1 Теоретические и нормативно-правовые основы управления социальной инфраструктурой муниципального образования
1.1 Сущность и содержание социальной инфраструктуры и ее классификация
Понятие «инфраструктура» широко употребляется в экономике, однако в экономической теории до сих пор нет ни четкого понимания, кто из исследователей первым ввел в научный оборот данную экономическую категорию, ни его единого определения.
Заимствованный из военного лексикона начала ХХ века термин инфраструктура (от латинского - «infra» -ниже, под; «structura» - расположение, строение) означавший комплекс сооружений, обеспечивающих успешные военные операции, начал применяться в 1940-х годах на Западе как совокупность отраслей, обслуживающих нормальное функционирование материального производства в мирное время.
Пионерами ввода в научный оборот категории «инфраструктура» считаются Зингер Х, П. Розенштейн-Родан и Р. Йохимсен .
В целом категорию «инфраструктура» рассматривали многие зарубежные и отечественные исследователи, среди которых: К. Кларк, А. Хиршман, А. Гиршман, Дж. Диксон, А. Финдлэй, М. Мандельбаум, Э. Ховард, Т. Гарнье, ВН. З. Волчек, Б. Н. Хомелянский, И. Г. Александров, С. Г. Струмилин, ВА. И. Кочерга, И. И. Панфилов, В. А. Сенников, М. В. Солодков, А. А. Амбарцумов, А. Н. Ильиченко, Е. Б. Дворядкина, Е. Э. Сапожникова, H. А. Подобед и др .
Западная экономическая школа, по мнению Подобед Н.А., в основном рассматривала инфраструктуру как составную часть общих условий антрепренерства, позволяющую снизить трансакционные расходы при ведении бизнеса и способствующую достижению экономического роста .
Советские исследователи рассматривали категорию «инфраструктура», используя различные методологические подходы. Отраслевой подход отождествляет каждый элемент инфраструктуры с отраслью экономики. Функциональный подход выражается в восприятии инфраструктуры через ее функциональную принадлежность. Территориальный подход предполагает проведение комплексных исследований инфраструктуры на различных территориальных уровнях. Эволюционный подход рассматривают инфраструктуру через призму эволюционных процессов развития региональной социально-экономической системы. При воспроизводственном подходе инфраструктура рассматривается как отдельный элемент производственного процесса, выполняющий различные экономические задачи. Каждый из подходов дополняют друг друга, помогая сформировать единый системный подход к изучению инфраструктуры.
В настоящее время, научное определение «инфраструктура» можно трактовать в узком и широком смысле. В узком смысле, инфраструктура - это система организаций, соответствующих действующему рыночному механизму. При широком подходе под инфраструктурой понимается совокупность материальных и нематериальных активов, которые обеспечивают осуществление экономической деятельности и условия жизнедеятельности хозяйствующих субъектов и обладают набором определенных отличительных характеристик, таких как: капиталоемкость, длительный срок создания и использования, проявление рыночной неэффективности, привязанность к определенной территории, незначительное количество субститутов в краткосрочной перспективе, возможность использования в промежуточном и конечном потреблении как домохозяйствами, так и компаниями .
Ряд исследователей инфраструктуры выделяют такие характерные ее черты и особенности, как неделимость, внешний эффект, недостаточная рентабельность, неподчинение рыночному механизму.
В качестве ее ключевых признаков выделяют: системность, ресурсоемкость, долговечность (инерционность), универсальность (комплексность), утилитарность, неделимость, неравномерность плотности размещения объектов.
Состав инфраструктуры определяется ее масштабами, географией, отраслевой специализацией и многими другими факторами, характеризующими ее как территориально-демографическую, социально-экономическую и административно-политическую ценность. Поэтому многие исследователи указывают на многоуровневую систему развития инфраструктуры .
В российской экономической науке инфраструктура как правило рассматривается на трех уровнях: микро-, медиум- и макроуровне .
На микроуровне инфраструктура представляет собой совокупность объектов и инженерно-технических сооружений, обеспечивающих функционирование производственных предприятий.
На медиум уровне (нередко говорят: «мезоуровень») инфраструктура представляет собой совокупность объектов или сооружений, обслуживающих определенную территорию: республику, край, область, город, поселок, село. Это местные системы обеспечения электроэнергией, водой, теплом, связью, профессиональным и народным образованием, здравоохранением и т. д.
На макроуровне инфраструктура представляет собой совокупность различных условий, без которых невозможно развитие материального производства и удовлетворения потребностей населения .
В экономической литературе наибольшее распространение получили два основных варианта классификации элементов инфраструктуры: функциональный (по базовым функциям, выполняемым элементами) и отраслевой (структурный) (отождествление элементов инфраструктуры со структурой экономической системы) (Рис.1).
