Глава 1. Теоретические аспекты государственной и муниципальной службы
1.1 Государственная служба: понятие, виды, правовой статус служащего
Понятие «государственная служба» многозначно, и в социальном, и в правовом обозначении. По мнению Н. М. Коркунова, службой государству, в широком смысле, следует понимать любую деятельность в интересах государства. Обобщая свое мнение, он обозначил государственную службу «как особое публично-правовое отношение служащего к государству, которое основано на подчинении и подразумевает обязательную деятельность, совершаемую от лица государству и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности» .
С развитием юридических наук содержание понятия «государственная служба» существенно менялось. Сейчас специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому.
Государственная служба стала чаще рассматриваться как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.
Н. М. Конин так же утверждает, что государственную службу можно рассматривать как социальную, так и государственно-правовую категория. И с этой точки зрения, такая служба является сложным общественным явлением. Ее необходимо разделять на организационный и правовой институт.
Как организационный институт она непосредственно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная организация выполнения стоящих перед государством задач и реализации ими функций содержит в себе следующие этапы:
? государство в лице своих высших органов государственной власти устанавливает и закрепляет в своей Конституции основные звенья государственного механизма. Эти звенья специализируются на определенных видах властной государственной деятельности (представительная, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, различные виды общегосударственной контрольно-надзорной власти);
? определяет систему органов в каждом из звеньев государственного механизма;
? формирует каждый конкретный орган во всех звеньях системы государственного механизма;
? организует работу личного состава – служащих всех органов государственного аппарата.
В качестве правового института, государственная служба представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий.
Основным нормативным актом, регламентирующим государственную службу, является Федеральный закон «О системе государственной службы РФ». Согласно данному закону, «государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, а также государственные должности субъектов РФ» .
Принципы построения и функционирования данной системы таковы:
? федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
? законность;
? приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
? равный доступ граждан к государственной службе;
? единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
? взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
? открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
? профессионализм и компетентность государственных служащих;
? защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.
В современном Российском государстве государственная служба представлена следующими видами :
? государственная гражданская;
? военная;
? государственная служба иных видов.
Следует отметить, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, а военная и государственная служба иных видов (правоохранительная служба) – виды федеральной государственной службы.
Эффективность работы государственного служащего, его поведенческие стереотипы, ориентация на активное участие в разрешении управленческих задач с позиции создания в нашей стране правового и социального государства в значительной мере определяется его правовой культурой. Высокая правовая культура государственного служащего – это необходимая предпосылка для реализации им функций, предписанных государством.
Государственный служащий как субъект права обладает общегражданскими правами и обязанностями, установленных Конституцией и иными нормативно-правовыми актами, но также его гражданские права и свободы могут быть ограничены законом.
Гражданская служба и государственная служба функционируют на основе единства системы государственной службы, а так же с помощью:
1) соотношений основных условий с материальным обеспечением труда и основных социальных гарантий государства;
2) установления особых ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов;
3) учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
4) соотношения основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.
Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права, которая представляет собой сложное явление, объединяющее множество взаимосвязанных элементов: права, обязанности, правоспособность, гарантии, ответственность и т.д. Однако, изучая данную категорию, практически все позиции ученых склонны к мнению, что основу правового статуса составляют соответствующие права и обязанности государственного служащего.
Правовой статус государственных служащих состоит из:
? общего статуса, предусмотренного законодательством для всех государственных служащих определенного вида службы;
? должностного статуса, возникающего у государственного служащего в связи с замещением определенной должности государственной службы;
? особого статуса милитаризованных служащих в связи с их нахождением на дежурстве, в наряде, боевом походе, ликвидацией последствий стихийных бедствий и другими особыми и чрезвычайными обстоятельствами.
Рассматривая классификацию государственных служащих, необходимо отметить, что они подразделяются на:
1. В зависимости от характера и объема полномочий:
– руководители (должностные лица местного самоуправления, выполняющие организационно-распорядительные функции);
– специалисты (обеспечивают полномочия органов, выборных должностных лиц местного самоуправления – консультант главы, консультант управления, главные и ведущие специалисты);
2. В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовке, необходимых для замещения муниципальной должности;
3. С учетом квалификационных разрядов.
Предельный возраст пребывания на гражданской службе, установленный законодательством, – 65 лет.
Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, срок данной службы, с его согласия, может быть продлен по решению представителя работодателя, но не более чем до достижения им 70 лет. А гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории «помощники (советники)», учрежденную для содействия лицу, замещающему государственную должность, – до окончания срока полномочий замещаемого лица.
Федеральному гражданскому служащему, при достижении им предельного возраста пребывания на гражданской службе, при условии, что он замещает должности категории «руководители» высшей группы должностей, при его согласии, срок может быть продлен на основе решения Президента РФ.
