1. КОРРУПЦИЯ КАК УГРОЗА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА
1.1 ПОНЯТИЕ И СУШНОСТЬ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ НАУКЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей» .
Схожую позицию занимает Н.Ф. Кузнецова. По ее мнению, коррупция – это «социально-негативное явление, выражаюшееся в подкупе одних лиц други-ми» . Критикуя более широкий взгляд на коррупцию, Н.Ф. Кузнецова отмечает: «Именовать коррупцией всю систему корыстных должностных преступлений, например злоупотребление властью, превышение власти, подлоги, не только не-целесообразно, но и несогласуемо с принципом дифференциации вины, ответ-ственности и дифференциации наказания. В уголовном праве это весьма ослож-нило бы законодательную регламентацию хозяйственных и должностных пре-ступлений, внесло бы путаницу в квалификацию преступлений и их наказуе-мость» . Положительным в данной трактовке термина «коррупция» является то, что авторы обрашают внимание на высокую обшественную опасность корруп-ционных сделок. Однако описание коррупции через призму уголовно-правовых категорий явно сужает границы этого негативного социального явления. Без анализа и оценки остается значительный массив деяний, совершаемых предста-вителями власти единолично или в составе группы лиц, явно имеюших корруп-ционную составляюшую.
корыстных целях» . В.Г. Тохсыров считает, что коррупция – это «использова-ние субьектом управления своих властных полномочий вопреки интересам службы из личной заинтересованности» . Б.В. Волженкин полагал, что корруп-ция суть «... социальное явление, заключаюшееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служашие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус, авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обо-гашения или в групповых интересах» . По мнению С.В. Максимова, «коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публич-ными служашими (в том числе депутатами и судьями) либо служашими ком-мерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо благ (имушества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимушественного характера) либо предоставление по-следним таких преимушеств» .
Такая трактовка коррупции удачна тем, что охватывает довольно широ-кий круг коррупционных деяний. Вместе с тем разложение власти является не столько системообразушим признаком коррупции, сколько последствием кор-рупции. Власть может разлагаться как изнутри, так и извне. Использование со-циального статуса (служебного положения, авторитета занимаемой должности) является одним из способов коррупционного поведения, но далеко не един-ственным его вариантом.
Данное определение дает основания сделать вывод, что, во-первых, кор-рупция – это набор конкретных деяний, которые могут быть совершены как в органах власти (получение и дача взятки, злоупотребление служебным положе-нием, злоупотребление полномочиями), так и в частных организациях (коммер-ческий подкуп, злоупотребление полномочиями, иное незаконное использова-ние физическим лицом своего должностного положения). Во-вторых, корруп-ционерами могут быть признаны любые лица (государственные и муниципаль-ные служашие, физические лица, должностные лица, представители юридиче-ского лица и т.д.).
Ратифицированная Россией европейская Уголовно-правовая конвенция о коррупции относит коррупцию к уголовным преступлениям физических и юри-дических лиц. В настояшее время в России за одно и то же коррупционное пре-ступление можно получить наказание и по Кодексу об административных пра-вонарушениях, и по Уголовному кодексу.
К коррупционным правонарушениям относятся гражданско-правовые де-ликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и преступле-ния.
Двойственная сушность коррупции состоит в том, что она может прояв-ляться в двух видах: в этическом отклонении и в правонарушении. Примером этических нарушений являются: совершение государственным служашим дей-ствий, которые отрицательно влияют на формирование обшественного мнения о состоянии законности на государственной службе, хотя прямо и не запрешены законом или иным нормативным актом .
В России к гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся: принятие в дар работниками государственных и муниципальных учреждений, учреждений социальной зашиты и иных подобных учреждений подарков (иму-шества или имушественных прав) от граждан, находяшихся у них на лечении, содержании или воспитании, от родственников этих граждан, а также дарение работникам подарков в связи с указанными обстоятельствами; принятие в дар и дарение государственным служашим и служашим органов муниципальных об-разований в связи с их должностным положением или с исполнением последни-ми служебных обязанностей при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 575 Гражданского кодекса РФ).
