1 Теоретические и нормативно-правовые основы деятельности органов государственной власти по регулированию национальных отношений в РФ
1.1 Теоретические аспекты определения субъектов национальных отношений
Для объяснения сущности различных аспектов государственного регулирования национальных отношений необходимо, прежде всего, определиться с теми исходными категориями, на которых оно базируется. А именно, ряд «этнос» – «нация» – «народ».
Данный вопрос в целом, и проблема взаимосвязи категорий «этническое» и «национальное» в частности представляют собой дискуссионный объект исследования и пристального внимания специалистов различных сфер на протяжении последних десятилетий.
Тем не менее, категории «этническое» и «национальное» приобретают различное как функциональное, так и смысловое содержание в рамках предмета науки и задач, поставленных исследователем.
Проблемы, связанные с указанными категориями, исследовались в рамках объяснительных моделей различных теорий, в частности, в теориях социальных изменений, межгрупповых отношений, дискриминации, этнической идентичности, ассимиляции.
Анализ данных теорий позволяет свести объяснение национального и этнического феноменов к трем базовым подходам примордиалистскому, инструменталистскому, конструктивистскому .
Теории примордиалистского подхода включают два основных направления: социобиологическое и эволюционно-историческое.
Этнос, с позиции социобиологического направления, представляет собой объективное природное образование, которое изначально присуще человеческому обществу. Представители данного направления в качестве базовых аргументов используют эволюционно-генетические идеи, интерпретируя этничность как «расширенную родственную группу» или как «расширенную форму родственного отбора и связи» .
В рамках эволюционно – исторического направления исследователями обращается внимание на социальную проблематику. Поэтому этносы – не биологические, а реально существующие социальные сообщества, базирующиеся на глубоком социально – историческом контексте и обладающие определенным набором признаков, включающим язык, культуру, идентичность .
Особенность инструменталистского подхода в том, что он базируется на функционализме и прагматизме. Иными словами, авторы данного подхода обращаются к исследованию функций, выполняемых этническими группами, а не к выявлению объективных причин их существования.
Особого внимания в рамках инструменталистского подхода заслуживает незаурядная идея рассмотрения этничности как идеологии, искусственно сформированная элитарной группой для достижения определенной выгоды, в частности с целью мобилизовать массы на борьбу за власть .
Особое место в современной науке занимает конструктивистский подход, с позиции которого нации и этносы определены, как своеобразные интеллектуальные конструкции учёных и политиков.
Основная задача данных конструкции – целенаправленное активное социальное влияние на массы, путем передачи и навязывания им собственных идей, позиций .
Согласно подходу конструктивистов, этничность представляется как процесс конструирования вымышленных сообществ, который опирается на фундамент веры в то, что они связаны естественными связями, единым типом культуры, идеей об общем происхождении и общем историческом прошлом.
Так, по убеждению представителя конструктивистского подхода в России В. Тишкова нация и этнос представляют собой внутригрупповую дефиницию, их невозможно представить в определенной научной или конституционной форме.
В современных публикациях, в основном, этническое интерпретируется как понятие более узкое по значению, чем национальное.
Справедливо отметить, что несмотря на достаточно длительное использование термина «этнос» в научной литературе, о его становлении как понятия, означающего особую общность людей, можно говорить только применительно ко второй половине ХХ в.
Термин «этничность» также не имеет определенных рамок и используется в литературе, как обозначение совокупности отличительных характеристик этнических групп.
Термин «этничность» долгое время употреблялся только в западной этнологической науке и трактовался как характерные культурные черты определенной этнической группы. Примечательно то, что этническая группа рассматривалась как некая часть более широкого социокультурного окружения, находящаяся с этим окружением в конфликтных отношениях.
Так, Фредерик Барт, отмечал, что этнические группы характеризуются, теми чертами, которые сами члены группы считают наиболее значимыми и которые лежат в основе самосознания .
Другими словами, каждый этнос обладает определенным набором обязательных специфических черт, совокупность которых и образует этничность.
Таким образом, понятия «этнос» и «нация» по смыслу близки друг к другу, как и родовое для них понятие «народ», чаще всего употребляемое на уровне обыденного сознания.
Необходимо отметить, что единого общепринятого толкования понятия «нация», как и понятия «этнос» не существует.
Некоторые авторы придерживаются незаурядной точки зрения, считая, что для понимания сущности социальных коллективов не имеют особого значения различия, разделяющие «этнос» и «нацию» и предлагают совсем отказаться от термина «нация», так как он не имеет познавательной ценности .
Поскольку этнос существует независимо от уровня социально-экономического развития общества, то нация в качестве социального образования может быть исключена из процесса этнического развития.
Последователи американо-канадской тоже исключают нацию из системы этнических коллективов. В данном случае аргументом служит сложившаяся в некоторых языках традиция отождествлять понятия «нация» и «государство».
Сущность понятия «нация» определяется двумя основными концепциями . Так, согласно первой концепции, сложившейся ещё во времена великой Французской революции, под нацией понимали население государства в целом с опорой на единую, для всех этнических компонентов государства Конституцию.
