Глава I. Теоретико-методологические основы исследования попечительских советов
1.1 Основные теоретические подходы к изучению попечительских советов как институтов гражданского общества и общественного участия
Деятельность попечительских советов невозможна без таких социальных явлений, как гражданское общество, социальная активность и общественное участие.
Существует большое количество определений гражданского общества. Какой-либо универсальной трактовки данного понятия нет несмотря на то, что многие мыслители разных научных школ и направлений посвятили и посвящают свои работы этой теме.
Понятие гражданского общества вошло в активное употребление в XVII-XVIII вв., в Эпоху Просвещения, и главный его смысл был заключен в том, что сообщество граждан должно быть независимым от жесткого давления со стороны государства, иметь свои законы и правила. Философы Просвещения объясняли такую независимость необходимостью противостояния политическому абсолютизму, ограничения власти государства с помощью неотчуждаемых прав равных между собой индивидов, невзирая на их статус. Так формируется новое понятие гражданского общества, используемое для обозначения автономной социальной сферы отличной от политического института государства. Так в представлении Т. Гоббса гражданское общество – это результат общественного договора, перехода человека из природного состояния в общественное, общество, строящее договорные отношения с государством. В отличие от Т. Гоббса, Дж. Локк в теории общественного договора отмечает, что гражданское общество – это общество свободных граждан, готовых в случае необходимости отстаивать свои права и свободы. Таким образом, гражданское общество в теории общественного договора – это система взаимоотношений граждан с государством, основанная на договорных началах, где государство гарантирует определенные законом права и свободы граждан, защищает их и допускает инициативность граждан, право выбора той власти, которую народ пожелает.
Из теории общественного договора вытекает концепция межсекторного сотрудничества, состоящего из государства в лице какого-либо учреждения, которое находится в государственной, муниципальной, смешанной собственности, некоммерческих структур – попечительских советов, созданных гражданами, и еще одного компонента – бизнеса. Последний сектор взаимосвязан с двумя остальными и призван оказывать им финансовую и материальную поддержку [7].
В данном случае в лице граждан, народа выступает попечительский совет, он представляет их интересы, а представитель государства – учреждение, при котором создан этот совет. Эти две стороны сотрудничают друг с другом. Попечительский совет имеет определенные права и обязанности, прописанные в уставе учреждения и положении о попечительском совете.
В современной социологии существует огромное количество теоретических подходов к такому феномену как гражданское общество.
Коммуникационный подход. По мнению А. Сунгурова, гражданское общество есть определенный тип коммуникационного процесса между государством и гражданином, т.е. представляет собой диалог между властью и народом [14]. Здесь ученый подчеркивает, что понятие «гражданин» в контексте гражданского общества связано с участием, деятельностью индивидов непосредственно в различных общественных организациях, институтах. Одним из таких институтов и является попечительский совет.
С позиции социетального подхода гражданское общество достаточно подробно рассмотрено американским социологом Т. Парсонсом в его концепции социетального общества. Социетальное общество – это определенная часть всего общества, предназначенная для того, чтобы объединить разрозненные социальные системы с помощью институциональной трансформации культурных ценностей, перевода их в разряд социальных норм. Именно социетальным обществом и является гражданское общество, которое основано на определенных нормах и ассоциациях и противостоит как рынку в лице экономики, так и государству в лице бюрократии. Ассоциации граждан, из которых состоит социетальное (гражданское) общество действуют на основе трех важнейших принципов: добровольность участия в ассоциациях, равенство членов ассоциаций, соблюдение процедуры, т. е. обсуждение актуальных вопросов по формальным, четко разработанным правилам и критериям [12]
Ю. В. Ирхин предлагает использовать универсальный интегративный подход при рассмотрении гражданского общества, учитывающий его различные аспекты [9]. К ним, в частности, относятся структурно-организационный, содержательный, культурологический, политико-правовой аспекты. Интегративный подход позволяет учитывать систему базовых параметров гражданского общества, их характер развития. Среди них:
степень развития среды, в которой находится гражданское общество;
характер ценностей гражданской активности;
уровень развитости системы гражданских организаций и взаимосвязей между ними;
степень влияния гражданской активности на сферу социально-политическую среду, власть.
