Глава 1. Теоретические аспекты системы антимонопольного регулирования
1.1 Понятие, цели, принципы и методы системы антимонопольного регулирования
Антимонопольное регулирование – это государственное воздействие на конкурентные отношения с целью обеспечения и усиления добросовестной конкуренции, путем пресечения, предупреждения и ограничения монопольной власти компаний. Государство с помощью антимонопольной политики, которая входит в состав системы антимонопольного регулирования, создает условия для возникновения и эффективного развития конкурентных структур в экономике.
С точки зрения содержательной части существует два уровня понятия «система антимонопольного регулирования». В узком смысле ученые рассматривают антимонопольное регулирование как совокупность мероприятий, проводимых государственными антимонопольными органами, по регулированию деятельности агентов рынка (включая естественные монополии) в части осуществления государственного контроля путем соблюдения нормативно-правовых актов в сфере конкурентного права.
В широком смысле антимонопольное регулирование представляет собой все решения государственных органов, направленных на развитие экономики, поддержку национальных производителей, повышение конкурентоспособности отечественной продукции, обеспечение эффективности занятости и т.д. В данном смысле антимонопольное регулирование следует рассматривать как национальную цель государственной политики, которая может непосредственно повлиять на конкурентную структуру рынка, а также хозяйственную деятельность его субъектов.
К основным экономическим целям антимонопольного регулирования можно отнести:
1) Оптимизация экономической структуры рынка;
a. поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства;
b. контроль за процессами концентрации и монополизации в экономике;
2) Контроль за поведением агентов рынка с целью пресечения и предупреждения нарушений антимонопольного законодательства;
a. пресечение и предупреждение картелей и антиконкурентных соглашений;
b. пресечение и предупреждение недобросовестной конкуренции;
c. пресечение злоупотреблений доминирующим положением;
3) Предупреждение и нивелирование негативных последствий для общества от действий субъектов рынка в сфере конкурентных отношений;
a. устранение административных, законодательных, организационных барьеров;
b. контроль за ограничивающими конкуренцию нормативно-правовыми актами (а также отслеживание и запрет данных актов);
c. контроль за государственными и муниципальными преференциями.
Также основные цели антимонопольного регулирования представлены на Рисунке 1.1.
Так как антимонопольное регулирование включает в себя не только экономические мероприятия, то как часть общей государственной политики антимонопольное регулирование имеет ряд социальных целей. К ним можно отнести:
Рисунок 1.1. Основные экономические цели антимонопольного регулирования
1) Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере здравоохранения, образования и культуры позволяет достигать общей доступности медицины, образования и культуры для всех граждан;
2) Контроль за соблюдением добросовестной конкуренции позволяет избежать повышения цен на продукты первой необходимости, что позволяет контролировать дифференциальный коэффициент (не увеличивать долю бедного населения)
3) Контроль за действиями естественных монополий также позволяет нивелировать угрозу неполучения базовых услуг для жизни населения.
Также в антимонопольном регулировании как в системе можно выделить ряд принципов, которыми руководствуется государство:
1) принцип равенства. Антимонопольное законодательство примяняется ко всем агентам рынка в равных условиях независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и места регистрации юридических лиц, гражданства и т.д.;
2) принцип запрета на недопускающие, ограничивающие или устраняющие конкуренцию акты и действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц;
3) принцип обеспечения эффективного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства;
4) принцип наличия эффективных санкций за совершение антиконкурентных действий;
5) принцип обеспечения информационной открытости проводимой антимонопольным органом государственной политики, в том числе путем публикаций информации о своей деятельности в СМИ;
6) принцип осуществления взаимодействия антимонопольного органа с иными государственными органами, уполномоченными органами иностранных государств в той мере, в какой это необходимо.
В Российской Федерации главным органом антимонопольного регулирования является Федеральная антимонопольная служба России. Данный орган государственной власти был создан на основе Министерства антимонопольной политики Российской Федерации в результате административной реформы в марте 2004 года.
На данный период в РФ выделяют шесть основных методов антимонопольного регулирования:
• Запрет на злоупотребление доминирующим положением;
Доминирующее положение – это такая позиция компании или группы компаний, когда у нее:
? существует возможность влияния на обращение товара на рынке (устанавливать цены, объем выпуска, ассортимент);
? есть возможность устранять конкурентов с рынка;
? есть силы, чтобы делать более трудным доступ конкурентов на рынок.
