1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПЛАТЕЖЕЙ НА ЗЕМЛЮ
1.1. Понятие платежей на землю
Земельные активы – природный ресурс федерального значения, которым имеют право пользоваться и владеть все жители страны. Участки предоставляются гражданам на различной основе: для оформления в личную собственность, для временного или постоянного использования на бесплатной или платной основе, в качестве наследства или подарка, для эксплуатации на арендной основе и др.
Пользование любым видом недвижимости, в том числе и земельными территориями, предусматривает внесение определенной платы и налоговых взносов.
Несмотря на существенную разницу между всеми формами владения и эксплуатации территориями, непосредственный процесс распоряжения влечет за собой определенные финансовые затраты. Поэтому каждый гражданин, который имеет возможность распоряжаться земельными участками, должен знать, в чем заключается смысл понятия платы за пользование землями, а также какими являются основные этапы внесения финансовых взносов.
Одним из базовых принципов государственного земельного права является платность использования земли. Согласно действующей законодательной базе, финансовая плата за эксплуатацию территории – это обобщенное правовое наименование, которое используется для названия всех разновидностей обязательных денежных платежей .
Соответственные взносы должны уплачиваться на основе права частной собственности или же любых других материальных прав на земельные территории.
1.2. Виды платежей на землю
В соответствии с законодательными актами существуют следующие виды земельных взносов:
- платежи, которые должны вноситься владельцами за предоставление или приобретение земельных участков в частную собственность. Такие выплаты начисляются при заключении сделки купли-продажи;
- плата непосредственно за реализацию своих эксплуатационных прав и использование территорий.
Использование земель является платным и расценивается не только как мера административного наказания и юридического контроля всех пользователей земельными участками, но и способ регуляции правоотношений между государством и владельцами земель, а также стабилизации законодательной базы в земельной сфере. Таким образом, передовыми целями платности использования земельных ресурсов являются:
- максимальное стимулирование пользователей земельных территорий к рациональному распоряжению имуществом, а также принятию мер по охране и качественному освоению земель. Такие мероприятия позволяют значительно повысить плодородные свойства почвы;
- повышение интересов производителей и пользователей в эффективности и оптимизации использования земельных природных ресурсов;
- в качестве регулирующего инструмента, который способствует нормализации социально-экономических условий эксплуатации на земельных территориях, качество которых существенно отличается между собой;
- создание материального интереса пользователей и владельцев в максимальном сохранении и восстановлении земли;
- всяческое развитие социальной и транспортной инфраструктуры в населенных пунктах;
- в качестве финансового источника для осуществления мероприятий по восстановлению и улучшению свойств земельных ресурсов;
- формирование финансовых фондов, которые занимаются оплатой возведения проектов инфраструктуры.
Основными формами платы за использование земли являются следующие разновидности финансовых взносов, которые отличаются между собой кругом лиц, которые вносят взносы, и периодичностью отчисления:
Обязательный земельный налог – форма земельных взносов, которая вносится ежегодно всеми владельцами земельных территорий (собственниками и пользователями), за исключением арендаторов.
Сумма налога на оплату земли абсолютно не зависит от вида и результатов хозяйственной деятельности, а также особенностей эксплуатации территорий всеми владельцами – собственниками и пользователями. Налог выступает в форме стабильных взносов за определенную единицу земли за календарный год;
Арендная оплата взимается арендодателем за все территории, которые предоставляются в пользование арендаторам на основе условий договора об аренде;
Нормативные цены на земельные территории предусматриваются для использования при заключении любых сделок с земельной недвижимостью (покупки или продажи), которые предусмотрены законодательством .
Помимо этого, нормативная цена используется в процессе получения финансового кредита в банковских заведениях, если залогом выступают земельные участки. Нормативная плата вычисляется с учетом качества почвы и места расположения участка, а также исходя из будущего возможного дохода в процессе использования, который может получить пользователь за определенный срок окупаемости.
1.3 Порядок сбора платежей на землю
Земельный налог контролируется и устанавливается согласно с действующим земельным законодательством. Право контролировать и требовать оплаты земельного налога имеют право следующие организации:
- муниципальные субъекты государства;
- органы государственной власти городов федеративного значения.