Другая европейская концепция, оформившаяся в ХIX в., рассматривает нацию как одну из форм этнических образований, которая связана, прежде всего, с определенным этапом формационного развития человечества.
В советской науке распространилось понимание нации как синтеза экономических, политических, культурных, социальных и этнических факторов, которые характеризуют новое состояние определенной общности.
Согласно советской модели в процессе становления этнонациональной общности складывается качественно новый социальный организм, который обладает не только всей совокупностью этнических признаков (национальное самосознание, общенациональный язык, ценности, традиции и т.д.), но, прежде всего, актуализирует социальные процессы, способные удовлетворять государственно-политические интересы.
Проанализировав рассмотренные подходы и точки зрения, можно сделать вывод, что нация представляет собой сложноорганизованную, многоуровневую общность, обладающую рядом имманентных признаков, которая функционирует как в этническом, так и в социальном полях.
Подводя итог, необходимо отметить, что, на современном этапе развития гуманитарных наук отсутствуют общепринятые подходы к трактовке таких сложных социальных феноменов, как «нация», «этнос», «народ».
Поскольку рассмотренные выше концепции к пониманию этничности не исключают друг друга, следовательно, наиболее глубоким и содержательным подходом к решению проблемы этнического и национального разумно считать интеграцию наиболее важных элементов и положений примордиалистской, инструменталистской и конструктивистской концепций.
1.2 Содержание и суть государственного регулирования национальных отношений
В настоящее время общепризнанная значимость сознательного, целенаправленного регулирования национальных отношений с целью их стабилизации, так как именно они представляют один из важнейших факторов сохранения целостности России .
Как известно, регулирование — важная функция управления, отвечающая за функционирование системы в целом.
Если обратиться к этимологии, то можно заметить, что термин «регулирование» в словаре В. Даля приводится не отдельно, а в контексте термина «регламент» (порядок) и означает «уравнение хода, движения» .
И в современных словарях отмечается, что «регулирование» происходит от лат. «regulare» — устраивать, приводить в порядок — и означает:
• подчинение определенному порядку, правилу, упорядочивание;
• установление правильного взаимодействия частей механизма в какой-либо системе .
Роль государственного регулирования национальных отношений выражается в национальной политике государства. Представляя собой часть социальной политики, национальная политика занимает особое место в сфере социальной жизни государства. Она состоит в максимально полном учёте интересов и национальных особенностей народов и этнических групп, населяющих Россию, в проведении государственного строительства, экономической, социальной, правовой, культурной и других направлений внутренней политики в общих интересах всех народов России.
Современная наука выработала множество определений национальной политики. Наиболее применимыми к данному исследованию являются следующие.
Национальная политика – это:
1) система практических мероприятий, проводимых правительством через местные и региональные органы власти, направленных на улучшение качества и уровня жизни национальных групп, финансируемых из средств госбюджета и соответствующих либо идеологическим установкам государства на данный момент, либо ценностным ориентациям общества на долговременную перспективу;
2) составная часть общей стратегии государства, относящаяся к сфере национальных отношений, выражающаяся в целенаправленной деятельности по выработке и реализации решений, непосредственно касающихся национальных групп, предоставляющая им социальные гарантии с учетом их особенностей.
Национальная политика, по разумному замечанию А.М. Юсупова, носит системный характер и не сводится лишь к политике «в области межэтнических отношений». Она тесно связана и сопряжена с демографической, миграционной, внешней политикой государства .
А учитывая фактор многонациональности Российской Федерации, национальная политика становится основой стабильности суверенного государства.
Политика государства в сфере регулирования национальных отношений включает два основных компонента:
1. Стратегический, представленный Стратегией государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025. Данный компонент представляет собой совокупность основных направлений, целей, принципов, приоритетов и механизмов их реализации в рамках государственной национальной политики Российской Федерации.
На основе Стратегии, разработанной в целях обеспечения интересов государства, общества, человека и гражданина, сохранения этнокультурной самобытности народов, осуществляется координация деятельности и взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества в сфере реализации государственной национальной политики в России .
2. Тактический, представленный единой системой мер и механизмов регулирования национальных отношений на практике, повседневной деятельностью тех государственных структур, в полномочия которых входит регулирование национальных отношений.
Цели государственной национальной политики подробно отражены в Стратегии государственной национальной политики до 2025 года, главными из которых являются:
а) упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации);
б) сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России;
в) гармонизация национальных и межнациональных отношений;
г) обеспечение равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств;
д) успешная социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов.
Безусловно, для выполнения указанных целей необходимы целенаправленные государственные меры, носящие системный характер.
На практике особого распространения в рамках эффективной реализации государственной национальной политики и обеспечения устойчивого этнокультурного развития достиг программно-целевой метод.
Так, в настоящее время в России действует Федеральная целевая программа «Реализация государственной национальной политики (2017 - 2025 годы)», направленная на реализацию положений Стратегии государственной национальной политики до 2025 года.