Компания занимает доминирующее положение (является монополистом) при условии, что ее доля рынка превышает 50%, она является естественной монополией, ее доминирование установлено антимонопольным органом, исходя из неизменной или малозначительно меняющейся доли компании на рынке относительно размера долей ее конкурентов при условии возможности выхода на рынок новых компаний.
Также существует понятие коллективного доминирования, которое предполагает, что монополией может быть каждая из нескольких компаний, если совокупная доля не более 3х компаний превышает 50% или доля не более 5ти компаний превышает 70% (при условии, что доля каждой их них не менее 8%); в течение длительного периода доли компаний не менялись; доступ на рынок затруднен; производимый товар не может быть заменен другим; информация о цене товара и условиях его реализации закрыта.
• Запрет соглашений (картельных сговоров) и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию;
Картель – это несколько участников рынка, вовлеченных в картельный сговор (соглашение в письменной или устной форме). Картель является одной из форм монополистических структур, отличающаяся тем, что каждая фирма сохраняет производственную и финансовую независимость. Обычно картель действует в рамках одной отрасли.
Объекты соглашения могут быть различными: ценообразование, сферы влияния, условия продаж, использование патентов, регулирование объемов производства, согласование условий сбыта продукции, найм рабочих.
• Запрет на недобросовестную конкуренцию;
К недобросовестной конкуренции относятся такие действия компании, которые нацелены на получение различных преимуществ на рынке, нарушают требования порядочности и обычаи делового оборота, российское законодательство, могут нанести вред деловой репутации других компаний и причинить им убытки.
• Запрет антиконкурентных актов и действий органов власти;
Принятие актов и осуществление действий (бездействие), которые приводят к ограничению, недопущению, устранению конкуренции, запрещено для органов власти законом «О защите конкуренции».
• Запрет ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий органов власти и компаний;
Соглашения и согласованные действия между органами власти и компаниями, а также между органами власти запрещены, если они приводят к устранению, недопущению, ограничению конкуренции.
• Запрет нарушения антимонопольных требований к торгам.
За нарушение перечисленных выше запретов и антимонопольного законодательства в России предусмотрено наказание в виде уголовной или административной ответственности (в т.ч. дисквалификация).
Таким образом, раскрыв понятие «система антимонопольного регулирования», дав описание ее целям, принципам и методам можно сделать вывод, что на территории Российской Федерации антимонопольное регулирование действует в соответствии с основными экономическими законами и направленно на поддержку добросовестных конкурентных отношений.
1.2 Законодательные основы антимонопольного регулирования в России
Эффективность реализации антимонопольного регулирования зависит не только от качества нормативно-правовой базы, определяющей степень результативности антимонопольных органов в сфере контроля и надзора за исполнением антимонопольного законодательства, но и от эффективности экономических мер, направленных на развитие рынка.
На данном этапе развития антимонопольного законодательства Российской Федерации, которое положительно оценивается многими учеными, все еще существует необходимость повышения эффективности нормативно-правовой базы. Именно поэтому одно из самых актуальных направлений деятельности ФАС РФ являются совершенствование антимонопольного законодательства и практики применения в соответствии с лучшим международным опытом.
Одной из важнейших задач в данной сфере является внедрение эффективных институтов по предотвращению нарушений антимонопольного законодательства, таких как правила недискриминационного доступа, недискриминационные торговые политики доминирующих хозяйствующих субъектов, а также корпоративные институциональные механизмы, обеспечивающие соблюдение норм антимонопольного законодательства.
Рассматривая законодательную базу антимонопольного регулирования необходимо рассмотреть все институциональное развитие антимонопольной политики.
Антимонопольное регулирование началось примерно в начале 90-х годов прошлого века с Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" . Впервые на законодательном уровне были закреплены основные задачи антимонопольной задачи:
1) поддержка формирования рыночных отношений;
2) предупреждение, пресечение и ограничение монополистической деятельности;
3) государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
26 июля 2006 года был принят Закон 135-ФЗ «О защите конкуренции», причинами которого стало дальнейшее развитие антимонопольного законодательства. Структура закона представлена на Рисунке 2.
