ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБУЧЕНИЯ И ТРУДОУСТРОЙСТВА ИНВАЛИДОВ 1.1. Проблемы инвалидов на рынке труда и занятости в современном российском обществе
Трудовая деятельность представляет собой основу существования любого человека и средство удовлетворения его материальных потребностей. Вместе с тем возможность трудоустройства у инвалидов существенно ограничена, что обуславливается как особенностями физических потребностей данной категории граждан, так и недостатками действующего законодательства в части правового регулирования данной сферы общественных отношений. Несмотря на ратификацию Российской Федерацией Конвенции ООН о правах инвалидов, текущее положение в сфере трудоустройства инвалидов может быть охарактеризовано как неудовлетворительное. Л.П. Храпылина выделяет следующие проблемы, препятствующие трудоустройству инвалидов: Отсутствие в населённых пунктах инфраструктуры, транспорта, иных технических средств, обеспечивающих возможность использования инвалидами рабочих мест. Низкий уровень профессиональной квалификации инвалидов.
Отсутствие эффективных инструментов трудоустройства инвалидов. Отсутствие экономических стимулов для трудоустройства, поскольку уровень заработной платы инвалидов, как правило, ниже, нежели у иных категорий работников. Отсутствие у инвалидов психологической мотивации к трудоустройству.
Дискриминация на рынке труда. В свою очередь, Ф.И.Мирзабалиева расширяет приведенный перечень за счет включения в него сложность получения инвалидами образования и сложившихся в обществе стереотипов в отношении к инвалидам. При этом средства устранения вышеуказанных проблем должны иметь правовую основу, позволяющую государственным органам влиять на рынок труда в целом для обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями. Таким образом, анализ существующей нормативно-правовой базы регулирования данной сферы дает возможность выявить актуальные проблемы в сфере трудоустройства людей с ограниченными возможностями. Часть 3 статьи 37 Конституции РФ гарантирует гражданам право на труд в условиях, соответствующих требованиям безопасности и гигиены, получение вознаграждения за труд в размере не менее установленного законом минимального размера оплаты труда и защиту от безработицы. Вместе с тем по различным оценкам уровень безработицы среди инвалидов в Российской Федерации составляет от 12 до 15%, причем только 12% от общего количества имеющих инвалидность лиц смогли трудоустроиться. При этом доля доходов инвалидов составляет всего от 0.04 до 0.06% от совокупного объема доходов граждан РФ. В целях обеспечения социальной защиты инвалидов законодателем на нормативном уровне предусматриваются следующие мероприятия: Установление в организациях независимо от организационно-правовой формы и формы собственности квот для приема на работу инвалидов и минимального количества рабочих мест для инвалидов. Резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов. Стимулирование создания работодателями дополнительных рабочих мест для инвалидов. Создание для инвалидов условий труда в соответствии с индивидуальными программами их реабилитации. Создание условий для осуществления инвалидами предпринимательской деятельности. Организация профессиональной переподготовки инвалидов. При этом создание квот рабочих мест для инвалидов, доля которых должна составлять от 2 до 4% от общего количества рабочих мест, является обязательным для работодателей, среднесписочная численность работников которых составляет более 100 человек. Порядок установления таких квот определяется в соответствии с законодательством субъектов РФ. Однако данный инструмент повышения конкурентоспособности инвалидов на рынке труда является недостаточно эффективным. Так, за период с 2008 по 2014 гг. общее количество трудоустроенных по квотам рабочих мест инвалидов снизилось в 2.3 раза. Т.В.Кузьминова выделяет следующие недостатки существующей системы квотирования: Отсутствие в ряде субъектов РФ региональных нормативных актов, определяющих порядок установления квот. Отсутствие в ряде субъектов РФ единого порядка установления квот и порядка предоставления инвалидам специализированных рабочих мест. Отсутствие в ряде субъектов РФ нормативно закрепленного порчдка осуществления контроля и надзора за соблюдением законодательства в части регистрации инвалидов как безработных. Отсутствие в ряде субъектов РФ нормативно закрепленных мер экономического стимулирования работодателей на создание и сохранение специализированных рабочих мест для инвалидов. Наряду с установлением квот рабочих мест для инвалидов мерой обеспечения трудоустройства данной категории граждан выступает резервирование рабочих мест по профессиям, рекомендованным для трудоустройства инвалидов, перечень которых определен приказом Министерства труда и социальной защиты РФ. Порядок