1 Теоретические основы и нормативно-правовая база строительства и планировки населенных пунктов в Российской Федерации
1.1 Цели органов местного самоуправления в области строительства и планировки населенных пунктов
Градостроительство - комплексная и многосторонняя деятельность по созданию, развитию и реконструкции поселений и их систем, включающая архитектурное и инженерное проектирование, социальное, экономическое и экологическое планирование, законодательное регулирование. Сформировавшись как теория и практика планировки и застройки городов, градостроительство является одновременно и методологической базой проектирования всех составляющих материально-пространственной среды жизнедеятельности населения - городов, сел, жилых и производственных районов, зон отдыха, пространственной организации расселения, природных комплексов и ландшафтов. Вместе с тем, как сфера, непосредственно связанная с разработкой проектов развития поселений, градостроительство оказывает активное влияние на планирование строительного производства и реализацию строительных программ. Значение градостроительства как теории и практики планировки и застройки городов возрастает в современный период, когда с перестройкой управления народным хозяйством, совершенствованием его экономических механизмов, демократизацией социальных процессов.
Большая роль в планировании развития городов отводится органам местного самоуправления, хозяйственным структурам на местах, физическим и юридическим лицам. В новых условиях возрастает необходимость универсализации подготовки специалиста, обладающего необходимыми знаниями в области градостроительства, которому предстоит выполнять проектно-планировочные и научно-исследовательские виды профессиональной деятельности. Это потребует углубления общетеоретических градостроительных знаний, понимания закономерностей развития городов и расселения, приобретения навыков ведения социологических и экологических исследований, оценки влияния на территориально-планировочные решения форм землепользования и стоимости земель .
Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий .
Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 №190-ФЗ установлены следующие виды документов территориального планирования:
1. Документы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях:
- федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения;
- оборона страны и безопасность государства;
- энергетика;
- высшее образование;
- здравоохранение.
2. Документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
3. Документы территориального планирования муниципальных образований:
- схемы территориального планирования муниципальных районов;
- генеральные планы поселений;
- генеральные планы городских округов.
Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации .
Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в следующих целях:
- защита жизни и здоровья граждан;
- безопасная эксплуатация объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства;
- обеспечение сохранности объектов культурного наследия;
- охрана окружающей среды, в том числе защита и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира;
- обеспечение обороны страны и безопасности государства.
В результате градостроительного зонирования, осуществляемого органами местного самоуправления, могут определяться:
- жилые зоны (в том числе допускающие различную предельно допустимую этажность застройки);
- общественно-деловые зоны различных типов (деловые, коммерческие, коммунально-бытовые, объектов здравоохранения, культуры и пр.);
- производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур;
- сельскохозяйственные зоны (зоны сельскохозяйственных угодий, зоны дач, садоводств и др.);
- рекреационные зоны (включающие городские леса, парки и сады, водоемы, объекты спорта);
- зоны особо охраняемых территорий, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение;
- зоны специального назначения (занятые кладбищами, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путём выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах);
- иные территориальные зоны, выделяемые с учётом функциональных зон и местных особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства .
Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) территорий сельских и городских поселений устанавливают градостроительные регламенты для территориальных зон, а они, в свою очередь, - разрешённое использование земельных участков, то есть использование в соответствии с целью изначального или происшедшего создания земельного участка.
В отличие от Генерального плана территории правила более точно детализируют, какие участки можно застраивать, а какие - нет, и что конкретно можно строить на территории.
Основная цель введения ПЗЗ территорий городских сельских поселений - упростить и ускорить решение вопросов разрешённого использования земельных участков.
Градостроительный кодекс определяет не только развёрнутый перечень видов градостроительной документации, но и перечень градостроительной документации, которая разрабатывается местными органами власти:
1) Генеральный план поселения (города, населённого пункта) - градостроительная документация о долгосрочном (перспективном) градостроительном планировании. В нём укрупнено определяются основные направления развития территории.
2) Зонирование, проводимое по генеральному плану, осуществляется без установления градостроительных регламентов, не является нормативным правовым актом, а основным градостроительным документом.
3) Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) вводят градостроительные регламенты. Проекты планировки, проекты межевания и проекты застройки (ПЗЗ) - градостроительная документация о застройке территорий - разрабатывается на основе Правил (пример - ПЗЗ Санкт-Петербурга) .
Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения;
В установлении ограничений, правил и норм состоит регулирование градостроительной деятельности. Стоит отметить, что лишь публичная власть может устанавливать подобные ограничения.
В Российской Федерации органом публичной власти на местном уровне является местное самоуправление.
Формирование органов архитектуры и градостроительства муниципальных образований происходит по решению органов местного самоуправления. В функционал данных органов в области градостроительства входит :
а) формирование, анализ, экспертиза принятие и согласование документации;
б) участие в разработке целевых программ и программ социально-экономического развития территорий;
в) подготовка документации для выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости и регистрация этапов выполнения инженерных работ;
г) утверждение и согласование документов на коммунальные, жилищные, производственные и природоохранные сооружения, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, благоустройство территорий;
д) проведение инвентаризации земель и объектов недвижимости, а также контроль за их использованием;
е) контроль за соблюдением законодательства.