Имеют место быть также цивилизационный, социокультурный, постмодернистский, институциональный подходы. В настоящее время они мной изучаются.
Социальные институты гражданского общества в отличие от других структурных единиц образуются с целью реализации гражданских инициатив для решения самых разнообразных вопросов общественной жизни в различных сферах – образовании, культуре, здравоохранении, духовной жизни, праве и т. д.
Также главной особенностью институтов гражданского общества является стремление их членов к соблюдению принципа достижения общих целей, принципа добровольности участия, а также опосредованное влияние на принятие управленческих решений, экономическая и политическая независимость.
1.2 Особенности функционирования попечительских советов в России и за рубежом.
Коллегиальные общественные органы в сфере образования в разных странах имеют разные названия: школьные советы, попечительские советы, советы попечителей, управляющие советы, общественные советы, и т.п. В данной работе использовано традиционное обобщенное название «общественные советы».
Школьные общественные советы в образовательных учреждениях разных зарубежных стран имеют отличные друг от друга полномочия. Это зависит от социальной политики конкретного государства, подходов к образованию, устоявшихся традиций. В одних странах они выполняют совещательную функцию, в других – выполняют определенные полномочия в принятии решений и наряду с руководством ответственны за текущую работу школы. В-третьих – школьные советы обладают полномочиями школьного самоуправления. Состав советов также может отличаться по странам. Если, например, родители учащихся составляют основу структуры во всех школьных советах, то представители местных органов управления образованием присутствуют в них не везде.
Как показал зарубежный опыт, общественные советы обладают исполнительной верховной властью, являются законодательными органами, формирующими организационную структуру и политику учебного заведения, начиная от учебных программ и заканчивая порядком замещения вакантных должностей учителей, преподавателей и сотрудников.
Например, в учреждениях образования в США общественные советы формируются в зависимости от уровня образования и могут быть организованы как в виде школьных, так и попечительских советов вузов. Эффективные школьные общественные советы имеют следующие характеристики:
во-первых, нацеленность на высокие достижения учащихся и высокое качество образования, что достигается четкой грамотной постановкой целей и их последовательным достижением при помощи совершенствования учебного процесса и повышения квалификации учителей;
во-вторых, высокая осведомленность о способностях к обучению своих учеников и возможностях школы по обучению учащихся; в-третьих, тесное сотрудничество с педагогами школы и местным сообществом, а также с другими заинтересованными сторонами для формирования и достижения поставленных целей;
в-четвертых, школьные общественные советы проводят мониторинг результативности деятельности школы и используют полученную информацию для повышения результативности;
в-пятых, активное участие в программах развития, подготовки кадров, а также в формировании системы знаний и ценностей;
в-шестых, школьные общественные советы США тратят основное время работы на решение проблем повышения успеваемости учащихся, т.е. они в первую очередь заинтересованы в улучшении результатов образовательного процесса в учреждении, решение оперативных вопросов – второстепенная задача.
В Великобритании общественные советы при школах, утвержденные законом в 1986 году, обладают следующими полномочиями:
участие в кадровой политике школы;
ответственность за распределение бюджета школы;
ответственность за учебную программу школы;
организация правил школьной жизни (правила поведения учащихся, введение или отмена школьной формы).
С 2002 года наиболее успешные британские органы управления школой могут нести ответственность за деятельность не одной школы, а нескольких. Здесь действует принцип «помоги слабому»: полномочия управления слабой школой, находящейся в том же жилом районе, могут, быть переданы органу управления сильной школы.
В Дании вопросы школьного образования относятся к ведению не государственных, а местных органов – общин. Совет каждой общины ставит определенные задачи перед общественным советом школы. В Германии школьные общественные советы организуют школьный и хозяйственный распорядок, распределение помещений, меры охраны школьников, а также проведение различных школьных мероприятий. Также общественные советы обсуждают общие вопросы педагогики и организации обучения, имеют право на участие в проведении школьных экспериментов.
