1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
1.1 Роль государственного и муниципального имущества в экономике страны
В государственной собственности находится то имущество, которое необходимо государству для выполнения своих функций и решения важнейших стратегических задач.
Наиболее стратегически значимая для всей страны часть имущества находится в федеральной собственности. В действующем законодательстве пока не сформирован полный и закрытый перечень объектов имущества, которое должно находиться в федеральной собственности.
В перечень имущества, которое должно находиться в федеральной собственности, включают[14]:
- природные ресурсы, которые служат удовлетворению потребностей всего общества и являются народным достоянием (в т. ч. природные парки, заказники, заповедники и др.);
- имущество, необходимое для функционирования государства (государственная казна, средства государственного бюджета, имущество Банка России, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь и др.);
- имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв и др.);
- имущество, обеспечивающее функционирование национальной экономики (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство).
В муниципальной собственности находится имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности (ст. 215 ГК РФ).
Муниципальное имущество предназначено непосредственно обеспечивать жизнедеятельность населения муниципального образования, эффективно решать вопросы местного значения, поэтому состав муниципального имущества строго ограничен.
Государственный сектор является важнейшей составляющей современной смешанной экономики. Без него не функционирует и не может функционировать ни одно государство. Без него, как показала практика, не может развиваться даже рынок[13].
В развитых странах государственный сектор является его гармоничным дополнением. Однако отношения, которые развиваются между экономическими субъектами на основе государственной собственности, несколько отличаются от тех, которые характеризуют развитие частного сектора. Это позволяет выделять государственный сектор в экономике в качестве особого, с дозированным влиянием.
В противном случае государственный сектор будет подавлять рынок. Диалектика взаимодействия частной и государственной форм собственности в современной рыночной экономике базируется на объективной потребности создания определенных границ, как для первой, так и для второй форм собственности. Частная собственность должна быть ограничена в целях социальной справедливости, государственная – из экономических соображений[2].
Позиционирование государственного сектора через объекты государственной собственности дает основания для отождествления его с государственной собственностью, которое имеет определенную предысторию.
Государственный сектор стал восприниматься как самостоятельное явление, имеющее свои причины и функции, которые реализуются благодаря использованию объектов государственной собственности. Государственная собственность выделилась в качестве материальной основы государственного сектора. Однако тот факт, что государственная собственность является основой государственного сектора, не означает, что можно их употреблять в качестве синонимов. С методологической точки зрения очень важно их различать как явления разного порядка[7].
Государственный сектор – это часть экономики, где отношения экономических субъектов развиваются на основе государственной собственности, т.е. под непосредственным контролем государства.
Государственная собственность, представляя более широкое понятие, фиксирует не только наличие объектов собственности у государства и вовлечение их в воспроизводственный процесс, но огромный срез отношений, связанных с определением правил владения, пользования и распоряжения государственным имуществом, перераспределением объектов и прав собственности, определением условий присвоения результатов хозяйственной деятельности, исполнением государственного бюджета. Поэтому она является одним из основополагающих признаков государственного сектора[3].
Современная экономика всегда состоит из двух крупных секторов: частного и государственного. Вместе с тем экономика многослойна, состоит из разных сфер (реальная экономика, финансовая и т.д.), в которых государственный сектор символизирует воздействие государства на экономические процессы.
Государственный сектор как собирательный образ прямого воздействия государства на экономические процессы характеризуется набором признаков, главным из которых является форма государственной собственности. При этом важно заметить, что частный сектор может функционировать не только на основе частной собственности, а государство как экономический субъект также может прибегать к активному использованию частной собственности, что выражается в сотрудничестве государства с частным бизнесом.
Тем не менее мы можем считать, что государственный сектор - это та сфера, или часть экономики, где функционируют именно государственные предприятия и учреждения. Но это не только часть рыночной экономики, дополняющая частный сектор.
Государственный сектор является важным элементом социально-экономической структуры стран с рыночной экономикой и особенно – постсоциалистических государств, строящих рыночную экономику. Поэтому, характеризуя понятие «государственный сектор», важно подчеркнуть, что оно объединяет в себе несколько важных моментов: область экономики, принадлежность экономических объектов государству, форму хозяйствования (прямое вмешательство государства в экономику), особую социальную значимость деятельности государства и гарантию рыночных преобразований[22].
В странах с развитой рыночной экономикой государственный сектор создавался постепенно в той мере, в какой это было необходимо государству для выполнения функций, связанных, как объясняют представители неоклассической теории и теории общественного выбора, с преодолением провалов рыночной экономики. К основным провалам рынка исследователи относят: производство общественных благ, асимметричность информации, развитие монополий и внешние эффекты. В зонах провалов хозяйственную деятельность ведет государство, вовлекая в экономический оборот различные объекты государственной собственности.
