Глава 1 Управление персоналом в системе государственной службы
1.1. Управление персоналом в системе государственной службы: понятие, особенности реализации
Управление персоналом рассматривается как один из механизмов реализации кадровой политики субъекта управления, система организационных, социально-экономических, психологических, нравственных и иных имеющих нормативно-правовую основу мероприятий, обеспечивающих рациональное использование способностей человека как в его собственных интересах, так и в интересах организации. До недавнего времени само понятие «управление персоналом государственной службы» в управленческой практике отсутствовало. Это отражало слабую методологическую разработанность данной проблемы и имело прямое отношение к состоянию самой государственной службы и ее особенностям как сферы общественно полезной деятельности.
Специфика государственной службы обусловливает ряд требований к государственному служащему. От него требуются, прежде всего, нейтральность, беспристрастность, строгая дисциплина, законопослушность. Его деятельность протекает в рамках нормативных правовых актов. Это во многом и предопределяет характеристику управления персоналом в государственной службе.
Несмотря на многогранность практики управления персоналом, отметим некоторые наиболее существенные его черты.
Управление персоналом можно рассматривать и как внутреннее качество системы (государственной службы), основными элементами которой являются субъект - управляющий элемент (руководитель органа государственной власти и кадровая служба этого органа) и объект - управляемый элемент (персонал органа государственной власти), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации.
Управление персоналом государственной службы - это целенаправленное упорядоченное воздействие субъекта на объект, осуществляемое непосредственно субъектом управления.
Управление персоналом одновременно выступает как система организаций, как процесс и как структура. Оно представляет собой совокупность (единство) отношений, механизма, форм и методов воздействия на формирование, развитие и востребованность профессиональных возможностей государственных служащих.
Объем работы по каждому из направлений деятельности зависит от места органа государственной власти в структуре государственного управления, от ситуации на рынке труда, квалификации персонала, социально-психологической обстановки в трудовом коллективе и за его пределами и от многих других внутренних и внешних факторов.
Как видим, управление персоналом нельзя сводить к ограниченному набору действий, которые традиционно выполняют кадровые службы органов государственной власти Российской Федерации.
Следовательно, управление персоналом государственных органов представляет собой сложный, постоянно обновляющийся творческий процесс, в котором взаимодействуют многие организационные, социально-психологические, правовые, экономические, нравственные и другие факторы.
Управление персоналом государственной службы как система «переживает» в настоящее время состояние усложнения. Возрастание сложности управления персоналом органов власти и управления происходит, во-первых, в силу усложнения управленческого труда в государственной и муниципальной службе; во-вторых, в силу того, что персонал - наиболее сложный объект управления организации; в-третьих, в результате постоянного и резкого изменения системы ценностей работников, что связано с общеполитическими и экономическими реформами общества; в-четвертых, в результате роста численности персонала системы государственного управления, что требует более эффективного его развития и рационального использования.
В этих условиях происходит смена парадигмы управления персоналом органов государственной власти. Меняется система целей управления персоналом; усложняется система взаимодействия субъекта и объекта управления. Они все больше приобретают характер субъектно-субъектных отношений. Происходящие в системе управления персоналом государственных органов процессы требуют более четкого определения функций, их анализа и обогащения.
Различные источники дают различное толкование функций органов управления персоналом. Но большинство исследователей придерживается точки зрения, что функции органов управления персоналом связаны с их деятельностью и являются отражением свойств функционирующего объекта (субъекта управления), конкретной формой проявления его сущности.
Применительно к сфере управления персоналом государственной службы можно считать, что функции – это специализированные направления деятельности органа государственной власти, его кадровой службы по отношению к задачам, решаемым в процессе управления персоналом.
Правомерно выделить функции универсальные, пригодные для любого процесса управления персоналом организации, и специфические функции кадровых служб государственных органов, их управленческого воздействия на персонал. К универсальным функциям управления персоналом можно отнести прогнозирование, регулирование, координацию, анализ, контроль, мотивацию персонала.
Как показывает практический опыт, универсальные функции отражают сущность процесса управления в целом, в то время как специфические являются рабочим инструментом осуществления общих универсальных функций.