Стороной, которая должна уплачивать все налоговые взносы с соблюдением всех сроков и нормативов, являются следующие лица:
- юридические лица, промышленные предприятия и организации или физические лица, которые владеют земельными территориями на праве законной собственности, бессрочного использования на постоянной основе или наследуются на пожизненной основе, которые были признаны объектом налогообложения;
- компании и организации, которые являются владельцами паевых инвестиционных фондов, состоящих из отдельных земельных участков;
Не являются налогоплательщиками физические и юридические лица, которые используют земельные территории на основе договора аренды или же владеют участками, которые предоставляются на праве бесплатного пользования на определенный срок.
Плательщиками арендной платы являются все юридические и физические лица, которые пользуются и распоряжаются земельными территориями на основе договора об аренде в качестве арендатора. Арендная плата за использование земельных территорий устанавливается следующими учреждениями:
- Правительством РФ;
- органами государственной власти и федеральными субъектами;
- муниципальными органами местного самоуправления.
Порядок уплаты земельного налога предусматривает не только внесение взносов, но и предоставление налоговых льгот, а также установление размера не облагаемой налогом суммы для определенного круга плательщиков.
Сроком выплаты налогов является налоговый период, который соответствует календарному году.
Для индивидуальных предпринимателей отчетным периодом является первый, второй и третий квартал календарного года. Порядок исчисления и уплаты налога на землю устанавливается законодательной базой и нормативными актами муниципальных органов самоуправления, на территории которых налог будет обязателен к оплате всеми плательщиками.
Лицами, которые обязаны регулярно вносить налоговые выплаты за земельные участки, являются все группы пользователей (собственники, владельцы, эксплуататоры), кроме арендаторов земельных участков.
Согласно действующему земельному законодательству, арендная плата взимается за все территории, которые предоставляются на основе договора аренды. Сроки внесения и размер арендной платы за участки, которые находятся в частной собственности физических или юридических лиц, устанавливаются в соответствии с условиями договора об аренде территорий.
Если земельные территории находятся в распоряжении государственных или муниципальных органов, то за использование таких участков арендаторы выплачивают плату в размере кадастровой стоимости конкретного отрезка. В случае если кадастровая стоимость для выплаты аренды не предусмотрена, то используется нормативная цена территорий .
Таким образом, платежи за землю могут быть разнообразными, которые взимаются в силу положений, установленных законодательством.
2.ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЛАТЕЖЕЙ НА ЗЕМЛЮ
2.1. Федеральное законодательство
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 82.282.5), наряду с особенностями осуществления местного самоуправления в ЗАТО, наукоградах, городах федерального значения, приграничных территориях, в районах Крайнего Севера, начиная с 2010 г. начал устанавливать нормы, регламентирующие особенности организации местного самоуправления в ряде инновационных территорий:
- территории инновационного центра «Сколково» (с 2010 г.),
- территориях опережающего социально-экономического развития (с 2015 г.),
- территориях инновационных научно-технологических центров (с 2017 г.),
- территории свободного порта Владивосток (с 2018 г.). Данные нормы отсылают к федеральным законам, устанавливающим правовой статус соответствующих территорий.
Помимо вышеназванных, в России также выделяют иные территории с особым экономическим статусом: особые экономические зоны, свободные экономические зоны, зоны территориального развития, которые также формируются, в том числе, на территории муниципальных образований. В настоящее время в Росси создано большое количество таких территорий, они имеют разный правовой статус.
Как отмечает заместитель Министра экономического развития РФ Вадим Живулин, «многообразие инструментов поддержки инвесторов, которые формировались несколько лет, привело к тому, что была порождена путаница в преференциальных режимах, которые работают на 500 площадках, и мало кто знает, чем они отличаются друг от друга» .
В литературе такие территории называют: территориями с особыми условиями экономического развития, территориями с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности.
Территории с особым экономическим статусом, а также деятельность резидентов таких территориях рассматриваются в юридической литературе, как правило, в рамках предпринимательского права. Затрагиваются также отдельные вопросы налогообложения резидентов. Отдельные аспекты взаимодействия муниципальных образований в рамках таких территорий затрагиваются в работах по муниципальному праву. В то же время не хватает финансово-правовых исследований в данной области.
В литературе к формам осуществления инвестиционной деятельности относят следующие правовые конструкции:
«1) особые (свободные) экономические зоны (ОЭЗ);
2) зоны территориального развития (ЗТР);
3) территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР);
4) свободный порт Владивосток (СПВ);
5) отдельно выделяется инновационный центр "Сколково" как единственная и эксклюзивная правовая конструкция, не предполагающая тиражирование и распространение».