Также, национальная политика реализуется посредством мероприятий, проводимых уполномоченными федеральными и региональными органами государственной власти.
В частности, проведение ежегодных всероссийских и окружных совещаний представительных органов власти субъектов РФ по вопросам предупреждения межнациональных конфликтов; проведение в федеральных округах семинаров-совещаний работников органов и учреждений культуры по предупреждению межнациональных конфликтов; различного рода мониторинги, в том числе и социологические; функционирование федерального государственно-бюджетного учреждения "Дом народов России"; оказание финансовой поддержи социально ориентированным некоммерческим организациям, реализующим проекты и программы, направленные на гармонизацию межнациональных отношений и другие.
Объектом национальной политики являются общественные отношения, складывающиеся между такими социальными субъектами, как нации, этносы, этнические общности, национальные меньшинства и иные национальные сообщества.
Рассматривая субъектов национальной политики, необходимо учитывать федеративное устройство России. Иными словами, государственная национальная политика России реализуется как федеральными, так и региональными органами государственной власти при взаимодействии с органами местного самоуправления.
Необходимо отметить, что за последние два десятилетия в современной России функции по регулирования национальных отношений динамично передаются и распределяются между разными федеральными органами исполнительной власти.
Проанализировав историю государственных органов, регулирующих национальные отношения в России с 1991 года, можно заметить, традиционно существует два центра, где сконцентрирована работа по проблемам межнациональных и межконфессиональных отношений – это Правительство РФ и администрация президента .
В ноябре 1991 года в современной России была учреждена первая государственная структура – Государственный комитет РСФСР по национальной политике – в компетенции которой входила разработка и реализация государственной национальной политики.
С 1994 по 2001 годы вопросы, касающиеся регулирования межнациональных и межконфессиональных отношений были возложены на Министерство РФ по делам национальностей и региональной политики.
После его ликвидации данные полномочия были переданы в Министерство внутренних дел, а также распределены между Министерством иностранных дел РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ.
В достаточно длительный период, с 2004 по 2014 года, вопросы межнациональных отношений в РФ находились в ведении Министерства регионального развития, в структуре которого действовал Департамент государственной политики в сфере межнациональных отношений.
С 2014 года в связи с ликвидацией Министерства регионального развития РФ полномочия, касающиеся выработки и реализации государственной национальной политики, реализации этнокультурных потребностей этнических общностей, в том числе нормативно-правовое регулирование в области защиты прав национальных меньшинств и малочисленных народов Российской Федерации были переданы Министерству культуры Российской Федерации.
Вопросы межнациональных и межконфессиональных отношений одновременно с правительственными ведомствами курируют структуры Администрации Президента Российской Федерации.
Так, вопросами взаимодействия Президента с религиозными и национальными объединениями занимаются Управление президента РФ по внутренней политике, Совет по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте РФ, Совет по межнациональным отношениям при Президенте РФ, основная задача которых состоит в подготовке для главы государства предложений по определению и развитию приоритетных направлений государственной национальной политики.
С целью соединения всех направлений работы по регулированию национальных отношений 31 марта 2015 года Президент РФ В.В. Путин подписал Указ «О Федеральном агентстве по делам национальностей», постановляющий образование новой государственной структуры - Федерального агентства по делам национальностей.
Анализируя функции, которыми наделяется Федеральное агентство по делам национальностей, их можно разделить на 4 группы:
• Реализация государственной политики в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений;
• Осуществление мер, направленных на укрепление единства многонационального народа РФ, обеспечение межнационального и межконфессионального согласия, а также мер, направленных на этнокультурное развитие народов РФ;
• Разработка и выполнение государственных и федеральных целевых программ в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений;
• Осуществление государственного мониторинга и государственного контроля в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений .
Для успешной реализации любой политики, и регулирование национальных отношений тому не исключение, необходимо наличие механизма обратной связи, активное взаимодействие с общественностью. Поэтому в процессе выработки нормативно-правовых актов, ключевых управленческих решений с целью учета мнения, пожеланий и оценочных позиции, уполномоченными органами проводится активная работа с представителями общественных, религиозных и национальных объединений.
В связи с принятием 22 октября 2013 года Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» расширены и определены полномочия по предметам совместного ведения региональных и муниципальных властей в сфере регулирования межнациональных отношений.
На региональном уровне Российской Федерации, определены органы исполнительной власти, обеспечивающие и курирующие взаимодействие с национальными общественными и религиозными организациями, при высших должностных лицах субъектов образованы совещательные консультативные органы, обеспечивающих взаимодействие руководителей национальных общественных объединений и религиозных организаций, представителей научного сообщества. Приоритетной задачей деятельности данных органов является сохранение традиций общественного согласия, добрососедского сосуществования разных народов, культур и верований, а также проведение профилактических мер по укреплению гражданского мира, противодействию проявлениям национальной и религиозной нетерпимости в современном обществе.