Государство вынуждено решать недоступные рыночному механизму проблемы, несмотря на то, что в зонах провалов государственные предприятия не эффективны по тем же причинам, что и частные. Оно это делает для достижения общественных целей. Однако, с точки зрения неоклассической теории, предприятия государственного сектора обречены на провал, поскольку всегда не эффективны с экономической точки зрения.
Государственный сектор экономики – это такой ресурс государства, который используется для выполнения постоянных, особо важных функций. При этом государственный сектор есть величина переменная. Он может расширяться или сужаться в зависимости от потребностей общества. Чтобы государственный сектор был действительно подспорьем в экономическом развитии, его структура должна быть продуманной.
Основу государственного сектора должны составлять такие объекты собственности, которые связаны с созданием социального хозяйства и экономической безопасностью, которые нельзя доверить частному сектору (или доверять только с обременением). Это: инфраструктурные объекты; медицинские и образовательные учреждения; стратегические предприятия и корпорации; естественные монополии; предприятия, производящие специальные медицинские препараты; воспроизводство национального генофонда для обеспечения продовольственной безопасности; объекты национальной интеллектуальной собственности[24].
Многие из этих сфер не относятся к провалам рынка и могут представлять интерес для частного бизнеса. Это приводит к появлению так называемого смешанного блага, когда пересекаются интересы бизнеса и государства и общественное благо перестает быть таковым в результате вторжения частного бизнеса в сферу государственной активности.
Таким образом, функции государственного сектора связаны не только и не столько с провалами, сколько с потребностью государства развивать социальное хозяйство, направленное на реализацию потребностей общества как целого.
Функции государственного сектора можно разделить на общие и специфические. К общим функциям относятся те из них, которые актуальны для всех стран с рыночной экономикой, независимо от уровня их экономического развития: обеспечение развития социальных отраслей, инфраструктуры, стратегических объектов; создание «точек роста»[9].
К специфическим функциям государственного сектора относятся функции, связанные с участием государства в переходе постсоциалистических стран к рыночной экономике и национальными особенностями. Поэтому в составе государственного сектора появляются новые объекты государственной собственности, не характерные для стран с развитой рыночной экономикой (например, государственные унитарные предприятия, государственные корпорации в виде НКО и др.).
Практика постсоциалистических государств показала, что государственный сектор формировался по остаточному принципу, обременен убыточными объектами собственности и не выступает достойным дополнением частного сектора. Это означает, что государственный сектор не должен возникать стихийно, он должен создаваться, целенаправленно сохраняя в руках государства функциональные объекты собственности, и таким образом, чтобы не подавлять развитие частного сектора и не противоречить правилам рыночной экономики[13].
Таким образом, функционирование государственного сектора происходит в определенных исторических условиях развития национальной экономики, в определенной социально-политической среде, которая оказывает влияние как на размеры государственного сектора, так и на соотношение государственного и частного секторов, а также - на модель управления объектами государственной собственности. При этом главным является не конкретное соотношение государственного и частного в экономике, не поиск оптимального их сочетания, а модель управления государственным сектором, которая определяется типом государственного устройства. Внедрение демократических принципов управления объектами государственной собственности снимает вопрос о пределах государственного вмешательства.
1.2 Особенности управления государственным и муниципальным имуществом
Управление государственным и муниципальным имуществом следует рассматривать как процесс целенаправленного воздействия на экономические отношения по поводу прав владения, распоряжения и пользования государственным и муниципальным имуществом, как осуществление совокупности воздействий органов государственной власти и органов местного самоуправления на объект управления.
Управление может быть жестким, однонаправленным, если обратная связь искажает истинное состояние объекта или субъект управления пренебрегает информацией, полученной по обратной связи.
Управление может быть чрезмерно мягким, если субъект управления, обладая надежной обратной связью, не в состоянии выработать действенные управленческие решения, т. е. управляющие воздействия не достигают цели.
Система управления государственным и муниципальным имуществом – совокупность субъектов и объектов управления, объединенных в единое целое, взаимодействие которых обеспечивает определенную упорядоченность. Она имеет активную часть (управляющую подсистему) и пассивную часть (управляемую подсистему).
Система управления государственным и муниципальным имуществом представляет собой совокупность двух подсистем, в своем взаимодействии образующих новую систему. Управляющая подсистема как субъект управления формирует управляющие воздействия, управляемая подсистема как объект управления испытывает на себе управляющие воздействия. Управляющие воздействия осуществляются в составе прямых связей в форме команд, информация о состоянии и функционировании объекта поступает по обратной связи. Субъект управления узнает через обратную связь о реакции объекта управления на управляющее воздействие и в зависимости от нее вырабатывает и передает новые управляющие воздействия[6].