Нахождение на территории муниципальных образований таких особых территорий накладывает отпечаток на взаимоотношения государства и муниципального образования в решении ряда вопросов, в том числе и финансовых. Одним из важных полномочий, которое есть у муниципального образования и которое может быть в некоторых случаях им использовано в ограниченном варианте на территориях с особым экономическим статусом, - это установление и введение местных налогов и сборов. Речь, в первую очередь, идет о земельном налоге, поскольку для резидентов отдельных территорий с особым экономическим статусом предусматриваются льготы по данному налогу.
Возникает вопрос, насколько оправдано введение налоговых льгот и иных преференций, которые ведут к недополучению местными бюджетами налогов, а также иных возможных доходов, зачисляемых в местный бюджет. Органы финансового контроля обращают внимание на неэффективность в целом действия тех или иных территорий с особым экономическим режимом. Так, Счетная палата РФ отмечает неэффективность механизма особых экономических зон: «По состоянию на 1 сентября 2018 г. на территориях 22 регионов существуют 25 особых экономических зон (ОЭЗ). В период с 2006 по 2018 г. общая сумма бюджетных средств, направленных на создание и развитие ОЭЗ, составила 201,2 млрд рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 131,4 млрд рублей и за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 69,8 млрд рублей. С учетом соотношения вложенных средств федерального бюджета с общим объемом привлеченных инвестиций до сих пор нельзя признать эффективными 10 из 25 действующих ОЭЗ, в том числе: ОЭЗ ТРТ "Бирюзовая Катунь", ОЭЗ ТРТ "Байкальская гавань", ПОЭЗ "Ульяновск", ОЭЗ ППТ "Моглино", ОЭЗ ТВТ "Иннополис", ОЭЗ туристического кластера под управлением АО "Курорты Северного Кавказа". Объем средств федерального бюджета, направленных на их финансирование - 55,1 млрд руб., объем привлеченных инвестиций - 7,6 млрд руб.» В научной литературе также обращается внимание на неэффективность действия зон льготного налогообложения. Например, И.А. Гончаренко проводя анализ опыта 1990-х гг., отмечает, что предоставление льгот по налогу на прибыль в пределах ставки, зачисляемой в региональной бюджет, привело к тому, что «финансовая система России была дестабилизирована: бюджет ежегодно лишался десятков миллиардов рублей... В Мордовии, к примеру, сумма предоставленных льгот в три раза превысила общую сумму инвестиций» .
Таким образом, возникает необходимость рассмотрения вопроса об эффективности установления муниципальными образованиями налоговых льгот, в первую очередь, по земельному налогу с точки зрения наполнения местных бюджетов.
Вопросы установления налоговых льгот в целом являются достаточно дискуссионными. Можно ли, например, установление льгот по местным налогам на федеральном уровне назвать ограничением полномочий муниципальных образований. Д.В. Тютин высказывает мнение, что ограничение полномочий местных органов власти в части установления местных налогов «позволяют прослеживать поступательное движение правовой системы России от формального федерализма к фактической унитарии». О.И. Лютова также делает вывод о фактически унитарном характере налоговой системы и факультативности нормотворческой активности органов местного самоуправления муниципальных образований. В то же время следует усомниться в позиции автора, что земельный налог будет действовать в отсутствии местного нормативного акта о земельном налоге, скорее, имелось в виду возможность муниципалитета изменить элементы земельного налога в пределах своих полномочий, установив отличия от Налогового кодекса РФ .
Н.А. Соловьева высказывает сомнения в правомерности установления налоговых льгот в виде освобождения от уплаты налога отдельных категорий налогоплательщиков нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. По мнению автора, как следует из статей НК РФ, освободить определенные категории налогоплательщиков от уплаты местных налогов возможно только путем введения для них нулевой налоговой ставки. В то же время практика установления налоговых льгот по местным налогам представительными органами муниципальных образований опровергает данную точку зрения, поскольку, напротив, установление нулевых ставок происходит в единичных случаях, в основном налоговые ставки устанавливаются именно в виде освобождения от уплаты налога отдельных категорий налогоплательщиков или отдельных объектов имущества. Так, в исследовании практики предоставления налоговых льгот муниципальными образованиями Сибирского федерального округа приводятся данные, что «за 2001-2005 гг. сумма предоставленных на местном уровне льгот по уплате земельного налога в целом по СФО возросла в 7,9 раза; в 2006-2007 гг. - сумма выросла еще в 3,3 раза, а всего за указанный период - сумма предоставленных муниципальными образованиями СФО льгот по земельному налогу увеличилась почти в 26 раз», при этом более 80 % городских поселений воспользовались своим правом на установление дополнительных налоговых льгот. Таким образом, сокращение числа федеральных льгот по земельному налогу, наряду с открытыми полномочиями представительных органов муниципальных образований по установлению налоговых льгот, позволило муниципальным образованиям более активно проводить собственную налоговую политику через установление расширенного перечня налоговых льгот по местным налогам .
