ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
1.1. Понятие административного процесса
Административный процесс — это урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей по возбуждению, рассмотрению и разрешению административных дел, включая: лицензионно-разрешительное производство
Административное судопроизводство довольно тесно связано с понятиями «административный процесс» и «административная юстиция». Именно от того, как соотносятся данные понятия, может определяться сущность административного судопроизводства. Административный процесс в науке административного права обычно можно представить, как комплексную категорию. Наиболее универсальное понятие административного процесса было сформулировано профессором В.Д. Сорокиным, который определил его как особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. Не вдаваясь в дискуссии между учеными, продолжающиеся десятилетиями, следует отметить, что административный процесс в широком смысле может трактоваться следующим образом: это процессуальная деятельность уполномоченных органов (суда, органов исполнительной власти и их должностных лиц) по применению материальных норм административного и иных отраслей публичного права. В ходе осуществления этой процессуальной деятельности могут разрешаться административные и публично-правовые споры (конфликты) между гражданами (организациями) и государством (публичными образованиями); обеспечивается защита нарушенных прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций; реализуются юрисдикционные полномочия органов управления и их должностных лиц; осуществляются иные государственные функции (разрешительные, контрольно-надзорные и др.). [2]
1.2. Сущность административного процесса
В общем, существенная административная процедура может быть определена в форме общественных отношений, которые возникают, изменяются и передаются посредством практического применения нормы материального публичного права. Управленческие процедуры играют важную процессуальную форму реализации административной процедуры. Ключевая роль в этом деле отводится судебной системе (суду), которая имеет соответствующие полномочия для рассмотрения и разрешения административных вопросов. Административная юстиция также широко трактуется в юридической литературе. Административная юстиция может рассматриваться как юстиция, специализированная отрасль или судебная система, основанная на судебном контроле, который является своего рода процессуальной формой разрешения административно-правовых вопросов и споров. При разрешении таких публично-правовых споров субъективные права граждан защищаются в случае их нарушения незаконными действиями (бездействием) или решениями государственных органов. В статье рассматриваются размеры административной процедуры до административной процедуры и административной юстиции. Основываясь на различных научных взглядах на административную процедуру, действующее законодательство и правоприменительная практика предлагает комплексную концепцию административной процедуры, определяющую ее характеристики. Мы также находим более широкие концепции административной юстиции в юридической литературе постсоветского пространства. В зависимости от адекватности разумной установленной законом процедуры рассмотрения и решения в судебном порядке дел, возникающих в сфере государственного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, в государственных органах (должностных лицах), а с другой стороны, реализует общий или специальный суд положения. В целом административная юстиция является одним из способов ограничения исполнительной власти, административного суда и средством реализации принципов разделения сфер, дополнительных гарантий для субъективных практик. С этой точки зрения административная юстиция включает два взаимосвязанных элемента: административный суд и административную процедуру. В этом смысле административная юстиция в Российской Федерации осуществляется не полностью, поскольку отсутствует система административных судов. Однако в этом случае административно-правовая процедура функционирует «как самостоятельная форма административной юстиции». Чтобы определить существенную административную процедуру, необходимо определить ее характеристики. Это включает в себя следующие функции.
1) Административное судопроизводство, вместе с гражданским и уголовным судопроизводством, закреплено в Конституции РФ в качестве базового судебного процесса, и определяет содержание судебной власти. (ч. 2 ст.118 Конституции РФ). [1]
2) Административное судопроизводство носит публично-правовой характер. Это означает что если в цивилистическом процессе субъекты материальных правоотношений приобретают права и обязанности в своих интересах или же своей воли, то для возникновения административных правоотношений в административном судопроизводстве это является не обязательным.
3) Основной функцией административного судопроизводства является рассмотрение и разрешение административных дел. Природа административных дел вытекает из материальных правоотношений в сфере административного или публичного права. В этих правоотношениях отсутствует равенство субъектов, поскольку с одной стороны выступает всегда более сильный субъект – публичное образование (например, орган государственной власти или должностное лицо), зачастую имеющее возможность применения в отношении гражданина мер принуждения, а с другой стороны – обычный гражданин или юридическое лицо.