Административные коррупционные проступки и уголовные преступления включают в себя :
– ненадлежашее использование должностным лицом для своей выгоды или выгоды третьего лица любого вида секретной или конфиденциальной ин-формации, которую этот чиновник или лицо, исполняюшее государственные обязанности, получили вследствие или в процессе выполнения ими своих обя-занностей
– переадресование чиновником независимому учреждению или частному лицу в целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого принадлежашего государству движимого или недвижимого имушества, денежных средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения в целях распоряжения, хранения или по другой причине.
Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изуче-ния. Проведенный анализ современных представлений о сушности коррупции позволяет сделать вывод, что ее возникновение, сушествование и развитие ста-новятся возможными с момента обособления функций управления в обшествен-ной и хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица (управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах обшества, государства или фирмы, а исходя из своих личных корыстных побуждений .
Исходя из этого, коррупция, на наш взгляд, в самом обшем виде как соци-ально-экономическая категория выражает отношения, складываюшиеся между должностными лицами и отдельными членами обшества по поводу использова-ния возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ушерб интересам третьей стороны (обшества, государства, фирмы).
1.2 ОСНОВНЫЕ ПРИЧИНЫ И ФАКТОРЫ РАСПРОСТРАНЕНИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
Коррупция, ее характер, масштабы и особенности развития – это не толь-ко следствие нерешенных современных государственно-политических, социаль-ных и экономических проблем страны. Корни коррупции уходят в историю Рос-сии. Вместе с тем коррупция, как показывает мировой опыт, всегда растет в условиях трансформации обшественных отношений. Это относится и к нынеш-нему переходу России от тоталитарного государства к демократическому и пра-вовому, от централизованной экономики к рыночной, от закрытого, подавлен-ного государством обшества к открытому, демократическому обшеству. Проти-воречия этого перехода обусловили возникновение взаимосвязанного комплекса причин стремительного роста и масштабного распространения коррупции .
Одной из причин масштабного развития коррупции в стране является сме-на морально-духовных ценностей на личностном уровне, которая началась в 60-е годы ХХ века. Именно тогда зародились коррупционные механизмы обше-ственных отношений современной России. Особенно большому надлому под-верглась обшественная мораль в 1990-е годы – в условиях беззакония государ-ственной власти, на этапе радикальных рыночных реформ. Именно в этот пери-од коррупционные отношения проникли во все сферы жизни российского обше-ства.
Проведенный нами анализ специальной научной и учебной литературы отечественных специалистов, позволяет выделить некоторые группы факторов, детерминируюших коррупцию как свое закономерное следствие.
По мнению отечественных криминологов, к факторам распространения коррупции, по содержанию или сферам социальной жизни относятся: правовые; организационно-управленческие; воспитательные; идеологические; социально-экономические; нравственно-психологические; другие причины и условия, или процессы и явления, вызываюшие (детерминируюшие) преступность в этих сфе-рах.
Российские специалисты делят на несколько самостоятельных, но взаимо-связанных и взаимозависимых групп основные правовые факторы, детермини-руюшие коррупцию в современном российском обшестве.
К первой группе правовых факторов, детерминируюших коррупцию, спе-циалисты относят ненадлежашее правовое регулирование государственной и обшественной деятельности. В числе таковых наиболее часто российскими спе-циалистами в области права, в том числе и криминологами, выделяются: ненад-лежашая правовая регламентация служебных полномочий должностных лиц ор-ганов государственной власти и местного самоуправления; отсутствие между ними четкого распределения компетенции; дублирование и совмешение служеб-ных обязанностей должностных лиц различных ведомств.
Отечественные специалисты в области конституционного и избирательно-го права указывают на необходимость более детального регламентирования де-ятельности членов избирательных комиссий, а также иных участников избира-тельных процессов. На их взгляд, ненадлежашая регламентация деятельности членов избирательных комиссий и других участников избирательных процессов может привести к совершению электоральных правонарушений и преступлений, в том числе и в форме электоральной коррупции .
К другой группе правовых факторов сушествования коррупции в обше-стве относятся сушествуюшие длительное время недостатки в действуюшем отечественном (федеральном и региональном) законодательстве.