резервирования рабочих мест также определяется в соответствии с законодательством субхектов РФ. Отдельно необходимо остановиться на проблемах профессиональной подготовки и переподготовки инвалидов. Сегодня большинство инвалидов, имеющих профессиональное образование, не работают по своей специальности, причиной чего, помимо отсутствия интереса со стороны инвалидов, следует также признать согласие работодателей на прием на работу работников, квалификация которых не соответствует их должности. Следует отметить, что профессиональная переподготовка более целесообразна для работников с минимальным стажем работы на определенном рабочем месте, так как в процессе последующего выполнения трудовой функции работники накапливают определенный человеческий капитал и адаптируются к профессиональным обязанностям. Вместе с тем следует учитывать, что обеспечение доступа инвалидов к профессиональному образованию представляет собой один из важнейших факторов конкурентоспособности инвалидов на рынке труда. Трудоустройство не по профессии влечет негативные последствия как для работника, так и для работодателя, а также для государства. Для работника соответствующие последствия выражаются во временных и ресурсных затратах на получение профессиональных умений и навыков, которые в дальнейшем не могут быть положены в основу человеческого капитала, в то время как для работодателей и государства потери находят свое выражение в материальных затратах на организацию процесса обучения. Необходимо учитывать, что, согласно ряду исследований, обучение в техническом университете в течение 7 лет полностью окупает себя за 4 года за счет выплаты налогов при трудоустройстве выпускника-инвалида. В процессе организации мероприятий, направленных на содействие трудоустройству инвалидов и повышение их конкурентоспособности на рынке труда необходимо учитывать отраслевую специфику соответствующего рынка на региональном и муниципальном уровне, а также перспективы окупаемости затрат на профессиональную переподготовку инвалидов после их трудоустройства. Как позволяет констатировать анализ результатов ряда исследований, безработные инвалиды могут быть условно подразделены на две группы — имеющие определенный план трудоустройства и занимающие пассивную позицию ожидания оказания содействия в трудоустройстве со стороны центра занятости населения. Как уже отмечалось выше, действующее законодательство о социальной защите инвалидов формально предусматривает ряд мер, направленных на обеспечение оказания содействия в трудоустройстве инвалидов со стороны работодателей, в том числе — штрафные санкции за непредоставление квот рабочих мест, непредоставление отчетности о количестве трудоустроенных инвалидов, а также необеспечение условий труда, соответствующих требованиям к реабилитации инвалидов. Однако данные меры также не позволяют достичь цели по обеспечению конкурентоспособности инвалидов на рынке труда. В частности, даже при успешном трудоустройстве инвалиды сталкиваются с предубеждением со стороны работодателей, неквалифицированным трудом и низким уровнем заработной платы в связи с сокращенной продолжительностью рабочего дня. И.М.Мерзляковой в ходе опроса ряда работодателей Пермского края были выявлены следующие факторы, препятствующие реализации работодателями мер по обеспечению трудоустройства инвалидов: Необходимость вложения собственных средств в создание специализированных рабочих мест. Повышенная ответственность за обеспечение условий труда и режима рабочего времени и времени отдыха инвалидов. Сменный график работы предприятия, не позволяющий установить для инвалидов режим сокращенного рабочего времени. Вредные условия труда. Запрет для филиалов и подразделений на изменение организационной структуры в целях предоставления квот рабочих мест для инвалидов. Оценка фактических затрат на реализацию мер, направленных на обеспечение трудоустройства инвалидов, сопряжена с рядом сложностей методологического характера. Так, по оценкам Л.Н.Храпылиной, правильное определение потребностей инвалидов в трудоустройстве предполагает необходимость введения федерального реестра инвалидов, в то время как расчет стоимости затрат на реализацию мер по трудоустройству инвалидов должен осуществляться с учетом обоснованной оценки стоимости рабочего места инвалида в различных секторах экономики и на различных типах предприятий. На отсутствие определенных характеристик рабочих мест и профессий для инвалидов обращает внимание также С.Н.