К специфическим, обеспечивающим управление персоналом в системе государственных органов, относятся функции:
1. Административная. Она отражает деятельность органов управления на основе законодательства в области труда и нормативных актов, регулирующих государственную службу. Ее содержание составляют действия, связанные с ведением штата и штатного расписания, - прием, увольнение, передвижение кадров, соблюдение трудового и социального законодательства;
2. Планирования. На ее основе определяется потребность в кадрах государственной службы. Содержанием этой функции является оценка имеющегося кадрового состава, определение потребности в кадрах в будущем. Эта функция предполагает наличие планов, прогнозов, программ;
3. Социальная. Она связана с определением уровня денежного содержания и социальных гарантий и льгот государственных служащих, созданием условий, побуждающих сотрудников к активной служебной деятельности;
4. Повышения качества служебной деятельности. Она включает разработку и реализацию предложений по совершенствованию организации труда (его объем и содержание), по организационным изменениям в структурных подразделениях. Эта функция предполагает работу с персоналом на более высоком качественном уровне, с применением современных методик и технологий, организацию учебы персонала, включая вопросы подготовки и перепрофилирования;
5. Воспитательная. Она связана с возрастанием требований к личности государственного служащего, его нравственным качествам, умению выполнять задачи, возложенные на государственные органы в гражданском обществе;
6. Информационно-аналитическая. Она позволяет своевременно обеспечивать субъектов управления персоналом необходимой информацией и аналитическими материалами о кадровых процессах и кадровых отношениях в государственной службе.
Принципиально важно подчеркнуть, что специфические функции подвижны. С изменением социально-политических условий, места и роли государства в обществе они расширяются или сужаются в зависимости от общественных потребностей и возможностей государства.
В условиях реформирования Российской Федерации происходит обогащение функций органов, обеспечивающих управление государственной службой, ее персоналом. Будучи сущностным компонентом системы управления, функции усложняются по мере развития системы государственного управления.
Структурная реорганизация органов управления персоналом государственной службы и их функциональное обогащение стали в настоящее время задачами первостепенной важности, требующими законодательного, научного, методического и организационного решения. Важнейшие компоненты системы управления персоналом государственной службы формируются в соответствии с уровнями системы управления государственной службой Российской Федерации. Она создается на федеральном уровне, на уровне субъекта Российской Федерации и на уровне государственного органа. Ключевым звеном этой системы является кадровая служба государственного органа.
В системе государственной службы самостоятельным структурным подразделением, отвечающим за разработку и реализацию кадровой стратегии органов власти и управления, организацию системы работы с кадрами (персоналом), является кадровая служба.
Кадровая служба государственного органа выполняет функции центра управления персоналом, конечной целью которого является успешная работа органов власти и управления, повышение профессиональной и материальной удовлетворенности каждого служащего, сохранение здоровья и обеспечение безопасности сотрудников.
Кадровая служба призвана обеспечивать реализацию универсальных и специальных функций системы управления персоналом. В числе важнейших задач кадровой службы государственного органа:
• обеспечение проведения кадровой политики в государственной службе;
• внесение предложений руководителю государственного органа по реализации положений федеральных законов и иных нормативно-правовых актов о государственной службе;
• организация подготовки и оформление решений государственного органа или его руководителя, связанных с поступлением на государственную службу, заключением государственного служебного контракта, назначением на должность государственной службы, ее прохождением, освобождением от должности государственной службы и увольнением государственного служащего с государственной службы;
• документационное обеспечение прохождения государственной службы;
• эффективное применение кадровых технологий;
• заключение договоров на обучение с последующим поступлением на государственную службу;
• организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации (стажировки) государственных служащих;
• организация проведения служебных проверок;
• организация проверки соблюдения государственными служащими ограничений;
• консультирование государственных служащих по правовым и иным вопросам, связанным с государственной службой;
• обеспечение методического руководства деятельностью кадровых служб подведомственных организаций, обобщение и распространение передового опыта работы с персоналом, его анализ и адаптация к современным условиям государственного управления Российской Федерации.