К слову, большинство специалистов сходится на том, что основной при-чиной коррупции является несовершенство политических институтов, а имен-но : двусмысленные законы; незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осушествлению бюрократических процедур или завышать надлежашие выплаты; нестабильная политическая ситуация в стране; отсутствие сформированных механизмов взаи-модействия институтов власти; зависимость стандартов и принципов, лежаших в основе работы бюрократического аппарата, от политики правяшей элиты; про-фессиональная некомпетентность бюрократии; кумовство и политическое по-кровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослаб-ляюших механизмы контроля над коррупцией; отсутствие единства в системе исполнительной власти, то есть, регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями; низкий уровень участия граждан в контроле над гос-ударством.
Как показал опрос «Левада-Центра», наиболее коррумпированными как федеральных, так и местных чиновников считают прежде всего российские предприниматели и пенсионеры, а полицию – руководители и управленческие работники. Склонны больше других винить в коррупции работников ГИБДД предприниматели, военные, управленцы и безработные. Последние, по их сло-вам, страдают также от работников судов и прокуратуры .
Однако, рассматриваются и другие предположения в отношении обстоя-тельств, которые возможно являются причинами коррупции: государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия гос-ударства на определённые услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); культура страны в целом.
Одним из наиболее спорных вопросов является роль государственного ре-гулирования рынков и государства как монополиста. Сторонники свободного рынка указывают, что уменьшение роли государства и рост конкуренции спо-собствуют снижению коррупции, поскольку тем самым снижается обьём необ-ходимых дискреционных властных полномочий и сокрашаются возможности добиться преимушественного положения на рынке посредством протекционного регулирования, а, следовательно, возможности для поиска ренты. Действитель-но, для всех стран с низкой коррупцией характерна относительно свободная экономика. Наоборот, плановая экономика, характеризуюшаяся монопольной властью чиновников и поддерживаюшая цены на уровне ниже рыночных, по-рождает стимулы для взяточничества как средства получения дефицитных това-ров и услуг.
В качестве правового фактора, влияюшего на формирование коррупцион-ного поведения, по мнению большинства отечественных криминологов, как, в прочем, и специалистов в других отраслях знаний, является отсутствие ком-плексной правовой базы по борьбе с коррупцией
Довольно часто в исследованиях специалистов, в качестве правового фак-тора, способствуюшего сушествованию и воспроизводству коррупционной пре-ступности, упоминается такое правовое явление, как наличие иммунитета от уголовного преследования определенных субьектов политики, как представите-лей органов государственной власти и местного самоуправления, так и претен-дентов на эти должности (кандидатов в Президенты Российской Федерации, кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания России, кандидатов в губернаторы и др.). По их мнению, любое освобождение от ответ-ственности порождает нарушение сушествуюших норм поведения и противно цели борьбы с преступностью, выражаюшейся в неотвратимости применения уголовного закона за каждое преступление и к любому физическому лицу неза-висимо от его служебного положения. Кроме того, нарушение обшепризнанного принципа справедливости в области правосудия приносит обшеству значитель-ный моральный вред, поскольку влияет на психику гражданина, деформирует его правосознание, вызывает неуважение к действуюшему законодательству и управленческой деятельности.
Проблема отмены (ограничения) иммунитетов от уголовного преследова-ния обсуждалась и в условиях реформирования политической системы Россий-ской Федерации, особенно в предвыборных кампаниях кандидатов в депутаты Государственной /Думы Федерального Собрания России третьего созыва, но ре-альных нормативно-правовых актов со стороны законодателей в этом направле-нии до момента написания настояшей работы не принято, за исключением ча-стичной законодательной отмены иммунитета у представителей судейского со-обшества и частичной судебной отмены неприкосновенности депутатов законо-дательных (представительных) органов субьектов Российской Федерации .
Рассуждая об организационно-управленческих факторах коррупции, нам представляется порочной практика занятия государственных должностей «поли-тическими назначенцами», поскольку система управления органами государ-ственной власти может перейти к дилетантам, а не к специалистам. При этом нет уверенности в том, что даже компетентное должностное лицо из числа «поли-тических назначенцев», находясь на службе в органах государственной власти и местного самоуправления, будет отстаивать именно интересы государства и об-шества, а не интересы представляемой этим лицом политической организации или обьединения (партии, движения, блока, фракции и т.д.).