Основными принципами осуществления градостроительной деятельности органами местного самоуправления являются:
1) обеспечение устойчивого развития территорий;
2) участие граждан в осуществлении градостроительной деятельности;
3) органы государственной власти берут ответственность на себя за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
4) соблюдение требований технических регламентов и безопасности;
5) соблюдение требований охраны окружающей среды и сохранения объектов, которые считаются культурным наследием и охраняемых природных территорий;
6) возмещение вреда, причиненного в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности.
Из-за социально-экономических изменений, происходящих в обществе, появляется потребность в преобразовании всей среды, в которой обитает человек (строительство, реконструкция мест проживания, жилых, общественных зданий, производственных объектов, инженерных устройств, улиц, мест отдыха и др.).
Оптимальные преобразования в среде обитания возможны лишь в процессе разработки различного вида проектной документации.
Определение градостроительства наглядно демонстрирует, какие основные составляющие входят в его базу.
Основными компонентами являются: территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства, эксплуатация зданий, сооружений.
Для каждого пункта существует необходимый реестр документации. Обратимся к подробному рассмотрению всех видов документации градорегулирования и градопроектирования.
Документация, относящаяся к градостроительному проектированию – это документация, утверждаемая органами власти и устанавливающая ограничения для осуществления градостроительной деятельности органами власти, физическими и юридическими лицами.
Документация градорегулирования – документация, которая находится в основе регулирования органами власти градостроительства деятельности физических и юридических лиц:
а) документы градостроительного проектирования;
б) разрешения на строительство;
в) разрешения на ввод объектов в эксплуатацию;
г) любой иной документ, в том числе заключения органов государственной экспертизы проектной документации, заключения органов государственного строительного надзора.
Взяв за основу определение градостроительства, можно выдвинуть предположение, что эта деятельность должна быть направлена в сторону сохранения единства территории, такого обустройства региона, при котором увеличится эффективность использования его земли.
Любая территория потенциально предполагает многофункциональность.
При этом выбор приоритета в развитии территории зависит от многих факторов: экономические, социальные, экологические и другие. Кроме этого, при выборе стратегии развития территории также требуется учитывать последствия данного выбора на перспективу и возможность безболезненного изменения функционала территории при изменении внешних обстоятельств.
Как правило, устойчивое развитие территории в градостроительной деятельности связывают с ростом и развитием городов как некой структурной единицей, с которой требуется начинать создание комфортной, благоприятной для жизни среды. Высокие темпы урбанизации заставляют всерьез обратить внимание на развитие города во всех его сферах.
Каждое принятое решение относительно развития территории города должно быть обоснованным и включенным в единый вектор его развития.
Муниципальный район и городской округ наградили определенными полномочиями, не взяв в расчет, каким образом будет происходить осуществление этих полномочий. Но все же, хотя это трудоемкая и проблематичная задача, но ведение единой информационной системы в области градостроительства и землеустройства необходимо.
В период расширения базы кадастровых сведений и массовой застройки территорий, эффективное регулирование градостроительной деятельности практически неосуществимо без единой системы ее информационного обеспечения, позволяющей согласовывать градостроительные решения, принимаемые на федеральном, субъектовом и муниципальном уровнях.
Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что на сегодняшний день приоритетной задачей развития территории является градостроительство и градоустройство.
Принципиально важно и необходимо, сохранять и развивать, поддерживать и восстанавливать города в границах существующих территорий, причём решать эти задачи следует на всех уровнях управления.
У органов, которые в ответе за градостроительную деятельность, и архитекторов муниципальных образований обязано сформироваться понимание, что градоустройство – это важная перспектива для города на срок в 30 лет, потому как это расчётный срок реализации градостроительной документации.
Рынок жилья необходим для решения разного рода социальных проблем, формирования и развития экономики страны.
Жилищная сфера включает и функционирование, замену и создание жилого фонда, но и сферу производства. К сфере производства, касающейся жилищного фонда, можно отнести ремонт, реконструкцию и модернизацию, строительство, демонтаж жилищного фонда.
В целом строительство, планировка и застройка населенных пунктов – это сложная взаимосвязанная структура, состоящая из комплекса механизмов перераспределения объектов жилищного фонда и формируемых ими жилищных услуг, основанных на сочетании заинтересованности абсолютно всех его участников и конкуренции эффективного землепользования.
Жилищные услуги относятся к области текущего функционирования жилищного фонда и определяются набором, который может производить каждая жилая единица жилого фонда. Использование жилищного фонда считается не просто средством удовлетворения потребности человека в жилье, а также и источником дохода для его владельцев. В итоге для населения и экономических субъектов, которые действуют на рынке жилья, жилищный фонд является ценностью, как объект, который производит доход.
