимание на то, что граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий. Таким образом, лицо, чьи действия были признаны намеренным ухудшением жилищным условий, вправе претендовать на получение служебного жилья только по истечении указанного в ст. 53 ЖК РФ пятилетнего срока . Так, суд пришел к выводу, что истице, вдове участника Великой Отечественной войны, было правомерно отказано в удовлетворении требования о постановке на учет в качестве лица, нуждавшегося в улучшении жилищных условий, на основании ст. 53 ЖК РФ, поскольку истица подарила находившийся в ее собственности жилой дом, после смерти супруга не воспользовалась своим правом на приобретение в собственность части имущества, нажитого во время брака, а также на выделение ей обязательной доли в наследстве. При указанных обстоятельствах, по мнению суда, имелись основания полагать, что тем самым она с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждавшейся в жилом помещении совершила действия, в результате которых она могла быть признана нуждавшейся в жилом помещении. При этом пятилетний срок, установленный в ст. 53 ЖК РФ, с момента совершения указанных действий не истек . Однако в другом случае, признавая правомерным удовлетворение заявления двух граждан о признании незаконным решения администрации муниципального образования об отказе в постановке на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, обязании поставить на учет, суд согласился с тем, что регистрация несовершеннолетнего ребенка по месту жительства одного из родителей в смысле статьи 53 ЖК РФ не может рассматриваться как намеренное ухудшение жилищных условий . С заявлением о принятии на учет должны быть представлены документы, подтверждающие право граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, кроме документов, получаемых по межведомственным запросам органом, принимающим на учет (ч. 4 ст. 52 ЖК РФ). В течение трех рабочих дней со дня принятия решения уполномоченный орган выдает или направляет документ (распоряжение), подтверждающий принятие решения (ч. 5 ст. 52, ч. 3 ст. 54 ЖК РФ). Решение уполномоченного органа об отказе в принятии на учет заявитель может обжаловать в судебном порядке (ч. 3 ст. 54 ЖК РФ).
Если гражданин принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, ему предоставят социальное жилье в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет, на основании решения органа местного самоуправления (ч. 1 ст. 57 ЖК РФ. Вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются следующим лицам (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ):
- гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат;
- гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в Перечне, утвержденного Приказом Минздрава России от 29.11.2012 № 987н . Однако следует иметь в виду, что для случаев признания жилого помещения в установленном порядке не пригодным для проживания и не подлежащим ремонту и реконструкции федеральный законодатель предусмотрел возможность предоставления гражданам жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ) при условии соблюдения общих требований жилищного законодательства применительно к предоставлению жилых помещений по договорам социального найма и подтверждения объективной нуждаемости в жилом помещении (ч. 2 ст. 49, ч. 1 ст. 52 ЖК РФ). Поэтому, поскольку истец малоимущим не являлся, объективно в жилом помещении не нуждался, по мнению суда, суд нижестоящей инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для предоставления ему жилого помещения по договору социального найма в соответствии с ч. 2 ст. 57 ЖК РФ. Доводы истца о том, что все имущество было приобретено супругой истца в период, когда они не состояли в зарегистрированном браке, в связи с чем истец ни на одну из принадлежащих его супруге квартир претендовать не мог, суд счел основанными на неправильном применении положений ст. ст. 49, 57 ЖК РФ и не влиявшими на правильность выводов суда об отсутствии объективной нуждаемости истца в жилом помещении .
Основанием заключения договора социального найма является принятое решение органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения гражданину, состоящему на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении, в срок, установленный данным решением (ч. 4 ст. 57 ЖК РФ). Договор социального найма гражданин, состоящий на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении заключает с собственником жилого помещения либо иными уполномоченными собственником лицами, без установления срока действия. От имени собственника действуют уполномоченные органы государственной власти РФ или органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 60 ЖК РФ).
Договор социального найма жилого помещения в силу п. 1 ст. 63 ЖК РФ заключается в простой письменной форме. Типовой договор социального найма жилого помещения (далее – Типовой договор) утверждается Правительством РФ (ч. 2 ст. 63 ЖК РФ). При этом, как отмечается судебной практикой, само по себе отсутствие письменного договора социального найма не препятствует фактическому осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления соответствующих документов .
Изложенное в первой главе выпускной квалификационной работы, позволяет сформулировать следующие выводы.
1. Договор социального найма жилых помещений является одним из видов единого договора найма жилых помещений, отличие которых состоит только лишь в фигуре наймодателя. Договор социального найма является гражданско-правовым договором присоединения. Если предположить возможность применения гражданско-правовых характеристик к договору социального найма жилого помещения, то его можно определить как консенсуальный, взаимный, возмездный.
2. На федеральном уровне, в целях соблюдения конституционного принципа равенства всех граждан, необходимо единообразно установить механизм определения величины прожиточного минимума для целей признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий. Для решения данного вопроса необходимо руководствоваться следующими основными критериями: наличие у граждан постоянного дохода; среднерыночная стоимость жилья в регионе и т. д.
3. Целесообразно усовершенствовать порядок и условия обеспечения граждан жильем в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договору найма. Кроме того, жильем следует обеспечивать тех граждан, которые не подпадают под категории лиц, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма, но при этом не имеющих финансовой возможности решить жилищную проблему за свой счет.