Сам закон рассматривает изменение подхода к основным понятиям антимонопольного регулирования. В нем даются определения таким понятиям, как «товарный рынок», «товар», уточняются критерии определения субъектов к определенной группе, появляются такие категории как координация деятельности хозяйствующих субъектов третьим лицом и т.д.
В 2007 году проводится первое законодательное ужесточение за нарушение антимонопольного законодательства. Данные изменения были отражены в КоАП РФ и Уголовном кодексе РФ (статья 178). Данные изменения были названы «первым антимонопольным пакетом».
В 2009 году был принят «второй антимонопольный пакет», содержащий в себе поправки уже к существующему Закону 135-ФЗ «О защите конкуренции» и к КоАП РФ.
В данном пакете был отражен новый виток ужесточения мер по нарушению антимонопольного законодательства, дополнен ряд понятий «монопольно высокой» и «монопольно низкой ценой», дополнены критерии доминирующего положения на рынке. а также расширен ряд полномочий ФАС РФ.
Данные изменения свидетельствуют о развитии антимонопольного законодательства, о влиянии международного права на развитие экономики государства (контроль за сделками не на территории страны, но влекущие последствия для экономики государства), развитие экономических отношений в стране (увеличение пороговых значений для сделок экономической концентрации) и т.д. Изменения в данном пакете напрямую коррелируют с экономической ситуацией в стране того времени: увеличение массы денег повлекло за собой увеличение нарушений в области слияний и поглощений.
Уже после мирового финансового кризиса, который оказал существенное влияние на российскую экономику, в 2012 году был принят «третий антимонопольный пакет», который ученые классифицируют как «уточняющие нормативные меры»:
• определение круга сделок иностранных компаний, которые требуют согласования с ФАС РФ (более 1 млрд. оборота иностранной компании на территории РФ)
• уточнение понятия «координация деятельности»
• расширение правил списка недискриминационного доступа, а также применения типовых договоров
• введение запретов на некоторые виды горизонтальных контрактов
• определение целей государственных преференций
• введение фиксированных штрафов за злоупотребление доминирующим положением
Не смотря на уточняющий характер поправок, часть мер имели ужесточающий характер (штрафы были существенно увеличены, а также увеличены сделок экономической концентрации).
5 октября 2015 года был принят «антимонопольный пакет» как ответ на новые экономические тенденции. Государство предприняло попытку ослабления своего воздействия на рынок, а также повышения эффективности регулятора. К основным положениям данного пакета можно отнести:
• расширение института предупреждения и распространения его на действия органов государственной власти на всех уровнях
• предоставление Правительству РФ права определения правила недискриминационного доступа к товарам на высококонцентрированных товарных рынках
• введение предварительного согласия ФАС создания государственных и муниципальных предприятий
• расширение перечня лиц, которым может быть направлено предостережение (впервые предостережение может быть направлено должностным лицам)
• исключение положения о доминирующем положении на рынке с долей менее 35%
• наделение ФАС России права о пересмотре решений территориальными антимонопольными органами
• перевод торгов в электронную форму как механизм снижения коррупционных рисков
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» Федеральная антимонопольная служба – уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе за использованием хозяйствующими субъектами добросовестных методов конкуренции.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» Федеральная антимонопольная служба – уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе за использованием хозяйствующими субъектами добросовестных методов конкуренции.
Структуру ФАС России составляют: Руководитель, статс-секретарь- заместитель, 10 заместителей, 29 управлений (включая Управление контроля рекламы и недобросовестной конкуренции), территориальные органы ФАС России, Учебно-методический центр ФАС России и Информационно- технический центр ФАС России.
Деятельность Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации регулируется следующими нормативно-правовыми актами:
1) Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
2) Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 18.07.2019) «О защите конкуренции».
3) Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О рекламе» (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.10.2019).
4) Указ Президента РФ от 21.12.2017 N 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» (вместе с «Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы»).
5) Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная протоколом Президиума ФАС России от 3 июля 2019 г. № 6.
6) Распоряжение Правительства РФ от 27 апреля 2018 г. № 788-р «О перечне ключевых показателей результативности контрольно- надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти».
7) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 мая 2016 г. № 934-р «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности».
8) Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 (ред. от 30.11.2018) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе».
9) Приказ ФАС России от 22.01.2016 N 57/16 «Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.04.2016 N 41723).
10) Приказ ФАС России от 28.04.2010 N 220 (ред. от 20.07.2016) «Об утверждении порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке».
11) Письмо ФАС России от 24.12.2015 N ИА/74666/15 «О применении «четвертого антимонопольного пакета».
12) План деятельности Федеральной антимонопольной службы на 2019 – 2024 годы, утвержденный Руководителем ФАС России 7 февраля 2019 года.
13) Разъяснение N 3 Президиума ФАС России «Доказывание недопустимых соглашений (в том числе картелей) и согласованных действий на товарных рынках, в том числе на торгах» (утв. протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 N 3).
14) Разъяснение N 2 Президиума ФАС России «Вертикальные» соглашения, в том числе дилерские соглашения» (утв. протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 N 3).
ФАС России может осуществлять свою деятельность самостоятельно или с помощью своих территориальных органов. Основная цель данных органов – это осуществление рыночных реформ в субъектах РФ, создание в них конкурентной среды, а также создание и поддержка единого экономического пространства страны.
На данный момент ФАС имеет 84 территориальных подразделений, численность которых составляет 2315 человек. Численность работников центрального аппарата составляет 1189 человек.
Несмотря на то, что представительств ФАС РФ нет за рубежом (даже на территории Евразийского экономического союза) Федеральная антимонопольная служба сертифицирована на соответствие требованиям международного стандарта менеджмента качества ИСО 9001-2008. Также позднее в 2018 году после успешного прохождения ведомством аудита Федеральная антимонопольная служба получила сертификат новейшего стандарта ISO 9001:2015.
Одним из показателей работы Федеральной антимонопольной службы является позиция ведомства в международном Рейтинге эффективности деятельности конкурентных ведомств.
Данные показатели качества во многом продиктованы институциональной историей становления данной службы. Реализация конкурентной политики стала возможной только после создания отдельного органа, уполномоченного следить и контролировать конкуренцию внутри государства.
Впервые такой орган был создан в 1990 году и именовался Государственным комитетом РСФСР по антимонопольной поддержке и поддержке новых экономических структур. Данное решение было принят в ответ на новые экономические вызовы: создание рынка, впервые появилась конкуренция, неконтролируемый рыночный механизм и т.д.
В 1992 году было утверждено новое Положение о Государственном комитете РФ по антимонопольной поддержке (добавлены новые функции и полномочия), численность центрального аппарата была увеличена. В 1997 году в ходе реорганизации данный орган переименовали в Государственный антимонопольный комитет РФ.
С 1998 по 2004 год главным органом, выполняющим основные функции по антимонопольному регулированию, было Министерство антимонопольной политики, которое впоследствии стало Федеральной антимонопольной службой.
Если проследить за экономической историей российского государства, можно сделать вывод, что законодательная база антимонопольного регулирования менялась в ответ на исторические или экономические события в стране. На основании такой зависимости можно сделать вывод, что развитие антимонопольного регулирования не было спонтанным и непродуманным, а имело четкую последовательность.
Ответная реакция государства путем изменения антимонопольного законодательства говорит об адаптивности всей системы антимонопольного регулирования, что является одним из ключевых показателей эффективности данной системы.
1.3 Зарубежный опыт антимонопольного регулирования
Антимонопольное регулирование встречается практически во всех развитых странах мира. В основе их антимонопольной политики лежат законодательство о конкуренции и антимонопольное законодательство, цель которых пресечь и не допустить антиконкурентные действия со стороны субъектов с рыночной властью. Выделяют пять этапов развития антимонопольного законодательства за рубежом.
К двум первым этапам как правило относят этапы становления и тестирования методов активного вмешательства государства в конкуренцию на рынке. Впервые такое антимонопольное регулирование было законодательно закреплено в США и Канаде.
В США антимонопольное законодательство было направлено на проведение антитрестовой политики с помощью трех законов: закон Шермана (1890), закон Клейтона (1914) и закон о Федеральной торговой комиссии (1914).