Рисунок 1 - Классификация инфраструктуры
На рисунке 1.1 представлена классификация инфраструктуры по влиянию на производство, по территориальному, отраслевому признакам, по выполняемым функциям.
Инфраструктура представляет собой комплекс взаимосвязанных объектов и подструктур, задачей которых является бесперебойное обеспечение функционирования всей системы. Но для оценки уровня развития инфраструктуры территории важное значение имеет вопрос о функциях инфраструктуры. Соответственно, основываясь на системном представлении, в качестве «ядра» многие авторы выделяют, прежде всего, производственную и социальную инфраструктуру. Именно развитость производственной и социальной инфраструктуры оказывают первостепенное влияние на состояние региональной экономики в целом.
К производственной инфраструктуре относят объекты отраслей, обеспечивающие эффективную работу материального производства.
Под социальной инфраструктурой целесообразно понимать комплекс объектов (предприятий, учреждений, организаций и сооружений), которые обеспечивают условия функционирования общественного производства и жизнедеятельности населения, формирование физически и интеллектуально развитого, общественно активного индивида .
Следует отметить, что сложность определения и исследования социальной инфраструктуры обусловлена тем, что это многогранное, разноуровневое, комплексное явление.
Рассматривая социальную инфраструктуру в научно-практической деятельности выделяют два основных концептуальных подхода: отраслевой и деятельностный.
Представители «отраслевого» подхода рассматривают ее как совокупность отраслей, подотраслей, отдельных предприятий, организаций, учреждений, т. е. структурных элементов хозяйственной системы, создающих условия, необходимые для нормальной жизни населения, в первую очередь его трудоспособной части, и способствующих, тем самым, развитию производственной сферы.
Представителей «деятельностного» подхода отличает понимание сущности социальной инфраструктуры как целостной системы элементов, направленной на формирование условий, необходимых для организации полноценного бытия человека в различных сферах и гармоничного развития личности. С точки зрения последнего, социальная инфраструктура представляет собой совокупность материально-вещественных элементов, создающих и обеспечивающих условия для пространственной и временной организации жизнедеятельности населения в контексте его потребностей, ценностных ориентаций, социальных, демографических и других особенностей.
К факторам социальной инфраструктуры относятся:
1. Потребительский - это главный фактор (размещение населения).
2. Природно-ресурсный фактор (связан с водоемами, лесами, горами).
3. Фактор «наукоемкий» (тяготеет к научным центрам. Например: высшее образование (университетское, институтское).
4. Транспортный фактор (при размещении всегда учитывают транспортную доступность для населения объектов инфраструктуры).
К объектам социальной инфраструктуры относятся учреждения образования, здравоохранения, социального обслуживания, спортивные и физкультурно-оздоровительные учреждения, учреждения культуры и искусства, организации торговли, общественного питания и бытового обслуживания, организации и учреждения управления, проектные организации, кредитно-финансовые учреждения и организации связи, научные и административные организации и другие.
Развитие социальной инфраструктуры оказывает значительное влияние на все без исключения процессы, происходящие в обществе, как, например, рациональное использование трудовых ресурсов, межнациональные отношения, расселение, здоровье человека и т.д. Практически нет той сферы общественной жизни, где бы не стоял вопрос об укреплении и нормальном использовании материально-вещественных элементов. Причем эта взаимосвязь социальной практики и общих условий жизнедеятельности человека проявляется в том, что, с одной стороны, осуществление целей человека обязательно предполагает наличие материально-вещественных элементов, с другой стороны, инфраструктура воздействует на его сознание и поведение .
Структура развития инфраструктуры характеризуется процессами трансформации и модернизации. Модернизация представляет собой обновление элементов и состава инфраструктуры в соответствии с основными требованиями. В процессе модернизации происходит накопление количественных изменений во всех элементах и связях между ними, которое затем приводит к трансформации.
В динамическом классе социальной инфраструктуры в качестве критерия деления использованы степень зрелости элементов инфраструктуры и их состояние на каждой стадии развития. По степени зрелости можно выделить развивающиеся, развитые и «уходящие» элементы социальной инфраструктуры. На каждой стадии развития возможны разные состояния, характеризующиеся определенным набором параметров, по изменению которых можно судить о динамике явления. Это позволяет выделить подклассы доминирующей, стагнирующей, кризисной, депрессивной и трансформирующейся социальной инфраструктуры.
По уровню развития можно различать инфраструктуру, оставшуюся от предыдущей системы, и новую формирующуюся. В случае, если инфраструктура отстает от самой структуры, то она становится тормозом, приводит к недостаточному развитию структуры в содержательном плане. В развитии инфраструктуры существуют изменения медленные и последовательные - модифицирующие, адаптирующие, но могут быть и резкие трансформационные «перерывы постепенности», которые являются результатом социально-экономических кризисов хозяйственной системы.