1.2 Функции органов местного самоуправления по благоустройству территории в области строительства и планировки населенных пунктов
В состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности входят:
- федеральный орган архитектуры и градостроительства;
- органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации (территориальные органы архитектуры и градостроительства);
- органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации .
Организационная структура государственных органов власти, осуществляющих ведение градостроительной деятельности в Российской Федерации показана на рисунке 1.1.
Федеральный орган архитектуры и градостроительства и органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.
Рисунок 1.1 - Организационная структура государственных органов власти, осуществляющих ведение градостроительной деятельности в Российской Федерации
Органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований (местные органы архитектуры и градостроительства) образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований.
По предметам ведения местного самоуправления в области градостроительства местные органы архитектуры и градостроительства в соответствии с уставами муниципальных образований:
- обеспечивают разработку, экспертизу, рассмотрение, согласование и представление на утверждение в установленном порядке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, проведение научно-исследовательских работ в области градостроительства;
- участвуют в рассмотрении и согласовании территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территории соответствующего субъекта Российской Федерации и частей территории соответствующего субъекта Российской Федерации, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территории соответствующего субъекта Российской Федерации, градостроительных разделов целевых программ субъектов Российской Федерации и программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации;
- участвуют в разработке и реализации градостроительных разделов местных целевых программ и программ социально-экономического развития территорий муниципальных образований;
- могут передавать по согласованию с органами местного самоуправления функции заказчиков градостроительной документации органам архитектуры и градостроительства соответствующих субъектов Российской Федерации;
- осуществляют контроль за разработкой и реализацией градостроительной документации и оказывают содействие ее разработчикам в согласовании этой документации с государственными органами, органами местного самоуправления;
- обеспечивают разработку правил застройки и других нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства;
- осуществляют в установленном порядке подготовку документов в целях выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости, а также регистрацию этапов выполнения инженерных изысканий для строительства;
- выдают в установленном порядке градостроительные задания на разработку градостроительной документации;
- организуют конкурсы на разработку градостроительной и проектной документации, архитектурно-художественное оформление и благоустройство территорий муниципальных образований;
- согласовывают в установленном порядке проектную документацию в отношении объектов жилищно-гражданского, производственного, коммунального и природоохранного назначения, инженерной и транспортной инфраструктур, а также благоустройства территорий муниципальных образований;
- осуществляют на территориях городского и сельского поселений, другого муниципального образования ведение плана существующей застройки (опорного плана), регистрационного плана расположения сооружений и коммуникаций связи и инженерного оборудования, государственного градостроительного кадастра, мониторинга объектов градостроительной деятельности, а также архивного фонда инженерных изысканий для строительства;
- участвуют в подготовке предложений о выборе земельных участков для строительства, реконструкции существующей застройки или их благоустройства в соответствии с градостроительной документацией, а также об установлении границ указанных земельных участков;
- участвуют в подготовке проектов решений органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков для строительства и реконструкции объектов недвижимости, а также в подготовке соответствующих графических и текстовых материалов;
- осуществляют вынос в натуру (на местность) красных линий и других линий регулирования застройки, высотных отметок, осей зданий, строений и сооружений, трасс инженерных коммуникаций, а также принимают участие в установлении границ земельных участков на местности;
- согласовывают землеустроительную документацию в отношении территорий, используемых для нужд сельского хозяйства в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях и пригородных зонах городов;
- участвуют в проведении работ по инвентаризации земель и других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований;
- участвуют в подготовке документов для проведения конкурсов и аукционов земельных участков и других объектов недвижимости;
- информируют население о состоянии среды жизнедеятельности и намерениях о ее изменении;
- рассматривают заявления и обращения граждан и юридических лиц по вопросам осуществления градостроительной деятельности и принимают решения в пределах своей компетенции;
- осуществляют контроль за использованием и охраной земель городских и сельских поселений в пределах своей компетенции;
- осуществляют контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве и иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции;
- участвуют в международном сотрудничестве в области градостроительства.
Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом особенностей осуществления местного самоуправления в границах подведомственной им территории могут устанавливаться дополнительные полномочия местных органов архитектуры и градостроительства.
Местные органы архитектуры и градостроительства могут наделяться федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями в области градостроительной деятельности с передачей для их осуществления необходимых материальных и финансовых средств .
1.3 Нормативно-правовая база строительства и планировки населенных пунктов в Российской Федерации
В последние годы активно подвергается реформированию земельное и градостроительное законодательство, в том числе нормы, регулирующие отношения по осуществлению деятельности, направленной на комплексное освоение или комплексное развитие территорий земель населенных пунктов.
Несмотря на часто вносимые изменения и дополнения в Земельный и Градостроительный кодексы РФ, одной из сохраняющихся по настоящий день проблем является вопрос критериев выделения территорий, в пределах которых предусматривается осуществления деятельности по комплексному и устойчивому развитию.
Федеральным законом от 03.07.2016 года № 373-ФЗ было введено понятие «деятельность по комплексному и устойчивому развитию территорий».