Также дискуссионным является вопрос о соотношении принципа единого экономического пространства, установленного Конституцией РФ , с возможностью дифференциации налоговых ставок на уровне регионов и муниципальных образований. Так, М.Н. Садчиков полагает, что «нормотворчество регионального и местного уровней не должно нарушать принцип единства экономического пространства», а на территориях с особым экономическим режимом «использование "налогового инструмента" должно исходить от федеральной власти с соблюдением основ налогового законодательства» .
В зарубежной литературе налоговые льготы рассматриваются в различных аспектах, например, как с точки зрения полномочий органов власти на их установление, так и с точки зрения стимулирования для привлечения инвестиций.
2.2. Региональное законодательство
Интерес представляет установление налоговых льгот для резидентов по местным налогам, а также тем налогам, которые поступают в местные бюджеты. Рассмотрим этот вопрос на примере свободного порта Владивосток. Статья 19 Федерального закона «О свободном порте Владивосток» не устанавливает каких-либо налоговых льгот для резидентов СПВ, отсылая по этому вопросу к законодательству РФ о налогах и сборах. При этом стоит отметить, что законом закреплена возможность установления льгот только по федеральным налогам. В отличие, например, от закона о ТОСЭР, который прямо закрепляет освобождение резидентов от уплаты налога на имущество организаций и земельного налога (ст. 17 закона), налоговые льготы для резидентов СПВ по региональным и местным налогам Федеральным законом «О свободном порте Владивосток» не предусмотрены. Налоговый кодекс РФ для резидентов СПВ предусматривает льготы и особенности исчисления только по НДС, налогу на прибыль организаций и страховым взносам. Таким образом, льготы по земельному налогу будут устанавливаться на уровне муниципальных образований. Свободный порт Владивосток охватывает 22 муниципальных образования расположенных в пяти субъектах РФ, каждое из этих муниципальных образований своими нормативными актами может установить льготы по земельному налогу. Следует обратить внимание, что такая обязанность для муниципальных образований не предусмотрена, поскольку в отсутствие федерального регулирования муниципальные образования, устанавливая льготы по местным налогам, реализуют свое право (ст. 12, 56 Налогового кодекса РФ ). Очевидно, что если какие-либо муниципальные образования, входящие в состав СПВ, не реализуют свое право на установление льготы по земельному налогу, то это поставит резидентов СПВ в неравные экономические условия.
При этом на официальных сайтах, на которых размещена информация о свободном порте Владивосток имеются расхождения в части льгот, предоставляемых по земельному налогу. Так, на сайте Корпорации развития Дальнего Востока указано, что предоставляются льготы по земельному налогу в течение первых 3 лет. На сайте Министерства РФ по развитию Дальнего Востока указано, что налоговые льготы для резидентов Свободного порта составляют 0% - налог на землю в течение 5 лет (при этом представленные на сайте сравнения режимов ТОР и СПВ еще более запутывает, поскольку в документах указывается о предоставлении льготы на три года). Непонятно при этом, с какой именно даты отсчитывается срок - с момента приобретения земельного участка или получения статуса резидента .
Исходя из представленной информации, следует сделать вывод о ее неполной достоверности, а также необходимости более четкого информирования потенциальных резидентов свободного порта Владивосток о тех специальных режимах, в том числе налоговых льготах и преференциях, на которые они могут рассчитывать.