Кавокин. Вместе с тем по данным ряда исследований величина недовоспроизведенного инвалидами ВВП только за 2012 г. составила около 1.500 миллиардов рублей. Таким образом, если долгосрочный экономический эффект, выраженный в налоговых отчислениях, от реализации мер по трудоустройству инвалидов превышает затраты на соответствующие мероприятия, активная политика содействия в занятости инвалидов является оправданной. Изложенное позволяет выделить следующие проблемы трудоустройства инвалидов в Российской Федерации на современном этапе: Несовершенство рынка труда. Недостаток рабочих мест, допускающих гибкий режим и график работы. Отсутствие эффективной системы мотивации работодателей к созданию рабочих мест для инвалидов. В соответствии с ФЗ РФ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» инвалиды имеют право на социальную защиту и социальную поддержку, которые представляют собой систему гарантированных государством экономических, правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. В частности, эти меры предусматривают обеспечение занятости и трудоустройства инвалидов, оказание медицинской и медицинской помощи, беспрепятственный доступ к объектам информационной и социальной инфраструктуры, социальным услугам. Обеспечение жизнедеятельности инвалидов происходит прежде всего через реабилитацию, т.е. систему медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма. Целью реабилитации являются достижение инвалидами экономической независимости и их социальная адаптация. Реабилитация инвалидов включает: – медицинскую реабилитацию (восстановительная терапия, реконструктивная хирургия, протезирование и ортезирование); – профессиональную реабилитацию (профессиональная ориентация, профессиональное образование, профессионально-производственная адаптация и трудоустройство); – социальную реабилитацию (социально-средовая ориентации и социально-бытовая адаптация). Для реабилитации инвалидов принята специальная Федеральная базовая реабилитационная программа, то есть гарантированный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых инвалидам бесплатно за счет средств федерального бюджета. На основе решения Государственной службы медико-социальной экспертизы для инвалида разрабатывается индивидуальная программа реабилитации, которая представляет собой комплекс оптимальных для него реабилитационных мероприятий (отдельные виды, формы, объемы, сроки и порядок реализации медицинских, профессиональных и других реабилитационных мер), направленных на восстановление, компенсацию нарушенных или утраченных функций организма, восстановление и компенсацию способностей к выполнению определенных видов деятельности. Рассмотрим некоторые вопросы профессиональной реабилитации и проблемы, существующие в этом процессе. Принятие Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» в 1995 г. стало началом решения проблем занятости и трудоустройства инвалидов в России. Однако потребовалось довольно много времени, чтобы преодолеть укоренившиеся в обществе стереотипы о неэффективности работы инвалидов. Кроме того, для преодоления таких стереотипов потребовались определённые усилия со стороны не только государства, общественных организаций, но и самих инвалидов. Долгое время в России инвалиды вообще не рассматривались как трудовой ресурс. Признание их возможными соискателями работы стало возможным только в связи с одновременным стечением целого ряда обстоятельств: 1) общий экономический рост; 2) осознание здоровыми людьми потребностей инвалидов в самореализации; 3) повсеместная замена физического труда умственным; 4) появление и усовершенствование вспомогательных, обслуживающих и IT-технологий. Основными причинами трудностей, которые испытывают инвалиды при трудоустройстве, можно назвать следующие обстоятельства: 1) уровень трудоспособности инвалида объективно ниже уровня трудоспособности здорового человека; 2) права инвалидов в сфере труда финансово и организационно обязаны обеспечивать работодатели, и эти затраты государство им в полной мере не компенсирует; 3) трудности психологического плана со стороны самих инвалидов: заниженная самооценка, боязнь ответственности, кардинальных изменений образа жизни и т.п. В настоящее время в России проживают около 12,5 млн официально зарегистрированных инвалидов старше 18 лет (8% населения) и ещё почти 600 тыс. детей-инвалидов. Оплачиваемая работа или доходное занятие есть лишь у 16% инвалидов. Среди 30- и 40-летних инвалидов доля занятых достигает 27%. В этом возрасте в основном работают инвалиды с III группой инвалидности, почти половина из них имеет трудовой доход. Для инвалидов II группы участие в трудовой деятельности реже – 15% [4. С. 100]. Для сравнения: в США имеют работу 30%, в Великобритании – 40%, в Китае – 80% инвалидов. Правительства развитых стран убеждены, что гораздо выгоднее для экономики страны вкладывать средства в реабилитацию и трудоустройство инвалидов, чем содержать их за счет различного вида пособий, льгот и преимуществ. Для стимулирования работодателей в первую очередь используются экономические методы, в частности налоговые льготы. Большинство людей с ограниченными возможностями хотят и могут трудиться с целью