Во Франции общественный совет колледжа и лицея (такие названия носят школы) представляет собой коллегиальный орган, состоящий из местных выборных представителей власти и администрации школы, преподавателей и технического персонала, учащихся и их родителей. Председателем общественного совета в данном случае является сам директор колледжа или лицея.
Что касается практики деятельности попечительских советов в России, то в отличие от зарубежных стран, в отечественной социальной сфере еще не достаточно накоплен опыт функционирования попечительских советов В XVIII веке в России стали создаваться первые благотворительные общества – прообразы попечительских советов. Государство активно способствовало развитию общественного участия в управлении образованием, было издано большое количество законодательных актов в этой сфере. Впервые о попечительских советах упоминается в Положении об учебных округах Министерства народного просвещения 1835 года в части, касающейся высших учебных заведений, было прописано, что для обсуждения вопросов при учреждениях образования создавался попечительский совет, который существенно ограничивал полномочия попечителя.
Деятельность попечительского совета состояла в проведении общественно государственного контроля за деятельностью учебного заведения, координации деятельности региональных и местных органов самоуправления в заведовании учебными заведениями, привлечении свободных средств населения округа, материальной поддержки одаренных детей и проведении детских праздников, организации вечерних занятий для взрослых на базе учебных заведений. Каждое учебное заведение было свободно в вопросе регулирования деятельности попечительского совета, самостоятельно устанавливало его права и обязанности, которые фиксировались в уставе заведения. После 1917 года попечительские советы как пережитки старого времени были ликвидированы.
На сегодняшний день для активного участия граждан в социальной сфере и управлении услугами созданы правовые возможности. Предпринимаются действия по развитию гражданских институтов, в число которых входит институт попечительства. Так, в 2012 г. при Правительстве РФ создан Совет по вопросам попечительства в социальной сфере.
В сфере образования попечительские советы развиты наиболее интенсивно, их качественный состав и содержание деятельности значительно выше, чем в сферах социальной защиты и здравоохранения. Это связано со спецификой предоставления услуг в этой отрасли, обусловленной длительностью процесса их получения, а также тем, что в состав этих советов, помимо руководителей и сотрудников учреждений, входят потребители услуг.
1.3 Нормативно-правовое регулирование деятельности попечительских советов
• Гражданский кодекс РФ ст. 52, рассматривает учредительные документы юридических лиц.
• Закон РФ «О некоммерческих организациях» (ст.28, ст.14), ст.14 также гласит о учредительных документах некоммерческой организации. Ст.28 рассматривает основы управления некоммерческой организацией
• Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» ст.26.п 4: « в образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования – общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования – ученый совет), а также могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации» [2]
• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Примерного положения о попечительском совете образовательного учреждения» от 10.12.1999г. № 1397;
• Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» от 31.08.1999г. № 1134 «В целях дальнейшего развития государственно-общественных форм управления в сфере образования и дополнительного привлечения внебюджетных финансовых ресурсов для обеспечения деятельности общеобразовательных учреждений постановляю: 1. Считать необходимым создание в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях попечительских советов, имея в виду установление общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» [5]
• Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 N 273-ФЗ п.4 ст.26 о формировании коллегиальных органов управления.