4) Административное судопроизводство, так же как любое другое судопроизводство, имеет единую конституционную цель – защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций. Необходимо учитывать, что граждане и организации могут апеллировать к любым органам судебной власти только в целях защиты собственных нарушенных прав и свобод и не вправе претендовать на использование того или иного вида судопроизводства вопреки его предназначению в единой системе судебной власти Российской Федерации. Посредством административного судопроизводства осуществляется эффективная защита от государственного произвола и от противоправных решений, действий или бездействия органов исполнительной власти.
5) Административное судопроизводство относится к одному из фундаментальных видов судопроизводства, представляющих собой особый порядок осуществления правосудия. [3]
Также необходимо знать понятие «судебная власть», означающее разрешение или рассмотрение дела судом в установленном процессуальном порядке, суть и понятие административного производства в России представляют профессор Н.Ю. Хаманева отмечает, что «административная процедура отличается наличием собственных принципов и процессуальных норм, которые отражают материальную природу публично-правовых споров». Среди процедурных характеристик решения административных вопросов в порядке административной процедуры ученые называют: первое бремя доказывания обычно ложится на государственную организацию; во-вторых, активная роль суда на всех этапах судебного разбирательства; в-третьих, основное бремя доказывания возлагается на административного ответчика, и гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность, незаконность оспариваемого иска (решения, иска), бездействие, в-четвертых, установление жестких сроков подачи апелляций (административные требования) по административным вопросам; условия подготовки дела к слушанию и его непосредственного разрешения в суде; В-пятых, возможность пересмотра административного решения суда на более высоком уровне. Определение понятия и содержания административной процедуры связано с несколькими факторами. Хотя административная процедура не является новым термином в юридической науке, в свете принятия КАС РФ требуется дополнительная аргументация. Ключевой темой является наличие административно-процессуального документа. Кроме того, действующий КАС РФ больше не решает существующие проблемы в рамках единой административной процедуры. В соответствии с его процессуальными нормами дела об административных правонарушениях и административные дела, подлежащие арбитражному рассмотрению, будут рассматриваться дополнительно. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. 14-П содержит несколько важных выводов относительно концепций административной процедуры. Следует отметить, что со временем они не стали менее важными.
• Во-первых, по мнению судей Конституционного Суда РФ, «административное судопроизводство безразлично осуществляется оно арбитражным судом или же судом общей юрисдикции». Это говорит о том, что административное судопроизводство не должно осуществляться какими-то специализированными судами, например только административными. В настоящее время административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, что обеспечивает выбранную модель административной юстиции.
• Во-вторых, к процессуальному законодательству, относящемуся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений, Конституционный Суд РФ относит Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс РФ. Тем самым Конституционный Суд РФ указал на неоднородность административного судопроизводства, которое может включать различные категории административных дел и публично-правовых споров, рассмотрение которых происходит на основе различных процессуальных законов. [4]
Исходя из этого сложилось два вопроса, будет ли в настоящее время считаться административным судопроизводством рассмотрение в судебном порядке дел об административных правонарушениях, а также публично-правовых споров в рамках АПК РФ? А также как соотносятся вышеперечисленные категории дел с ток категорией дел, которая должна быть в соответствии с КАС РФ? Данная проблема связана с тем, что довольно давно в научной сфере сложилась мысль о том что административное судопроизводство входит в состав административной юстиции. Исходя из этого, профессором Н.