улучшения своего материального положения, чтобы не чувствовать себя ущербными, лишними для общества и семьи. Самой серьезной проблемой в обеспечении работой людей с ограниченными возможностями является отсутствие финансовых и производственных ресурсов у потенциальных работодателей, с помощью которых они могли бы создать необходимые условия труда для работников с ограниченными возможностями. Очевидно, что работодатели скорее будут набирать работников из числа здоровых безработных, тем более что количество их растёт, особенно в последние годы в связи с экономическим кризисом в стране. Статья 21 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» устанавливает квоту для приема на работу инвалидов. Субъектам РФ предписывается вводить квоту на приём на работу инвалидов предприятиям численностью более 100 человек (не более 4% и не менее 2% от среднесписочного числа Проблемы занятости и трудоустройства инвалидов 165 работников). С одной стороны, такая мера, принимаемая государством, способствует усилению социальных гарантий трудоустройства инвалидов, но как быть с принципами свободы труда и трудового договора? Квоты на рабочие места ущемляют свободу выбора работников для работодателей. Кроме того, вакансии, предлагаемые работодателями, не всегда соответствуют возможностям и желаниям людей с ограниченными возможностями. Кстати, квоты для трудоустройства людей с ограниченными возможностями в большинстве государств не применяются, исходя именно из принципа свободы договора. Основные проблемы у работодателей в связи с квотированием рабочих мест для инвалидов заключаются в необходимости оборудования специальных рабочих мест для работников с ограниченными физическими возможностями. Приказом Министерства труда и социальной защиты РФ утверждены Основные требования к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности, которые достаточно сложно выполнить. Специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов – рабочие места, требующие дополнительных мер по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учётом индивидуальных возможностей инвалидов. Такие рабочие места должны оснащаться работодателями с учетом нарушенных функций организма инвалидов и ограничений их жизнедеятельности в соответствии с основными требованиями к такому оснащению указанных рабочих мест. Трудовым кодексом РФ для инвалидов I и II групп устанавливается сокращённая продолжительность рабочего времени – не более 35 часов в неделю – с сохранением полной оплаты труда. Привлечение инвалидов к сверхурочным работам, работе в выходные дни и ночное время допускается только с их согласия и при условии, если такие работы не запрещены им по состоянию здоровья. Инвалидам предоставляется ежегодный отпуск не менее 30 календарных дней. Положения ст. 224 Трудового кодекса РФ обязывают работодателя создавать для инвалидов условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. Санитарные правила «Гигиенические требования к условиям труда инвалидов» устанавливают необходимые требования санитарно-эпидемиологической безопасности и сохранения здоровья на рабочем месте инвалидов. Условия труда, в которых работать инвалидам запрещается, указаны в п. 4.2 Санитарных правил. В частности, к ним относятся условия труда, при которых превышены предусмотренные законодательством различные гигиенические нормативы: физические факторы (шум, вибрация, температура воздуха, влажность и подвижность воздуха, электромагнитные излучения, статическое электричество); химические факторы (запыленность, загазованность воздуха); биологические факторы (патогенные микроорганизмы и продукты их жизнедеятельности); физические, динамические и статические нагрузки при подъеме и перемещении, удержании тяжестей, работе в неудобных позах; нервно-психические нагрузки (сенсорные, эмоциональные, интеллектуальные, монотонность, работа в ночную смену). Согласно п. 4.15 Санитарных правил нельзя размещать постоянные рабочие места инвалидов в подвальных и цокольных этажах, а также в зданиях, где отсутствуют естественное освещение и нормальный воздухообмен. Кроме того, на предприятии обязательно должны быть столовые, здравпункт (кабинет врача, процедурный кабинет и помещение, в котором могут находиться инвалиды при внезапном ухудшении их состояния здоровья или самочувствия). Многие ли работодатели захотят или смогут себе позволить существенные финансовые затраты на исполнение всех этих предписаний? Боязнь штрафов за отказ от выполнения квоты на прием инвалидов вряд ли является весомым стимулом. Действующее законодательство предусматривает взимание штрафных санкций за отказ работодателя в предоставлении рабочих мест гражданам с ограниченными возможностями в рамках установленной квоты. Сумма штрафа варьирует от 5 000 до 10 000 руб. Чтобы заинтересовать работодателя в привлечении инвалидов на