Перечень задач кадровой службы не закрыт. Это связано с тем, что в Российской Федерации происходит реформирование государственной службы, становление ее как системы, как важнейшего механизма государственного управления.
Структура и штаты кадровой службы государственного органа формируются дифференцированно, исходя из целей и задач, стоящих перед ним, его структурных и технологических особенностей, объема полномочий, численности персонала, сложности и объема выполняемых работ.
Элементами структуры кадровой службы являются отдельные должности, подразделения кадровых служб, отношения между которыми поддерживаются благодаря вертикальным и горизонтальным связям. Правильным считается подход, при котором структуры кадровых служб государственных органов формируются на основе общих принципов построения и проектирования организаций. Важнейшие из них - принципы: научности, иерархичности, специализации, простоты, прогрессивности, автономности и многоаспектности.
Принцип научности требует, чтобы функционирование и построение структуры кадровой службы основывались на достижениях науки в области управления персоналом. Согласно принципу специализации обеспечиваются разделение труда и профессиональная деятельность сотрудников, формирование отдельных подразделений, специализирующихся на выполнении однородных функций. При реализации принципа автономности обеспечивается рациональная автономность структурных подразделений. Временное выбытие отдельных работников не прерывает процесса кадровой работы. Поэтому каждый работник должен уметь выполнять функции вышестоящего, нижестоящего сотрудника и одного-двух работников своего уровня. На основе принципа многоаспектности кадровые службы обеспечивают в пределах своей компетенции и полномочий управление персоналом, как по вертикали, так и по горизонтали. Принцип иерархичности состоит в том, что в любых вертикальных разрезах структура кадровой службы обеспечивает иерархичность взаимодействия между структурными подразделениями, отдельными руководителями или сотрудниками.
Названным подсистемам кадровой службы в федеральных государственных органах соответствуют, как правило, такие звенья управления, как отделы. В органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных органах сохраняются практически все подсистемы кадровой службы. Однако они воплощаются в объеме задач и функций, чаще всего в отдельных должностях.
Нынешний статус многих кадровых служб весьма невысок. Это свидетельствует о том, что целесообразно переходить на новые организационно-структурные формы построения и управления персоналом органов государственной власти.
Важно, чтобы руководитель понимал роль и назначение кадрового подразделения в управлении персоналом организации, строил свою работу с учетом его рекомендаций, опирался на мнение специалистов кадровых служб. Кадровые службы не должны быть лишь техническим придатком руководящих структур, занимаясь в основном организационно-оформительской работой, они должны активнее помогать руководству государственного органа в определении его кадровой политики, управлять служебным продвижением персонала, заниматься проблемами межличностных отношений, совершенствованием стиля деятельности сотрудников и многими другими вопросами.
Сегодня кадровые службы уже не могут обходиться без научного обеспечения многогранной деятельности по управлению персоналом. Именно научный подход составляет тот резерв, который может превратить кадровую работу в мощное средство активизации профессиональных качеств работников органов власти и управления.
Вопросы подбора оценки и расстановки государственных служащих рассмотрим в следующем параграфе.
1.2. Подбор, оценка и расстановка государственных служащих
Острота внимания к проблеме кадрового обеспечения государственной службы обусловлена рядом факторов. В новых законодательных условиях их воздействие влияет на формирование муниципальной кадровой политики деятельность возросшего числа муниципальных образований, реализацию принципов местного самоуправления, а в целом на авторитет органов местного самоуправления среди населения.
К числу таких факторов относятся:
• анализ социально экономического положения муниципального образования;
• уровень профессиональной подготовки руководящего состава органов местного самоуправления и государственных служащих;
• не разработанность в определенные сроки стратегического планирования и прогнозирования кадровой работы;
• ограниченные возможности профессионального развития муниципальных служащих;
• организационная нестабильность и частые структурные перестройки.
Отбор персонала - это изучение психологических аспектов личности, навыки, знания и умения, которые влияют на эффективность трудовой деятельности. В диапазоне анализа совершенствования отбора персонала в органы государственной и муниципальной службы можно выделить ряд наиболее актуальных проблем.