Установление частичной льготы вызывает необходимость определения ставки, по которым должен быть уплачен земельный налог резидентами СПВ. Исходя из общих положений о налоговых ставках по земельному налогу, установленных Налоговым кодексом РФ , земельные участки резидентов СПВ будут облагаться по ставке 1,5 % как не относящиеся к льготным категориям земельных участков. При этом представительные органы муниципальных образований имеют право дифференцировать ставки земельного налога, тем самым в отношении резидентов СПВ такие ставки могут быть уменьшены муниципальными правовыми актами. Как отмечается в литературе, дифференциация налоговых ставок является эффективным инструментов налогового регулирования экономической деятельности.
Очевидно, что установление разных вариантов применения налоговой льготы от полного освобождения до уплаты в полном объеме, в установлении льготы в разном процентом соотношении в разных муниципальных образованиях ставит резидентов СПВ в неравное положение в зависимости от того, в каких муниципалитетах находятся земельные участки.
В большинстве случаев используется стандартная формулировка о действии льготы по земельному налогу - в течение первых пяти лет со дня получения лицами статуса резидента свободного порта Владивосток, начиная с 1-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором ими был получен такой статус.
В этом случае получение льготы связывается не с приобретением земельного участка, а с получением статуса резидента, т. е. субъектным составом. При этом использование земельного участка для осуществления деятельности на территории СПВ является обязательным. Очевидно, что в том случае, когда резидент СПВ приобретает земельный участок уже после получения им своего статуса резидента (например, приобретает дополнительный земельный участок), в отношении этого участка он будет пользоваться льготой не пять лет, а с момента его приобретения до окончания действия пятилетнего периода статуса резидента. То есть если участок был приобретен, например, через четыре года после осуществления резидентом своей деятельности, льгота будет использоваться только один год. В связи с этим, логичным представляется установление в отдельных муниципальных образованиях (Славянское городское поселение и Приморское городское поселение Хасанского муниципального района Приморского края) начала срока использования льготы с месяца возникновения прав на земельный участок (при этом это может быть как право собственности, так и право постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения).
Поскольку налоговым периодом по земельному налогу признается календарный год, льготой можно будет воспользоваться, начиная с любого месяца налогового периода. Не удачным представляется формулировка, выбранная Городской Думой Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края, в соответствии с которой льгота устанавливается в течение 5 налоговых периодов подряд, начиная с налогового периода, следующего за налоговым периодом, в котором лицу присвоен статус резидента СПВ. Исходя из буквального толкования данной нормы в год получения статуса, резидент не может рассчитывать на льготу по уплате земельного налога. Следует сделать вывод о низкой юридической технике данного нормативного акта и необходимости его корректировки.
Анализ федеральных льгот по земельному налогу, установленных Налоговым кодексом РФ, показывает отсутствие единства по вопросу определения момент начала действия льготы для налогоплательщиков - участников разных территорий с особым режимом предпринимательской деятельности. Для резидентов ОЭЗ и СЭЗ такой срок начинает течь с момента возникновения права собственности на каждый земельный участок, а для судостроительных организаций, имеющих статус резидента промышленно-производственной особой экономической зоны, например, с даты регистрации таких организаций в качестве резидента ОЭЗ .
При этом не решенным остается вопрос, как должны исчисляться сроки и применяться льготы в тех случаях, когда происходит изменение земельного участка (раздел, выделение, объединение и пр.). П. 2 ст. 395 НК РФ устанавливает, что в таких случаях налоговые льготы не применяются для отдельных категорий резидентов ОЭЗ, СЭЗ (указанных в пп. 9, 11, 12 п. 1 ст. 395 НК РФ). Поскольку льготы по земельному налогу для резидентов СПВ не регулируются Налоговым кодексом РФ, а муниципальные правовые акты не содержат каких-либо положений по этому поводу, следует сделать вывод, что в случае возникновения таких ситуаций, все противоречия должны трактоваться в пользу налогоплательщиков, как это установлено п. 3 ст. 7 Налогового кодекса РФ.
2.3 Местное законодательство
Анализ нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих земельный налог на территории муниципалитетов, входящих в состав СПВ, показывает, что они по-разному подходят к решению вопроса об освобождении от уплаты земельного налога резидентов СПВ, при этом не все муниципальные образования устанавливают такую льготу.
Среди муниципалитетов, входящих в СПВ, налоговую льготу в виде освобождения от уплаты земельного налога установили все муниципальные образования, расположенные в Хабаровском крае, Камчатском крае, Сахалинской области, Чукотском автономном округе. В муниципальных образованиях Приморского края единства о введении льгот по земельному налогу не сложилось.