Г. Салищевой дано нам довольно распространенное определение административного судопроизводства: это процессуальный порядок рассмотрения судами дел об оспаривании (обжаловании) как нормативных правовых, так и индивидуальных актов, а также действий органов публичной власти в лице органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления и их должностных лиц. Помимо этого требуется обратить внимание на то, что принятый в настоящее время КАС РФ определил предмет правового регулирования административного судопроизводства совсем по другому, а точнее как порядок разрешения и рассмотрения споров ВС РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или споров возникающих из-за нарушения, законных прав интересов граждан и организаций, и иных административных дел, которые возникают из различного рода правоотношений которые связаны с осуществлением судебного контроля. Судебный контроль является одной из функций административного судопроизводства. В связи с этим некоторыми учеными из предмета административного судопроизводства исключается рассмотрение дел об административных правонарушениях. По мнению профессора А.Ф. Ноздрачева, «не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства дела, возникающие из административных правонарушений, поскольку в них нет сторон с противоположными интересами, отсутствует институт административного иска, соглашения административного истца и административного ответчика о примирении, поэтому эта категория дел, хотя и возникает из административных правоотношений, не охватывается понятием «административное дело» и не может рассматриваться в административном процессуальном порядке». А в случае с Профессором А.П. Шергиным выстраивается более логичная схема относительно сложившейся ситуации. Исходя из его мнения судебный контроль не является одним и тем-же с административным правосудием так как административное правосудие имеет более широкий спектр полномочий нежели судебный. Реальная судебная власть в административно-правовой сфере проявляется в двух основных направлениях– это и судебный контроль за публичной властью и рассмотрение дел об административных правонарушениях. Как первое, так и второе является административным правосудием. Кроме того, административное судопроизводство реализуется в двух видах юридического процесса: это административная юстиция, которая включает судебный контроль, и административно юрисдикционная, которая включает административную отвественность. Подобные выводы можно увидеть и в работах других не менее известных ученых, они исследуют вопросы административной юстиции и административного судопроизводства. По поводу многогранности и комплексного характера в административном судопроизводстве могут быть такие доводы как:
Во-первых, стоит обратить внимание, что в соответствии с пунктом «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится административное и административно-процессуальное законодательство. В части 1 ст. 2 КАС РФ закреплено, что порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции Российской Федерации», а также настоящим Кодексом и другими федеральными законами. Из чего можно сделать несколько выводов. КАС РФ не является единственным источником административного судопроизводства в России, а к другим источникам могут относиться как Арбитражный процессуальный кодекс РФ, так и Кодекс РФ об административных правонарушениях. А если следовать вышеуказанным положениям Конституции РФ, административно-процессуальные нормы могут приниматься в рамках предоставленных полномочий и субъектами Российской Федерации, то есть административное судопроизводство может регулироваться и региональными законами. [5]
Во-вторых, согласно ст. 29 АПК РФ могут рассматривать в рамках административных и иных правоотношений различные экономические споры, которые непосредственно связаны с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской деятельности или же иной связанные с экономической деятельностью споры, к примеру:
1. об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;
2. об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;
3. об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
4. о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
5. другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
6. Следуя из этого, арбитражно-процессуальным законом к административному судопроизводству отнесены не только публично-правовые споры и судебный контроль в сфере публичного управления (также как и в КАС РФ), но и дела об административных правонарушениях, дела о взыскании платежей и санкций, а также и другие дела, возникающие из административных и иных публичных отношений. Это явно не стыкуется с теоретическими позициями узкой трактовки административного судопроизводства.