Основной целью функционирования объектов социальной инфраструктуры является полное и всестороннее развитие человека путем удовлетворения его бытовых, духовных и культурных потребностей.
Наряду с общими функциями, которые социальная инфраструктура выполняет как элемент народнохозяйственной инфраструктуры (воспроизводство факторов, интеграционная, обеспечивающая, регулирующая), специфическими функциями социальной инфраструктуры являются следующие:
- создание условий для формирования прогрессивных тенденций в демографических процессах;
- воспроизводство рабочей силы, качественно отвечающей потребностям и уровню развития производства;
- эффективное использование трудовых ресурсов;
- выполнение распределения и обмена материальных благ;
- оказание потребительских услуг;
- охрана и улучшение здоровья населения;
- формирование общественного сознания и научного мировоззрения;
- управление и охрана общественного порядка.
В составе социальной инфраструктуры в зависимости от функций выделяются различные ее виды рис. 2.
Рисунок 2 - Классификация социальной инфраструктуры
На рисунке 1.2 социальная инфраструктура подразделяется на материально-бытовую, социально-оздоровительную, общеобразовательно- духовную, коммуникационную, социально-экономическую подсистемы.
Для более детального исследования подсистемы социальной инфраструктуры целесообразно структурировать на виды. Так, например, в материально-бытовой подсистеме выделяются виды: жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, торговля и общественное питание. В свою очередь, вид «жилищно-коммунальное хозяйство» можно представить подвидами - жилищное хозяйство, санитарно-технические предприятия, транспортные предприятия, энергетические предприятия, сооружения внешнего благоустройства.
В самом общем виде социальную инфраструктуру разделяют на социально-бытовую и социально-культурную части. Социально-бытовая инфраструктура направлена на создание условий для воспроизводства человека как биологического существа (через бытовую среду), удовлетворения ее потребностей в надлежащих условиях жизни. Социально-культурная инфраструктура способствует воспроизводству духовных, интеллектуальных (через культурно-образовательную среду) и в значительной степени физических свойств индивида, формированию его как экономически активной личности, которая отвечает определенным требованиям общества к качеству рабочей силы.
По критерию «уровень хозяйствования» возможно деление социальной инфраструктуры на инфраструктуру макро-, мезо-, микро- и наноэкономического уровней; по территории распространения - на локальную, местную, районную и межрайонную, областную, региональную, национальную, межнациональную инфраструктуру. Эта группировка имеет особое значение для выработки дифференцированного подхода к решению проблемы сочетания отраслевого и территориального планирования, для определения компетенций и объектов управления органов различных уровней (федеральных, региональных, городских), с одной стороны, и различных организационных типов (отрасли, межотраслевые объединения) - с другой.
Таким образом, социальная инфраструктура - это совокупность объектов отраслей сферы обслуживания (транспорта и связи по обслуживанию населения; образование, здравоохранения) деятельность которых направлена на удовлетворение личных потребностей населения, обеспечение полноценной жизнедеятельности, и интеллектуального развития населения. Она является механизмом, обеспечивающим нормальную, комфортную жизнь человека в обществе. Объектом социального обслуживания является население. Основой разделения социальной инфраструктуры на части и звенья есть общее функциональное назначение составляющих в процессе общественного воспроизводства, т.е. направленность объектов на создание условий для удовлетворения определенного круга потребностей общества, населения, производства.
1.2 Управление социальной инфраструктурой территории
Каждый элемент социальной инфраструктуры требует внимания и рационального управления для реализации целей социального развития с ориентацией на достижение высоких социальных стандартов и нормативов.
Управление здесь играет немаловажную роль, так как уже понятно, что в социальную инфраструктуру входит определенный комплекс отраслей. В свою очередь, данные комплексы производят продукты потребления, влияющие на условие жизни населения, уровень и качество его жизнедеятельности. При этом все-таки важно отметить, что социальная инфраструктура сильно зависит от государственной поддержки, и большая часть учреждений и мероприятий финансируются за счет федерального, регионального или местного бюджета. Иными словами, система управления инфраструктурой выстраивается в зависимости от охвата территории и масштабности ее влияния .
Социальная инфраструктура представляет собой сложный механизм, связывающий множество жизненно важных отраслей. Этот факт требует четкого определения этапов исследования инфраструктуры, ее элементов и существующих между ними взаимосвязей. События современности явственно демонстрируют нашу потребность в перманентном изучении соответствия продуктов социальной инфраструктуры и потребностей населения. Достичь эффективного функционирования инфраструктуры можно только при правильном и рациональном управлении всеми ее составляющими. Однако здесь проявляется одна из главных особенностей управления социальной инфраструктурой - преобладающего влияния государственных, региональных и местных органов власти, которые накладывают определенные ограничения на процесс управления.