Таким образом, система управления государственным и муниципальным имуществом представляет собой целостную совокупность субъекта управления и объекта управления, объединенных прямыми и обратными связями. Между субъектами и объектами управления имуществом осуществляются активные функциональные взаимоотношения, когда воздействия органов управления имуществом приводят к структурным и функциональным изменениям в объекте управления.
У управления государственным и муниципальным имуществом можно выделить следующие достоинства:
– возможность быстрой и значительной концентрации ресурсов на решающих, прорывных, социально значимых направлениях экономической деятельности, в том числе в сфере НИОКР, инноваций, инвестиций, вложений в человека;
– более низкие, по сравнению с частной собственностью, трансакционные издержки, а также и более высокие возможности их экономии/оптимизации;
– более высокая, по сравнению с частной формой собственностью, неограниченность и неделимость права собственности;
– более четкая и высокая институционально-организационная компонента управления ею.
В любом обществе/государстве, в том числе и в России, государственная собственность удовлетворяет прежде всего общие потребности, потребности в чистых общественных (публичных) благах. Это означает, что социальная компонента в функционировании государственной собственности может превалировать над требованиями экономической эффективности. В частности, государственные предприятия в рыночной экономике работают в инфраструктуре, в отраслях с длительным оборотом капитала, в убыточных (по факту) сферах, создавая нормальные условия для национальной экономики в целом, для жизнедеятельности общества. Более того, в экстремальных обстоятельствах в принципе может быть снята необходимость государственной собственности быть экономически эффективной[15].
Однако государственная собственность (государственные предприятия) имеют также и недостатки:
- государство сковывает самостоятельность и инициативу работников (при управлении сверху);
- здесь ограничена свобода выбора хозяйственных решений;
- является недостаточной материальная заинтересованность работников (из-за плановых ограничений заработков);
- проявляется неспособность быстро откликаться на рыночный спрос (из-за жесткого плана).
Основной особенностью государственной собственности является то, что она находится в тесной взаимосвязи и взаимозависимости с осуществлением политической власти, поддерживаемую армией и различными органами государственного принуждения и защиты [5]. В связи с этим, в нынешних условиях существуют объективные пределы как для разгосударствления собственности без реформирования политической системы общества с одной стороны, так и для роста самой госсобственности, с другой стороны.
Таким образом, подход в экономической науке, и в общественной практике к оценке деятельности государственной собственности должен быть более сложным, более дифференцированным. Игнорировать это – недопустимо. Общественное мнение в России должно быть на этот счет информировано. Это тем более важно, что в современных условиях, когда к России применяются необоснованные политико-экономические санкции, значимость, функциональная роль государственной собственности резко, хотя и закономерно, возрастает.
1.3 Модели управления государственным и муниципальным имуществом
Соотношение государственной и частной форм собственности практически всегда выступает ключевым вопросом любой экономической, правовой, социальной, политической, философской и множества других теорий.
Способы формирования государственной собственности и установление ее превосходства над частной способствовали превращению экономической проблемы поиска баланса государственного и частного капитала в политическую, поэтому крушение советской политической системы побудило кардинальное переосмысление роли государственной собственности в экономике.
В начале 1990-х годов популяризирован тезис о неэффективности государственной собственности и необходимости ее скорейшей приватизации и разгосударствления. Однако практика показала, что передача государственной собственности в частные руки не только не привела к экономическому росту, но и не способствовала созданию ответственных и грамотных собственников[4].
Опыт российской приватизации наглядно продемонстрировал, что изменение только формы собственности не устраняет пороки сложившейся экономической системы, а капитал, созданный на базе бывшей государственной собственности, не может быть априори эффективным. Природа капитала едина, и только она определяет характер поведения бизнеса. Наличие собственности на средства производства не является необходимым условием создания бизнеса.
При акционерной форме капитала, которая сегодня является доминирующей в экономике, отношения собственности существенно трансформируются.
Собственник капитала превращается в инвестора, обменивающего свои материальные и финансовые ресурсы на права в отношении компании. Право на управление собственностью в современных условиях приобретает все большее значение. Вопрос, что важнее: владеть или управлять – лежит в плоскости дискуссии. При этом как бы ни увеличивалось значение правомочий по управлению собственностью право собственности всегда приоритетнее.
Некоторые экономисты (Е. Балацкий, Н. Екимова) научно обосновывают конкретные пропорции соотношения государственной и частной собственности в экономике. Национальная экономика должна быть разделена на две части таким образом, чтобы доля государственного сектора находилась в районе либо 38%, либо 62% (рисунок 1).