• Устав МАОУ СШ №151;
• Устав Некоммерческого партнерства «Попечительский совет школы №151»
Некоммерческое партнёрство создано 6 мая 2008 года на основании решения Учредителей (протокол общего собрания членов партнёрства №1 от 11.03.2008 г) и имеет свои юридические документы:
• Свидетельство о государственной регистрации некоммерческой организации;
• Свидетельство о постановке на учёт российской организации в налоговом органе по месту нахождения на территории РФ;
• Свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
1.4 Методика и организация исследования особенностей управления деятельности попечительских советов в учреждениях сферы образования
Информационная база исследования
Существенную роль, сыгравшую в разработке методики и организации исследования особенностей управления деятельностью попечительских советов в учреждениях сферы образования, сыграли материалы мониторингового социологического исследования практики деятельности попечительских советов в социальной сфере, проведенного сотрудниками Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС кандидатом социологических наук Коваленко Е.А и кандидатом исторических наук Рагозиной Л.Г. Одним из инструментов данного исследования стал качественный социологический опрос руководителей учреждений социальной сферы (образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры), где уже сформированы попечительские советы, и где их еще нет; опрос членов попечительских советов и экспертов. Цель опроса состояла в выявлении условий и среды деятельности данных общественных органов в пилотных регионах (Архангельская, Волгоградская, Саратовская, Тверская области). Выбор регионов не случаен: по результатам количественного анализа, Тверская область относится к пятерке лидеров, где сформировано больше всех попечительских советов в бюджетном секторе. Саратовская область относится к числу аутсайдеров по этому показателю, а Архангельская и Волгоградская занимают промежуточное положение, но и та, и другая интересны для исследования, поскольку демонстрируют и иные формы гражданской активности.
Всего методом полуструктурированного интервью опрошены 159 человек, из них — 64 в учреждениях, где есть попечительский совет, 87 — в учреждениях, где попечительского совета еще нет, еще 8 человек — в учреждениях, где попечительский совет институционально не оформлен, но имеются постоянные благотворители. Помимо руководителей учреждений, опрошены 25 членов попечительских советов. Впрочем, в основном это также сотрудники учреждений (учителя, бухгалтеры, врачи) либо представители местных органов власти (например, заместители глав муниципальных образований). Потребителей услуг, которые бы являлись членами попечительских советов, охватить опросом практически не удалось, выборку попали лишь 2 человека, представляющие получателей услуг. Опрос проведен в августе 2013 г. В Тверской области опрошены 43 респондента, в Архангельской — 41 респондент, в Волгоградской — 40, в Саратовской — 35 респондентов. Опросом охвачены учреждения образования (50 интервью), здравоохранения (39 интервью), социальной защиты (66 интервью) и культуры (4 интервью). В каждой сфере исследование затронуло разные типы учреждений, выбранные на основе структурно-функционального анализа.
В каждом из четырех регионов и в каждой из социальных сфер (образование, здравоохранение, социальная защита и культура) проведены дополнительные экспертные интервью, направленные на более углубленное обсуждение проблем общественного участия в социальной сфере, эффективности и неэффективности созданных попечительских советов и перспектив их развития. Ответы экспертов дают возможность описать общую ситуацию на настоящий момент и перспективы развития попечительских советов в России. [13]
Описание предпроектного исследования
Управление деятельностью попечительских советов в сфере образования – недостаточно изученный аспект, поэтому что бы выявить что собой представляет управленческий процесс в данных институтах гражданского общества? На каких принципах он строится? Как принимаются управленческие решения? И принимаются ли они вообще? Как правильно организовать деятельность попечительского совета и улучшить, и повысить эффективность его работы? А для этого необходимо провести исследование, целью которого будет являться анализ особенностей управления деятельностью попечительских советов в сфере образования в Советском районе города Нижнего Новгорода, а также в конкретной ОО: МАОУ СШ №151 с углубленным изучением отдельных предметов.
Задачи социологического исследования:
1) Разработать методику социологического исследования особенностей управления деятельностью попечительских советов в учреждениях сферы образования в Советском районе города Нижнего Новгорода.
2) Выявить особенности управления деятельностью попечительских советов в сфере образования.
3) Оценить эффективность и предложить основные направления оптимизации деятельности попечительского совета в школе №151.
Описание выборочной совокупности
Выборочная совокупность представлена экспертами в лице руководителей образовательных учреждений, руководителей и членов попечительских советов. Репрезентативность данной выборки заключается в том, что в ней представлены респонденты от учреждений образования различных уровней – дошкольное образование, общее образование, дополнительное образование, что обеспечивает ее полноту.
Технология отбора экспертов
Сфера профессиональной деятельности эксперта не обязательно должна быть связана с решением проблем в сфере образования. В то же время эксперт должен представить достаточно полную и развернутую оценку изучаемых в исследовании процессов и явлений.