На региональном уровне социальная инфраструктура является объектом управления для всех государственных органов власти, которые функционируют в регионе, в первую очередь для ведомств и министерств, деятельность которых осуществляется в социальной сфере, к таковым относятся: министерства и государственные комитеты, ведающие вопросами социальной защиты, образования, культуры и межнациональных отношений, здравоохранения, а также физической культуры. На муниципальном уровне, это различные отделы и управления органов местного самоуправления. Следовательно, на каждом уровне управления социальной инфраструктурой выполняются свои задачи, в соответствии с предоставленными полномочиями.
Ключевое значение для управления развитием социальной инфраструктуры отводят различным программам социально-экономического развития территорий и конкретных муниципальных образований, целевые социальные программы и проекты. Их значимость для органов местного самоуправления определена как целевым финансированием, так и тем, что в данных документах показаны главные направления, показатели и индикаторы, которые позволяют определять приоритеты, методику выбора деятельности, показатели для оценки эффективности деятельности в сфере развития социальной инфраструктуры и ее отдельных элементов.
Приоритетными направлениями управления развитием компонентов социальной инфраструктуры, являются формирование элементов социальной области и сферы услуг.
Управление развитием социальной инфраструктуры территории имеет характерные черты государственного управления, которые проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Модернизация каждой функции управления социальной инфраструктурой обладает соответствующей спецификой:
- планирование и прогноз в управлении социальной инфраструктурой обычно исходят из целей, устанавливаемых федеральными органами власти, а также населением непосредственно на основе демократического выбора;
- организация государственного управления в отраслях социальной инфраструктуры, как правило, имеет иерархическую структуру и соответствующие этой иерархии управленческие процедуры. В связи с этим в рамках органов управления инфраструктурой складывается особый административно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, часто имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;
- контроль и оценка результатов в рамках системы управления инфраструктурой осуществляются федеральными органами власти и одновременно населением города как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций.
Практика управления развитием инфраструктуры также использует методы управления, оправдавшие себя и в частном секторе. Это относится к созданию временных рабочих групп, к долгосрочному планированию, к передаче полномочий, к методикам управления организационной культурой.
Наибольшее распространение, в качестве инструмента в управлении развитием социальной инфраструктурой получают современные информационные технологии, которые основываются на управленческих и финансовых показателях, технология организации команд, которые ориентированы на формирование нового или усовершенствование старого продукта. Формирование инновационных возможностей в рамках управления инфраструктурой становится залогом эффективной работы. Для создания таких инновационных возможностей следует на каждом уровне управления инфраструктурой развивать инновационные стратегии, которые ориентированы на социальную сферу.
Таким образом, необходимо отметить, что происходит постепенный переход управления социальной инфраструктурой к модернизированной, более гибкой модели, основанной на менеджменте участия и на современных управленческих технологиях, отработанных в рамках коммерческих организаций. Функционирование государственных учреждений социальной инфраструктуры все в большей мере становится связанным с частными организациями. Расширяется практика формирования государственных агентств, которые, действуя наподобие частных организаций, выполняют многие функции управления инфраструктурой.
1.3 Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления по управлению социальной инфраструктурой
Особенности нормативно-правового регулирования социальной инфраструктуры обусловлены спецификой целей и задач, стоящих перед государством в связи с развитием социальных потребностей граждан.
В Конституции РФ содержится комплекс социальных норм и гарантий, определяющих в первую очередь базовые принципы формирования социальной инфраструктуры. Роль Конституции Российской Федерации в правовом регулировании всех сфер жизни общества, в том числе социальной, заключается в том, что по причине высшей юридической силы Конституции Российской Федерации и ее непосредственного действия на территории всей страны не допускается принятие органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов, полностью или частично ей противоречащих.
Конституция РФ закрепляет право граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца (ст. 39); на защиту материнства и детства (ст.38); на судебную защиту его прав и свобод (ст. 46); на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Закрепляется право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); право на жилище (ст. 40); право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных организациях (ст. 43), а также право на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственных образовательных учреждениях .
Принятые в развитие Конституции Российской Федерации Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничивают полномочия в области функционирования и развития социальной инфраструктуры между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Так, согласно Закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов в области образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта.
Наибольшее число полномочий в сфере социальной инфраструктуры отнесено к вопросам местного значения Законом № 131-ФЗ:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации);
- создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время; создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального образования в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек и организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;
- создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав городского округа, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий;
- оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных статьями 31.1и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