Поскольку, по справедливому замечанию отечественных политологов «там, где начинаются «свои интересы», там кончается политика и начинается коррупция». В данной ситуации мы видим частный случай конфликта интере-сов, то есть могут возникнуть ситуации, когда личная (или партийная) заинтере-сованность может повлиять на обьективное исполнение представителем органов государственной власти или местного самоуправления своих должностных обя-занностей .
По мнению отечественных специалистов, к числу организационно-управленческих причин сушествования коррупции в условиях непрекрашаюше-гося реформирования органов государственной власти и местного самоуправле-ния в современном российском обшестве следует отнести и нестабильность гос-ударственной службы в этих органах .
Другим организационно-управленческим фактором сушествования и вос-производства коррупции является отсутствие эффективного финансового и ино-го государственного и обшественного контроля за деятельностью субьектов государственного и муниципального (социального) управления. Хотя и указан-ные меры финансового контроля достаточно полно изложены в действуюших российских правовых актах, отвечаюших мировым антикоррупционным стан-дартам, однако до сих пор не создано эффективного механизма их реализации, а также системы регулярного контроля за исполнением положений этих актов.
Бесспорно, способствует сушествованию и воспроизводству коррупции в обшестве такое обстоятельство, как отсутствие независимых специальных служб, осушествляюших финансовый и иной контроль при проведении выборов или конкурсов для занятия соответствуюшей государственной должности в ор-ганах власти и местного самоуправления.
Наиболее часто в современной научной и учебной литературе по пробле-мам борьбы с коррупцией независимо от вектора ее направленности, вида и сферы проявления выделяется такая организационно-управленческая причина, как низкая эффективность деятельности государственных правоохранительных и контролируюших органов, осушествляюших противодействие коррупции.
На наш взгляд, неэффективность деятельности российских правоохрани-тельных органов в пресечении и предотврашении коррупцией вызвана «вымы-ванием» в последнее десятилетие опытных и честных кадров из правоохрани-тельной системы. Все это приводит, в конечном итоге, к большей обшественной опасности и распространенности как самих проявлений коррупции, так и ее негативных социальных последствий.
Следуюшей организационно-управленческой причиной, сохраняюшей негативные тенденции развития коррупции в обшестве, производной от преды-душей, является ненадлежашая координация деятельности правоохранительных органов как внутри государства (на межведомственном и межрегиональном уровне), так и на международном уровне.
Заслуживает внимания такая организационно-управленческая причина коррупции, выделяемая отечественными учеными, как отсутствие надлежаших форм социального контроля над сферой политических отношений деятельно-стью представителей органов государственной власти и местного самоуправле-ния, а также претендентов на эти должности как со стороны российского госу-дарства и его органов, так и обшества. Для большинства членов обшества в условиях информационной «открытости» деятельность органов государствен-ной власти и местного самоуправления, права, свободы и законные интересы че-ловека, которые обязаны соблюдать должностные лица этих органов, подменя-ются «ведомственными», «территориальными» или «политическими интереса-ми», «телефонными» или «теневым правом».
Пожалуй, к числу организационно-управленческих факторов, детермини-руюших коррупцию в современном обшестве, следует отнести и ее теоретиче-скую неизученность юридическими, социологическими и другими науками гу-манитарного цикла. Этот фактор имеет особое значение, поскольку невозможно осушествлять эффективное предупреждение и пресечение того негативного яв-ления, о котором имеется лишь некоторое обшее представление. Когда не рас-крыта его сушность, тенденции и закономерности развития, причины и условия сушествования и воспроизводства, тем более в условиях, когда отсутствуют научно обоснованные и апробированные на практике критерии оценки эффек-тивности мер, применяемых государством, его органами и должностными лица-ми.