Согласно целям и задачам исследования экспертный опрос проведен среди следующих категорий экспертов:
директора общеобразовательных школ: n=7
директора школ дополнительного образования: n=1
председатели попечительских советов: n=7
заведующие детскими садами: n=3
педагоги, сотрудники учреждений: n=4;
родители учащихся и дошкольников: n=4
Итого общее число экспертов: n=26.
Генеральная совокупность: учреждения образования Советского района города Нижнего Новгорода.
База исследования: попечительские советы при образовательных учреждениях Советского района.
Дошкольное образование (3);
общее образование (7);
дополнительное образование – ДДТ Советского района (1);
Итого: 11 объект социологического исследования.
Выборка: эксперты – руководители и члены попечительских советов при образовательных учреждениях.
Эмпирическое качественное исследование представлено методом социологического опроса в форме экспертного интервью.
Выбор экспертного интервью обусловлен небольшой выборкой респондентов (26 экспертов)
Цель выбранного метода состоит в выявлении особенностей функционирования и организации управления деятельностью попечительских советов в сфере образования.
Преимуществом данного метода, обусловившего его выбор, является возможность получения интересующей информации, оценок и мнений непосредственно от компетентных лиц, осведомленных в данной сфере.
Также к преимуществам экспертного интервью следует отнести возможность выявить такие особенности функционирования и управления деятельностью попечительских советов, которые известны только членам попечительских советов. Опрос проводится в привычной для респондентов обстановке – на рабочем месте.
Инструментарий исследования
Основу инструментария данного социологического исследования составляет протокол экспертного интервью, куда входит:
титульный лист с обращением к респонденту
информационный листок для участников исследования;
форма для получения согласия на участие в исследовании;
три блока вопросов в форме полуструктурированного интервью.
Первый блок – общая ситуация с попечительскими советами в учреждениях социальной сферы. Он включает в себя следующие показатели понятие «попечительский совет», функции попечительских советов;
характер общей ситуации с попечительскими советами в учреждениях социальной сферы;
факторы, влияющие на развитие попечительских советов в учреждениях социальной сферы (сферы образования), их эффективность;
причина отсутствия попечительских советов в учреждениях социальной сферы (сферы образования);
барьеры в работе попечительских советов, причины их возникновения.
Второй блок – деятельность попечительского совета и организация управления им. Он включает в себя следующие показатели:
дата создания, опыт работы попечительского совета;
юридический статус попечительского совета;
факторы, повлиявшие на создание попечительского совета;
порядок образования попечительского совета;
документы, регламентирующие деятельность попечительского совета
состав попечительского совета;
функции попечительского совета;
механизмы стимулирования благотворителей и спонсоров;
оценка качества услуг, оказываемых учреждением;
участие попечительского совета в управлении учреждением;
руководитель попечительского совета, его полномочия;
состав руководства;
частота заседаний совета, инициаторы;
распространение информации о решениях, принятых на заседаниях;
контроль за реализацией принятых решений;
распределение обязанностей между членами совета.
Третий блок – перспективы развития института попечительских советов. Он включает в себя следующие показатели:
перспективы развития института попечительства; стимулирование получателей услуг, НКО, представителей бизнеса, СМИ и др.
привлечение НКО к членству в попечительских советах, их роль;
учреждения, где попечительские советы обязательно необходимы.
Сроки проведения социологического исследования
Март – апрель 2021г.
Методы обработки и анализа полученных данных
Обработка полученных данных выполнена методом транскрипции (расшифровки) записанных на диктофон ответов экспертов в печатный формат в виде транскриптов для последующего анализа.
Так как было проведено качественное исследование при помощи метода полуструктурированного экспертного интервью, то анализ полученных данных выполнен при помощи метода перекрестного (сравнительного) анализа мнений респондентов. Проведена группировка ответов экспертов из разных учреждений образования на одни и те же вопросы.
Глава II Оптимизация управления деятельностью попечительского совета с привлечением частных партнеров.
2.1 Особенности организации и управления деятельности НП Попечительский совет школы №151
Краткая характеристика образовательной организации