• В-третьих, Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» признан утратившим силу Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». До принятия КАС РФ указанный закон являлся необходимой правовой основой для осуществления судебного контроля в сфере публичного управления, то есть определял правовую сторону административного судопроизводства (административной юстиции). Препарирование важных положений из этого закона, а также процессуальных правил рассмотрения публичноправовых споров, закрепленных в ГПК РФ, послужило важной основой нового административно-процессуального закона – КАС РФ. [6]
• В-четвертых, предметом правового регулирования Кодекса административного судопроизводства РФ является порядок осуществления судопроизводства по делам, возникающим из Понятие и сущность административного судопроизводства в Российской Федерации 279 административных и иных публичных правоотношений, в которых одна из сторон наделена властными полномочиями по отношению к другой стороне. В производстве по делам об административных правонарушениях властными полномочиями наделены должностные лица государственных органов (органов местного самоуправления, публичных организаций) по привлечению виновных лиц к административной ответственности. При этом направление в суд для рассмотрения материалов дела об административном правонарушении не лишает возможности участия лиц, осуществляющих административное преследование, в рассмотрении дела об административном правонарушении. [7]
• В-пятых, в проекте Кодекса административного судопроизводства, внесенном в первоначальном варианте в Государственную думу РФ 25 марта 2013 года, в статье 18 «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе» было закреплено понятие «административное дело», то есть принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к этому спору. При этом указывалось, что понятие «административное дело» не распространяется на дела об административных правонарушениях. Однако данная норма не вошла в окончательный (принятый) вариант Кодекса административного судопроизводства РФ, из чего можно сделать вывод, что категория «административное дело» может иметь более широкий характер и распространяться на дела об административных правонарушениях. [8]
Таким образом, административное судопроизводство можно рассматривать как совокупность процессуальных форм рассмотрения судами общей и арбитражной юрисдикции административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (ч. 2 ст. 1 КАС РФ; ст. 29 АПК РФ); связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (ч. 3 ст. 1 КАС РФ); разрешением дел об административных правонарушениях (Разделы III и IV КоАП РФ; глава 25 АПК РФ), а также иных административных дел, возникающих из административных и других различных правоотношений.
ГЛАВА 2 ПОНЯТИЕ ВИДОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА И ОБЩАЯ ИХ ХАРАКТЕРИСТИКА.
2.1.Основные виды административного судопроизводства.
По видам административных производств выделяют следующие административно-процессуальные правоотношения:
1. возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
2. возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
3. возникающие в производстве по административно-правовым жалобам и спорам;
4. возникающие в производстве по делам о поощрениях;
5. возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях;
6. возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;
7. возникающие в регистрационном производстве;
8. возникающие в лицензионном производстве;
9. возникающие в исполнительном производстве. [9]
При делении административно-процессуальных отношений по отраслевой принадлежности мы имеем дело с системой отношений, где административно-процессуальное правоотношение выступает в качестве одного из элементов системы. Это система из трех элементов:
1. фактическое общественное отношение;
2. материальное правовое отношение, закрепляющее фактическое общественное отношение;
3. административно-процессуальное правоотношение. [10]
Связь между элементами данной системы выражается в определенной последовательности их взаимодействия и развития. Движение этой системы может осуществляться только в одном направлении: от фактического общественного отношения – через материальное правоотношение – к административно-процессуальному правоотношению, выступающему в качестве заключительного элемента системы, существование которой подчинено одной цели – достижению необходимого юридического результата. 46 Таким образом, административно-процессуальные правоотношения могут быть направлены на реализацию:
1. административно-правовых материальных отношений;
2. материальных отношений, регулируемых нормами гражданского права;
3. материальных отношений, регулируемых нормами трудового права;
4. материальных отношений, регулируемых нормами финансового права;
5. материальных отношений, регулируемых нормами семейного права;
6. материальных отношений, регулируемых нормами земельного права и т.д. [11]
2.2. Административное судопроизводство как вид административного процесса.
Нужно понимать, что соотношение таких понятий как «административное судопроизводство» и «административная юстиция» довольно важно для того чтобы понять сам административный процесс как отрасль права, в его процессуальной части. Случай складывается так, что эти два понятия являются неравноправны хоть и взаимосвязаны. Как таковой системы административной юстиции не, а судопроизводство провозглашено, в связи с этим четкие границы между ними провести довольно сложно. По этому поводу существует довольно интересная позиция Ю.Н.Старилова: «Одним из важнейших теоретических выводов становится отказ от термина “административная юстиция” и замена его понятием “административное судопроизводство”». [12] Терминологический дисбаланс – является одним из фактов которые замедляют развитие административного процесса в целом. Несмотря на это, по моему мнению, взаимозаменяемость понятий является нежелательной.