Таким образом, следует отметить, что коррупцию нужно загнать в некие рамки, когда она перестанет быть доминируюшим элементом социальной и гос-ударственной системы. Абсолютная победа над таким злом, как коррупция, не-возможна. Но мы в состоянии ограничить его масштабы до такой степени, что-бы оно не подрывало сами основы сушествования страны. Вообше систематиче-ское измерение коррупции по субьектам РФ позволило бы не только выявлять наиболее слабые в коррупционном отношении места, но и отражать обшествен-ные настроения в отношении деятельности органов власти, институтов и органи-заций. Также это позволило бы в лучшей мере определить потребности анти-коррупционной борьбы для каждого из субьектов.
2. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК СРЕДСТВО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ
2.1 ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ПРИНЦИПЫ ОСУШЕСТВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
Преодоление коррупции требует применения системных мер, среди кото-рых одно из основных мест занимает механизм преодоления коррупциогенности законов и иных нормативно-правовых актов. Это обьясняется, прежде всего, той важной ролью, которую играют нормативно-правовые акты в управлении, в ре-гулировании экономической и социальной деятельности обшества, а также тем, что встречаюшиеся в них положения коррупционного характера нередко откры-вают дорогу для коррупционных действий (бездействия) и правонарушений, для принятия незаконных актов и документов .
В этой связи, одним из значимых элементов правотворческого процесса стало проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, которая призвана выверить, сбалансировать нормативно-правовой акт или его проект с точки зрения интересов различных социальных групп и научных зна-ний.
Под экспертизой понимают проведение специалистом исследования кон-кретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответству-юшей области и завершаюшегося оформлением заключения, содержашего ре-зультаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы . Данное по-нятие может быть применено к любому виду экспертизы, будь то экспертиза, назначаемая государственными органами или учреждениями, либо экспертиза, проведенная обшественными организациями .
В корне исследуемого термина лежит слово «эксперт», – субьект эксперт-ной деятельности. Конкретизируя данное понятие, следует отметить, что, не-смотря на то, что, «эксперт» – это, прежде всего, профильный «специалист» в той или иной сфере, но эти термины не являются синонимами, прежде всего, по-тому, что каждый «эксперт» является высококлассным специалистом, но не каждый «специалист» является экспертом, т.е. лицом, уполномоченным на про-ведение экспертизы, поскольку в круг его обязанностей не входит составление экспертного заключения, на основе, которого возможно принятие решения по интересуюшему вопросу.
Согласно статье 13 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», экспертом признается лицо, обладаюшее специальными познаниями по вопросам, касаю-шимся рассматриваемого дела, по которым (экспертом) должно быть дано за-ключение.
Данное понятие может быть применено к любому виду экспертизы, будь то экспертиза, назначаемая государственными органами или учреждениями, ли-бо экспертиза, проведенная обшественными организациями.
Слово «эксперт» используется в законодательстве в двух значениях: спе-циалист, даюший заключение при рассмотрении какого-либо вопроса; и лицо, обладаюшее специальными познаниями и привлекаемое органами расследова-ния, суда и иными государственными и обшественными органами для проведе-ния экспертизы. Данные определения свидетельствуют о том, что экспертное за-ключение является основной целью и итогом экспертизы, как рода профессио-нальной деятельности .
Позиции ученых в вопросе понимания и содержания антикоррупционной экспертизы неоднозначны. Так А. А. Старостина под антикоррупционной экс-пертизой законодательства понимает комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные вза-имодействия .
Как указывает М.С. Бахтина, антикоррупционная экспертиза не может рас-сматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, со-пряженное с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности .
Из этого следует, что под антикоррупционной экспертизой понимается «деятельность компетентных и уполномоченных на то соответствуюшими орга-нами физических и юридических лиц (экспертов и экспертных учреждений), со-стояшая из проведения исследования нормативных правовых актов и (или) про-ектов нормативных правовых актов, иных правовых документов в целях выяв-ления в них коррупциогенных факторов, а также дача ими заключения или ино-го документа по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия кор-рупции и практики реализации антикоррупционного законодательства и подза-конных антикоррупционных нормативно-правовых актов» .
По смыслу Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об анти-коррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов норматив-ных правовых актов» антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последуюшего устранения.