работу, необходимо предоставить ему какие-то льготы, льготы и т. д., чтобы окупились затраты на создание специальных рабочих мест. Чтобы стимулировать работодателей, государство предоставляет некоторые льготы. Однако воспользоваться ими могут не все, а только: 1) общественные организации, где инвалиды составляют половину численности штата, а их фонд оплаты труда составляет от 25% всего фонда; 2) организации, в уставный капитал которых вложены сборы общественных организаций инвалидов. В соответствии со ст. 149 Налогового кодекса РФ налоговые льготы распространяются лишь на имущественный и земельный налоги, но касается это только объектов, участвующих в деятельности этих организаций непосредственно. Если половина работников предприятия – инвалиды, а фонд оплаты труда их не меньше 25%, сумма доходов может быть уменьшена на сумму, затраченную работодателем на социальную защиту этих лиц. Фактически все эти льготы, предоставляемые государством, не столь значительны, чтобы они могли стать серьезным стимулом для работодателей к трудоустройству инвалидов. И затраты, что должен понести работодатель на создание специализированных рабочих мест, в большинстве случаев не компенсируются. Несмотря на возможность взимания штрафных санкций, многие работодатели предпочитают нанимать трудоспособных граждан и заплатить штраф, чем заниматься обустройством специального рабочего места и бытовых помещений для инвалидов. И эта ситуация не изменится, пока действующие льготы не будут дополнены хотя бы в части возмещения затрат при приеме лиц данной категории. Возможно, можно пойти по пути создания специальных фондов занятости инвалидов, с тем чтобы работодатели, проблемы занятости и трудоустройства инвалидов которые не хотят или не могут обустраивать специальные рабочие места, могли перечислять средства для других работодателей, которые желают создавать такие рабочие места. Меры по содействию занятости на дому и переподготовке людей с ограниченными возможностями могут удвоить включение инвалидов на рынок труда. Представляется, что эффективным вариантом было бы создание небольших специализированных предприятий (например, артелей), предназначенных только для работы с инвалидами. Можно узаконить аренду рабочих мест в организациях инвалидов, т.е. определить своего рода государственный заказ для таких организаций. Работодатели не имеют права принимать на работу инвалидов без наличия рекомендации МСЭК о возможности выполнять определенные функции; такие рекомендации оформляются в виде соответствующих документов установленного образца. Таким образом, о наличии особых рекомендаций или противопоказаний по организации рабочего места инвалида работодатель может узнать из следующих документов: 1) индивидуальная программа реабилитации инвалида; 2) справка о проведении медико-социальной экспертизы, которая является подтверждением группы инвалидности и степени ограничения способностей к ведению трудовой деятельности. Однако возникает проблема, которая заключается в том, что инвалид не обязан предъявлять эти документы в процессе трудоустройства. Статья 65 Трудового кодекса РФ предусматривает перечень документов, которые необходимо предъявлять при приеме на работу. Перечисленных выше документов в этом перечне нет. Следовательно, решение о том, указывать информацию об инвалидности или нет, работник принимает самостоятельно. Исключением являются случаи, когда работодатель может затребовать сведения о состоянии здоровья трудоустраиваемого для тех вакансий, где информация о состоянии здоровья является обязательным условием приема на работу (отрасли, где требуется обязательное предварительное медицинское освидетельствование, – образование, пищевая промышленность и др.). Пользуясь таким несовершенством трудового законодательств, некоторые инвалиды предпочитают не раскрывать наличие инвалидности до момента заключения трудового договора. После его заключения они могут настаивать на обеспечении льготных условий труда, которые установлены законодательством для инвалидов. В такой ситуации работодатель обязан изменять трудовой договор, предоставляя установленные льготы и гарантии. Считаю, что необходимо внести изменения в трудовое законодательство, чтобы исключить такие ситуации, которые, видимо, следует квалифицировать как злоупотребление правом со стороны работника с инвалидностью. Приказом Министерства труда и социальной защиты РФ утверждены Методические рекомендации по выявлению признаков дискриминации инвалидов при решении вопросов занятости. Эти рекомендации предназначены для учреждений службы занятости, работодателей, профессиональных сообществ, образовательных организаций профессионального образования и других организаций. При решении вопросов занятости инвалидов необходимо учитывать, что существует прямая и косвенная дискриминация в отношении инвалидов.