Правоохранительная служба — федеральная государственная служба, профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества и государства.
Следует иметь в виду, что в настоящее время понятие «правоохранительная служба» из законодательства исключено. В то же время данный термин продолжает использоваться в юридической доктрине для обозначения службы на должностях сотрудников в правоохранительных органах.
1.2 Муниципальная служба: понятие, виды, правовой статус служащего
Развитие местного самоуправления в современном обществе не возможно без становления организационной основы местного самоуправления, а именно – муниципальной службы.
Муниципальная служба – сложный социально-правовой институт, который несет в себе все, без исключения, признаки, свойства, которые присущи службе в целом и каждому его виду в отдельности.
Муниципальная служба – совокупность правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения должностных обязанностей.
На законодательной основе закрепление института муниципальной службы в ее современной трактовке и определение статуса муниципального служащего было отражено в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы РФ». Однако данный закон утратил силу. Вместо него был принят закон «Об основах муниципальной службы в РФ». Данный закон направлен на решение ключевой проблемы реализации вопроса о недостаточной квалификации кадров, в том числе формирования единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы, установления основ правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения, а также определения правового положения муниципальных служащих.
Согласно этому закону категория «муниципальная служба» определяется как «профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)» .
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Ключевыми принципами муниципальной службы являются:
? приоритет прав и свобод человека и гражданина;
? равенство допуска граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равенство условий ее прохождения в независимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами служащего;
? компетентность и профессионализм муниципальных служащих;
? устойчивость муниципальной службы;
? раскрытие информации о деятельности муниципальных служащих;
? взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
? единство главных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении службы;
? правовая и социальная защита муниципальных служащих;
? ответственность муниципальных служащих за несоблюдение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
? внепартийность муниципальной службы.
Муниципальная служба непосредственно связана с государственной гражданской службой. Это проявляется в:
? единстве основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
? единстве ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;
? единстве требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию;
? учете стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учете стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
? сопоставимости основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
? сопоставимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Должности муниципальной службы определяются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.
В социальном аспекте муниципальная служба считается прямым продолжением государственной службы, но в границах муниципального образования, в рамках которых действует орган местного самоуправления. Из этого утверждения следуют особые для муниципальной службы задачи:
? обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения,
? защита прав и законных интересов, прежде всего, самого муниципального образования, закрепленных в отношениях с субъектом РФ, на территории которого находится муниципальное образование.
Согласно законодательству РФ, «муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета» .
Не признаются муниципальными служащими технические исполнители в органах местного самоуправления. Так же не являются муниципальными служащими и должностные лица муниципальных учреждений и организаций поскольку должность муниципальной службы – это должность в органах местного самоуправления.
Принципиальным отличием муниципального служащего от государственного является тот факт, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта). В то время как для государственной службы предусмотрен служебный контракт.
Говоря о правовом положении муниципального служащего, необходимо указать его основные права и обязанности.
Права муниципального служащего представлены:
? право на ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;
? право на обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
? право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
? право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
? право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;
? право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
? право на получение дополнительного профессионального образования в соответствии за счет средств местного бюджета;
? право на защиту своих персональных данных;
? право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;
? право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
? право на рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;
? право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством.
Обязанности муниципального служащего:
? соблюдение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативно-правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, уставов муниципального образования и иных муниципальных правовых актов и обеспечение их исполнения;
? исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
? соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав, свободы и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а также прав и законных интересов организаций;
? соблюдение установленных в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правил внутреннего трудового распорядка, должностной инструкции, порядка работы со служебной информацией;
? поддержание уровня квалификации, необходимой для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
? не разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство;
? оберегать государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
? предоставление в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ достоверных сведений о себе и членах своей семьи;
? сообщение представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства РФ в день выхода из гражданства РФ или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;
? соблюдение ограничений, выполнение обязательств, не нарушение запретов, которые установлены законодательством РФ;
? уведомление в письменной виде представителя нанимателя (работодателя) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принятие мер по предотвращению подобного конфликта.
Подводя итоги можно сделать следующие выводы:
Государственная служба чаще всего рассматривается как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.
В современном Российском государстве система государственной службы включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; государственная служба иных видов (которая подразумевает правоохранительную службу).
Государственный служащий как субъект права обладает общегражданскими правами и обязанностями, которые установлены Конституцией и иными нормативно-правовыми актами, но также его гражданские права и свободы могут быть ограничены законом.
Муниципальную службу можно рассматривать с двух сторон, с субъективной точки зрения и объективной.
С субъективной стороны муниципальная служба – профессиональная деятельность лиц, которые занимают оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализуют принадлежащие муниципальному образованию права и обязанности.
С объективной стороны муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые связаны с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т.д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт.