Рисунок 1 - Критические размеры государственной собственности [4]
Применение такого подхода к анализу стран по показателю доли государственных расходов в ВВП показывает, что в настоящее время в зоне риска находятся такие страны, как Австралия, Япония, Швеция, США и Россия. Причем если Швеция рискует из-за слишком громоздкого госсектора, то Австралия, Япония, США и Россия рискуют из-за неоправданно сильного уменьшения госсектора [8].
Попытка многих государств, в том числе и России, абсолютизировать частную собственность приводит к недооценке роли государства в управлении социально-экономическими процессами и, как следствие, замедлению развития ключевых отраслей и сфер деятельности. Между тем опыт зарубежных стан свидетельствует о осознании роли института государственной собственности в экономике и стремлении вернуть государственный контроль над любыми собственниками как основы устойчивого развития.
Сегодня механизм национализации активно используется как инструмент поддержки ключевых секторов и структурной перестройки экономики для определения вектора развития в условиях внешних и внутренних рисков.
В тех секторах, где доминирует частная собственность, созданы регулирующие органы, призванные стимулировать конкуренцию в интересах потребителей. Их руководство назначается соответствующими министрами; оно обязано согласовывать с правительством свои планы, принципы, оценки инвестиций и ценообразования, финансовые цели, лимиты внешних заимствований.
Соотношение государственной и частной собственности в рыночной экономике, безусловно, должно быть в пользу последней, но чем крупнее объект собственности (особенно, когда речь идет о средствах производства, градообразующих предприятиях, моногородах и др.), тем шире должны быть возможности государственного управления, тем больше ограничений должно быть возложено на частную собственность с государственным и общественным контролем.
Частная собственность, соответствующая нижнему уровню установленных государством социальных стандартов, должна быть освобождена от налогообложения, доведение до нижнего уровня социальных стандартов может дотироваться государством за счет общественных фондов потребления.
На частную собственность, превышающую установленный предел социальных стандартов, должны быть наложены дополнительные ограничения – финансовые, правовые, социальные (налог на роскошь, ограничения на продажу недвижимости, полученной в результате наследования и др.) [8]. Значит, государство должно создавать условия для всестороннего развития предпринимательства с сохранением механизмов государственного регулирования преимущественно экономическими методами, направленными на формирование сбалансированной отраслевой структуры экономики и обеспечивающих долгосрочный экономический рост. В России сегодня уровень государственного управления отстает от потребностей развития экономики.
Государство не стремится «услышать» бизнес и создать условия для его развития, гораздо проще использовать административные рычаги управления и жесткие инструменты контроля. Ситуация осложняется непрерывными процессами реформирования практически всех отраслей экономики, которые начаты еще в конце XX века, но так и не были синхронизированы между собой и не получили общественного одобрения. Государство активно наращивает свое участие в капитале компаний, занимающих ключевое положение в своих секторах. Эти секторы являются «локомотивами» развития экономики России: энергетика, судостроение, транспорт, авиация, машиностроение, банковский сектор и другие.
Таким образом, проблема поиска оптимального равновесия государственной и частной собственности решается каждой страной исходя из специфики экономического, политического, социального развития. Здесь не должно и не может быть универсальных правил, работающих без учета многообразия факторов и рисков. Однако стремление по развитию рыночных механизмов взаимодействия всех форм собственности, использованию эффективных методов хозяйствования, выстраиванию экономической стратегии и пониманию перспектив развития государственной и частной форм собственности является залогом правильной поступательной политики органов государственной власти по созданию устойчивой, конкурентоспособной и инновационной экономики.
?
2. ИССЛЕДОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1 Организация управления муниципальным имуществом Тульской области
Министерство имущественных и земельных отношений Тульской области (далее - Министерство) является органом исполнительной власти Тульской области, осуществляющим управление и распоряжение в пределах своей компетенции имуществом, находящимся в собственности Тульской области (далее - имущество области), за исключением средств бюджета Тульской области, бюджетов территориальных внебюджетных фондов и жилищного фонда, принадлежащего на праве собственности области, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах муниципального образования город Тула, в пределах полномочий, установленных федеральными законами, законами Тульской области, постановлениями правительства Тульской области, а также координирующим в случаях, установленных федеральными законами, законами Тульской области, указами Губернатора Тульской области и постановлениями правительства Тульской области, деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти Тульской области.
В своей деятельности Министерство руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, законами Тульской области, указами и распоряжениями Губернатора Тульской области, постановлениями и распоряжениями правительства Тульской области, а также Положением.