Первая проблема относится к разработке легитимизации и реализации концепции муниципальной кадровой политику. Ключевая роль разработки муниципальной кадровой политики состоит в том, что по своей сути это составная часть государственной кадровой политики. Отличительная ей особенность состоит в том, что приоритеты муниципальной кадровой политики имеют более конкретный применительно к местным условиям характер. Потому что кадровая политика тесно связана с социальной средой муниципального образования и максимально приближена к населению, а, следовательно, задачи формирования кадрового потенциала местного самоуправления более конкретны и осязаемы. Разработка проблем кадровой политики представляет собой разноплановую в теоретическом и практическом плане задачу особенно с учетом влияния различных факторов объективного и субъективного свойства широкого диапазона местных условий и специфики муниципальных образований. Идеология воспроизводства развития кадрового потенциала государственного и муниципального управления, как и теоретические и практические аспекты кадровой политики представлены в концептуальном изложении рядом ученых политиков опытных практиков, отдельными главами муниципалитетов.
Но остаются неопределенными многие аспекты, которые касаются разработки направлений и стабильных принципов государственной кадровой политики. Прежде всего, в создании условий по реализации конституционных положений о местном самоуправлении, свободному и широкому использованию способностей граждан по месту их проживания. В первую очередь нуждаются в упорядочении принципы и механизмы взаимоотношении субъектов Федерации с органами местного самоуправления по вопросам формирования и реализации кадровой политики в сфере муниципального управления.
Являясь органической частью местного сообщества, муниципальные служащие выполняют управленческие функции в двух ипостасях. В - первых как проводники государственной кадровой политики в различных сферах жизнедеятельности на местном уровне. Во - вторых как управленцы, которые заняты решением вопросов местного значения и проблемами, связанными с обществом. Как известно, что каждая реформа требует нового поколения профессионально подготовленных кадров. Тем более что динамика и противоречивый ход российских реформ обусловили необходимость трансформации системы государственного управления. Придания государственной и муниципальной службе профессионализма, мобильности кадровых процессов и отношений инновационного приращения в сторону становления открытой публичной службы, является важной частью трансформации государственного управления. Главное, что может обеспечить эффективное функционирование органов местного самоуправления - это научно обоснованная муниципальная кадровая политика.
Будучи нацеленной на составление профессионально подготовленных сотрудников и общественно полезного кадрового отдела местных органов власти, увеличение эффективности муниципальной службы, определение приоритетов основ технологий, механизмов и устройств управления персоналом аппарата местного самоуправления. Кадровая политика в первую очередь обращена к проблемам повышения авторитета и престижа служащих, а так же освоения эффективных кадровых технологий. Значительно возрастает роль кадровых процессов и отношений, как объекта кадровой политики и управления. Но при решении трудностей муниципальной кадровой политики нужно не только лишь обосновать выбор целей и задач кадрового обеспечения. Так же необходима разработка стратегии формирования и применение кадрового состава государственных и муниципальных служб, обоснование приоритетных направлений в структуре муниципальной кадровой политики. К таким приоритетам относятся: составление плана отбора персонала в органы государственной и муниципальной службы, повышение престижа муниципальной и государственной службы, отбор кадров, а так же улучшение программ профессионального развития.
Вторая проблема это характеристики кадрового обеспечения. Главная составляющая заключается в количественных и качественных параметрах кадрового состава, которыми располагают органы местного самоуправления и государственные службы.
Количественная сторона кадрового потенциала определяется: численностью кадрового состава персонала органов муниципальной службы, его распределением в структурах управления, степенью кадрового обеспечения, количеством вакансий, текучестью, внутренние резервы и т.д.
Качественная оценка кадрового потенциала муниципального управления это, прежде всего уровень профессионального образования, специализация должностей муниципальной службы, профессиональный опыт, стаж работы в органах местного самоуправления, уровень квалификации сотрудников, навыки, знания, сноровка в органах муниципальных и государственных служб. Решение этой масштабной задачи находится в плоскости формирования системы профессионального обучения муниципальных и государственных кадров.
Система профессионального образования на местах - это, прежде всего организационно - программный комплекс, которая состоит из разноплановых структурных взаимосвязанных между собой элементов. Если разобрать этот вопрос более детально, то это своеобразная совокупность государственных образовательных стандартов разработанных на основе их требований, учебных программ и планов сети, образовательных учреждений, различных организационно правовых форм, типов и видов кадрового потенциала органов управления образованием, ресурсного и информационного обеспечения учебного процесса.
Важную роль играет вопрос о профессиональном образовании у муниципальных и государственных служащих и, а так же, на сколько оно соответствует требованиям развития местных сообществ. Одно из слабых мест в реализации принципов местного самоуправления и государственной службы является повышение уровня правовой культуры профессионального уровня для эффективной, результативной и продуктивной работы как на муниципальном уровне, так и в государственных структурах власти. Наибольшему количеству сотрудников необходима переподготовка для повышения своих навыков и квалификаций.
Таким образом, для решения проблем совершенствования отбора персонала в органы государственной и муниципальной службы необходимо влияние на потенциал, мотивацию сотрудников, повышение их квалификации, проведение конкурсного отбора и введение, как поощрительных моментов, так и наказаний, для стимуляции деятельности работников.
Успешная реализация муниципальной и государственной кадровой политики возможна при разработанной методологической основе и продуманной организации поступления и прохождения муниципальной и государственной службы.
Так же проводятся конкурсные процедуры с целью организационных изменений и повышения открытости системы управления персоналом организации. Основными задачами конкурса являются:
• увеличение объективности кадрового решения при занятии вакантной должности;
• привлечение наибольшего численности кандидатов и раскрытие наилучшего;
• введение новых технологий кадровой работы;
• сбор индивидуальной информации и создание банка данных для кадрового планирования;
• создание критерий для обеспечения одинакового доступа граждан к замещению вакантной должности муниципальной службы.
Эффективность конкурсного отбора зависит от того, насколько ясно в организации определены принципы, как обобщены основные правила, важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает его результативность.
Принципы реализации конкурсных процедур тесно связаны с общей системой принципов управления персоналом организации. К важнейшим принципам конкурса относят:
• законность и равный доступ;
• открытость и прозрачность проведения;
• объективность и справедливость при принятии кадровых решений;
• информированность;
• состязательность.
Составными компонентами конкурса, как кадровой технологии являются:
• наличие необходимого и достаточного количества претендентов на вакантную должность;
• принятие нормативного документа (например, Положения о проведении конкурса) с ясными и четкими положениями о методах проведения конкурса;
• определение критериев и механизма оценки кандидатов;
• формирование конкурсной комиссии, которой предоставляется право принятия рекомендаций по отбору кандидатов;
• определение процедур информирования участников и заинтересованных лиц о ходе и результатах конкурса.
Методика организации конкурсных процедур может быть различной и в существенной степени зависеть от формы деятельности организации. Конкурсные процедуры определяются сложившимися социально-экономическими факторами, организационными и корпоративными особенностями.
Можно выделить следующие стадии проведения конкурса на вакантную должность:
• подготовительный этап, в процессе которого определяются организационные подразделения, правила и порядок проведения процедуры, формируется профессиональная, правовая и материально-техническая база. Продолжительность этапа - с момента принятия решения о проведении конкурса до объявления окончательного списка участников конкурса;
• основной этап, который включает в себя непосредственно конкурсную процедуру. Сюда можно отнести процесс сбора первичной информации, обобщение полученных данных о кандидатах. Продолжительность этапа - с момента начала организации конкурсной процедуры, включает в себя промежуточные этапы с подведением итогов и принятием решений об участии конкурсантов в следующем этапе и завершается подведением итогов последнего этапа.
• заключительный этап состоит в узаконенном утверждении и закреплении результатов, а так же их утверждение.
Рассматривая процесс подготовки и проведения конкурса, его отдельные аспекты, можно определить необходимые виды деятельности для реализации конкурса как технологии на замещение вакантных должностей:
