ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОКРУГОВ В РФ
1.1. Правовое регулирование территориальной реформы в РФ
Важнейшим документом в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Исходя из содержания статьи третьей, местное самоуправление – это право и реальная способность органов местного самоуправления документально закрепить весомую часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Принимая во внимание, что вступление РФ в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г.
Под понятием Европейской хартией местного самоуправления принято понимать декларативный документ. Однако положения этого документа имеют четкие нормативные предписания. Они обязательны для соблюдения их каждой стороной договора. Получается, что европейские государства подтверждают, что готовы обеспечить органам местного самоуправления тот уровень различных полномочий, который обеспечит работу принципа автономии локальных образований. Нельзя сказать, что это пересмотр административно-муниципального устройства страны, но это всё же позволит местным властям сравнительно самостоятельно выбирать приоритеты развития объекта и одновременно не посягать на конституционный склад государства.
В Европейской хартии местного самоуправления закрепились принципы и идеалы муниципальной демократии.
Исходя из Хартии:
? Принцип местного самоуправления признан в законодательстве и в конституции страны;
? органы местного самоуправления должны составлять одну из основ демократического строя;
? в соответствии с демократическими принципами, закрепляется право для всех государств-членов Совета Европы участвовать в управлении делами государства;
? это право может быть осуществлено непосредственно на уроне местного самоуправления;
? эффективное и приближенного к гражданину управление обеспечивается существованием наделенных реальной властью органов местного самоуправления;
? весомым вкладом в построении Европы, основанной на децентрализации власти и демократии является защита и укрепление местного самоуправления;
? действует принцип субсидиарности, который гласит, что власти муниципальных округов действуют открыто, публично и только в интересах местного населения;
? принцип избираемости органов самоуправления в муниципальном округе.
Все это включает существование местных органов самоуправления, которые были созданы демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления, а также необходимых для этого средств.
Далее в иерархии документов, регламентирующих работу местного самоуправления, выступает Конституция РФ, а именно её восьмая глава. Она посвящается местному самоуправлению. Именно в Конституции установлено понятие местного самоуправления и его основную цель работы.
Местное самоуправление в РФ — это ничто иное, как осуществление своей власти народом и решение вопросов местного самоуправления, исходя из интересов населения и учитывая исторические традиции округа. Народная власть ограничивается Конституцией РФ, федеральными законами и их отдельными статьями, а также законами субъектов РФ.
Главная цель функционирования местного самоуправления — это обеспечение населению самостоятельно решать вопросы местного характера, владеть и распоряжаться муниципальной собственностью.
Осуществление местного самоуправления происходит посредством референдумов, выборов и других видов прямого волеизъявления через выборные органы.
131 статья Конституции РФ гласит, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах и округах по всей территории РФ. Виды муниципальных образований закреплены в законе ФЗ № 131, в статье 10. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно исходя из общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, которые установлены федеральным законодательством.
Конституция РФ определила городские и сельские поселения в качестве территориальной основы местного самоуправления. Допускается также одновременное осуществление власти и на других территориях РФ. Постепенно, проходя этапы развития выше упомянутое конституционное положение были определены территориальные правовые основы. Эти основы закреплены в главе 2 ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 10 статье данного закона было определено и конкретизировано понятие «другие территории». Данный Федеральный закон в ст. 10 конкретизировал понятие «другие территории», указав, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В городских округах в соответствии с законами субъекта, местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.
Следующим в законодательной иерархии о местном самоуправлении стоит Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В этот закон весной 2019 года выли внесены поправки, которые весомо меняют подход к организации местного самоуправления в РФ. Речь идет об изменениях, которые предусмотрены в Федеральном законе от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Данный закон кардинально изменил требования к организации управления в городском округе и определил новый вид муниципального образования – округ.
В 131-ФЗ было определено такое понятие как «муниципальный округ». Муниципальный округ – это ряд объединенных одной территорией населенных пунктов, которые не являются муниципальными образованиями, в них местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Исходя из пункта 3. 2 первой части 11 статьи Федерального закона № 131-ФЗ территорию округа будут составлять земли, которые объединены одной территорией населенных пунктов и, конечно, земли общего пользования, прилегающие к ним, а также территории традиционного природопользования населения соответствующего муниципального округа и земли рекреационного назначения. Стоит также заметить, что формулировки, упомянутые в законе не исключают вхождения как сельских населенных пунктов в состав городских округов, так и городов, и прочих поселений в состав муниципальных округов.
Статусом округа муниципального значения наделяются сперва городские округа, которые были утверждены в соответствии с Федеральным законом от 03.04.2017 №62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" а также муниципальные районы в результате объединения всех поселений, входящих в его состав и не соответствующие критериям урбанизации (№ 131-ФЗ ст. 11 ч. 1 п. 3.3).
Отсутствие реальной способности осуществлять местное самоуправление на территориях небольших городских и сельских поселений вследствие отсутствия необходимых для этого ресурсов (кадровых, финансовых, имущественных и иных) вызвало процесс укрупнения городских и сельских поселений. Опыт реализации реформы местного самоуправления вывил, что в некрупных населенных пунктах получили актуальность вопросы действительной способности органов местного самоуправления решать проблемы местного значения. Судя по опыту, на территории этих поселений нет собственных производств, ресурсной базы и, следовательно, налогооблагаемой базы. Наряду с этим, штат местной администрации сельского поселения включает в себя около шести муниципальных служащих, и конечно главу муниципального образования и депутатов представительного органа. По этой причине в некоторых населенных пунктов удельный вес расходов на содержание административного аппарата составляет почти 70 – 90 % местного бюджета.
Основная цель укрупнения муниципальных образований – это оптимизация местного бюджета, увеличение кадрового потенциала в лице квалифицированных специалистов, а также повышение эффективности муниципального управления. То есть, важно понимать, что укрупнение делается с целью улучшения финансового положения территориальных единиц, подлежащих объединению. Такая мера позволит не только наладить бюджетный вопрос поселений, но и улучшить работу административно-управленческого аппарата.
Правильно организованный подход к укрупнению поселений предоставит возможность достигнуть относительного баланса территорий в плане их бюджетного обеспечения. Главным критерием перед возможным объединением поселений рассматривают увеличение доли собственных доходов в совместном объеме доходов образуемого поселения в сравнении с их долями до переформирования.
Во время переорганизации различных поселений в единый муниципальный округ, обязательно обращается внимание на необходимость учреждения новых органов местного самоуправления. К ним можно отнести местные администрации, которые обладают полномочиями юр. лица ,систему муниципальных правовых актов, учреждать (определять) источники их официального опубликования, обеспечивать ведение официального сайта муниципального образования, формировать местные бюджеты, вести бюджетный (бухгалтерский) учет и отчетность, самостоятельно формировать и осуществлять закупки для муниципальных нужд и т.д., обусловленных наличием статуса самостоятельного публичного образования - муниципального образования.
Следуя из этого, нельзя не отметить, что муниципальный округ – это новый тип муниципального образования со своим уникальным публичным и правовым статусом. Характерная черта муниципального округа – организации местного самоуправления на территории, не являющейся урбанизированной.
Известно, что в пояснительной записке к законопроекту №87-ФЗ написано о том, что вносимые изменения делаются лишь с целью улучшения принципов территориальной организации принципов местного самоуправления. Авторы проекта принятого закона считают, что появление муниципальных округов способствует появлению новых подходов к организации местного самоуправления, при этом учитывая специфику разных территорий. В пояснении так же отмечено, что появление округов позволят объединить административные и представительские ресурсы с целью оптимизирования расходов, в том числе на обеспечение аппарата местного самоуправления. Такое возможно посредством использования именно одноуровневой системы территориального управления.
Федеральным законом №87-ФЗ были предложены изменения в раскрытие термина «городской округ» (ранее был закреплен в апреле 2017 года) и определены три новых требования к составу территории и границам округа:
1. Были представлены требования к доле населения, которое проживает в населенных пунктах округа. Доля должна составлять не меньше, чем 2/3 населения городского округа;
2. указаны требования к величине площади городского округа. Допускается включение в территорию округа сельских поселений и территорий им принадлежащих, главное, чтобы их площадь не превышала в 2 или более раза размеры территорий городов, входящих в его состав.
3. утверждено, что плотность населения, которое проживает на территории округа, должна минимум в 5 раз быть выше средней плотности населения РФ.
В 16 статье №131-ФЗ есть перечень вопросов местного значения, который одинаково касается как муниципальных, так и городских округов. Однако, существуют и различия по специфике территорий, которые могут быть присоединены к ним.
ФЗ №87 установил, что городские округа, не подходящие под указанные требования, должны быть наделены статусом муниципального округа сроком до 01.01.2025 года.
Таблица 1.1
Требования, предъявляемые к ГОРОДСКОМУ ОКРУГУ
(п3.3 ч.1 ст.11) Требования предъявляемые к МУНИЦИПАЛЬНОМУ ОКРУГУ
(п3.4 ч.1 ст.11)
? исходя из возможностей необходимо обеспечить транспортную доступность до центра администрации городского округа и обратно в течение одного рабочего дня для всех жителей поселений, которые входят в состав округа ? исходя из возможностей необходимо обеспечить транспортную доступность до центра муниципального образования и обратно в течение одного рабочего дня для всех жителей поселений, входящих в состав муниципального образования
? один или больше городов, городских населенных пунктов не являются муниципальными образованиями ? несколько населенных пунктов, находящихся на общей территории не являются муниципальными образованиями
? размер территории населенных пунктов в и территорий их развития, входящих в состав городского округа, не превышает в 2 или более раза размеры территорий городов, входящих в его состав.
? в городе(-ах) и (или) иных городских населенных пунктах должно проживать не менее 2/3 населения городского округа
Источник: ФЗ
В Федеральном законе № 131-ФЗ для определения статуса муниципального образования учитывается численность его населения, состав территорий, виды земель, территориальная доступность (пешеходная или транспортная до административного центра и обратно в течение рабочего дня), а также инфраструктура.
Существует региональное законодательство, которое определяет территориальные основы местного самоуправления. Рассмотрим субъект Российской Федерации, который можно назвать передовым в образовании муниципальных округов – это Пермский край, в котором за 2019 год было создано 12 муниципальных округов.
Реформа местного самоуправления в Пермском крае активно внедряется. На сегодняшний день край насчитывает более 15 муниципальных округов. Как уже было выяснено, муниципальные округа формируются путём объединения существующих поселений (городского и сельского типа), которые есть в составе существовавшего ранее муниципального района. Происходит это и путем переорганизации округов, не соответствовавших федерального закона № 131, а именно пункта 3.3 первой части 11 статьи в муниципальные округа.
Создание нового муниципального округа всегда сопровождается появлением закона данного субъекта. Так, например, муниципальный округ образованг путем принятия Закона субъекта Пермского края от 27.05.2019 года №395-ПК «Об образовании нового муниципального образования Александровский муниципальный округ Пермского края», Закона Пермского края от 5 ноября 2019 г. № 474-ПК "Об образовании нового муниципального образования Бардымский муниципальный округ Пермского края". К ним так же можно отнести – Закон Пермского края от 5 ноября 2019 г. № 475-ПК "Об образовании нового муниципального образования Еловский муниципальный округ Пермского края".
Создание муниципального округа влечет за собой утрату статуса муниципальных образований: городских и сельских поселений, а также муниципальных районов, входящих в состав нового муниципального округа.
Каждый новообразованный муниципальный округ имеет свой устав, в котором определены правовая основа и территория муниципального округа и населенные пункты, входящие в его состав, понятие и принципы организации местного самоуправления понятие и принципы местного самоуправления. В уставе обязательно должны быть указаны: структура органов местного самоуправления, вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и др. Например, Устав муниципального образования Кемеровский муниципальный округ Кемеровской области – Кузбасса от 29 января 2020 № 68, Устав Уинского муниципального округа Пермского края от 23 января 2020 г. № 51.
На основе появившихся изменений можно сделать заключение о том, что в системе территориальной организации местного самоуправления выявляются новые элементы вариативности. Теперь все субъекты могут начать использовать одноуровневую систему местного самоуправления на той территории, где двухуровневая система показывает свою неэффективность или там, где это возможно, к примеру, в небольших, малозаселенных и достаточно отдаленных поселениях. По большому счету закон №131-ФЗ определяет перечень вариантов формирования муниципальных округов. Во-первых, это возможно путем объединения всех населенных пунктов, входящих в состав муниципального района и присвоения нового муниципального образования статусом округа (согласно ч. 3.1-1 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ). По своему содержанию данная процедура – это один из возможных вариантов становления городского округа. Для большей наглядности будет полезно узнать о примерах таких преобразований. Рассмотрим поподробнее. В сентябре 2019 года в таком субъекте РФ как Приморский край был сформирован Чугуевский муниципальный округ. Второй вариант – это смена статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа (согласно части 7.3 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ). Примером такого преобразования можно привести Санчурский и Богородский городские округа. Они были наделены статусом муниципального округа в декабре 2019 года.
Во-вторых, городские округа, не соответствующие правилам о доле населения или площади территории городского округа (согласно статье 11 закона №131-ФЗ) наделяются статусом муниципального округа главным законом конкретного субъекта РФ.
1.2. Организация создания муниципальных округов
Территориальная организация местного самоуправления – одна из важных правовых основ в сфере местного самоуправления современности, во многом определяющая его законный статус. Организация местного самоуправления влияет еще и на развитие и укрепление демократии и местной буржуазии и, как следствие, способствует эффективности их осуществления. Фундаментом территориальной организации считается Конституция РФ и ее положения. Статьей 131 определено, что самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, которые выделены ФЗ, учитывая местные и исторические традиции. В Федеральном законе №131-ФЗ, установившем принципы территориальной организации местного самоуправления, были уточнены территории, где осуществляется местное самоуправление. Закон также конкретизировал условия изменения и установления границ муниципальных образований, общий порядок переорганизации и упразднения субъектов.
До установления Федерального закона № 131-ФЗ определение комплексного перечня видов и названий муниципальных образований было включено в компетенцию субъектов Российской Федерации. В полномочия государственного органа субъекта входили также учреждение и изменение порядка формирования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, учреждение и изменение их границ и названий. Можно сделать вывод о том, что Федеральный закон 131-ФЗ исключил возможность субъекта Российской Федерации в вопросах территориальной организации местного самоуправления, перехода к единой для всех субъектов Российской Федерации территориальной организации местного самоуправления в отличие от ранее действовавшего федерального закона № 154-ФЗ.
Следует отметить, что в полномочия органов местного самоуправления, которые определены в шестой статье закона №131-ФЗ, не включена функция законного регулирования субъектами РФ проблем территориальной организации местного самоуправления.
Одновременно с тем, разбор второй главы №131-ФЗ, которая звучит как «Принципы территориальной организации местного самоуправления» наглядно показывает, какую роль играют органы власти субъекта РФ в регулировании отдельных вопросов территориальной организации местного самоуправления в двух формах. Они выступают инициаторами по изменению территориальной организации местного самоуправления, а также обеспечивают законодательное регулирование вопросов изменения территориальной организации местного самоуправления.
Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут выступить с инициативой изменения границ, упразднения муниципальных образований, преобразования, создания вновь образованных поселений на межпоселковых территориях, могут принять решение об изменении административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате чего упраздняются все населенные пункты, входящие в состав поселения, а также могут представить списки муниципальных районов на утверждение Правительства Российской Федерации., территории которых относятся к территориям с низкой (высокой) плотностью сельского населения.
Федеральный закон № 131-ФЗ, разделяет 4 формы вероятных преобразований территорий или законного статуса муниципальных образований:
1) изменение границ муниципального образования (ст. 12);
2) преобразование муниципальных образований (ст. 13);
3) упразднение поселений (ст. 13.1);
4) создание вновь образованных поселений на межселенных территориях (ст. 13.2).
131-ФЗ отнесен к полномочиям законодательного органа субъекта РФ, так как согласно статье 10 Федерального закона 131-ФЗ предоставление муниципальным образованиям статуса городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского округа, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется по законам субъектов Российской Федерации.
Следует обратить внимание, на тот факт, что ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ указанного закона преобразование муниципальных образований является это:
? смена статуса городского населенного пункта в следствие наделения его новым статусом;
? смена статуса городского округа по причине наделения его статусом муниципального округа/статусом городского округа с внутригородским делением, либо по причине лишения его статуса городского округа с внутригородским делением;
? объединение муниципальных образований;
? присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;
? расформирование муниципальных образований;
? изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
? изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
? выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Общим для данных видов или форм территориальных и статусных преобразований муниципальных образований является то, что они все реализуются в порядке, установленном указанным законом, который предусматривает следующие основные юридические стадии процесса изменения границ и (или) правового статуса муниципальных образований:
? инициирование процесса изменения границ и (или) правового статуса муниципальных образований;
? выражение согласия населения на изменение границ и (или) правового статуса муниципального образования посредством специально определенных законодательством форм непосредственной демократии или через представительный орган соответствующего муниципального образования;
? принятие закона субъекта РФ, в котором юридически оформляется принятое решение об изменении границ муниципального образования, его преобразовании или упразднении поселений, или создании вновь образованных поселений на межселенных территориях.
Рассмотрим основные стадии процесса преобразования муниципальных образований.
1.Инициирование процесса преобразования муниципальных образований.Общим для юридических процедур изменения границ муниципального образования; преобразования муниципальных образований; упразднения поселений; создания вновь образованных поселений на межселенных территориях является то, что инициаторами их проведения могут выступать одни и те же субъекты:
? население соответствующего муниципального образования;
? органы местного самоуправления;
? органы государственной власти субъекта РФ;
? федеральные органы государственной власти.
Помимо этого, все указанные виды (формы) возможных изменений (преобразований) территорий и (или) правового статуса муниципальных образований объединяют единые юридические процедуры (порядок)выражения данными субъектами инициативпо поводу такого рода территориальных и статусных изменений:
? инициатива населения соответствующего муниципального образования по поводу изменения границ муниципального образования и (или) преобразования муниципальных образований реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума;
? инициативы населения по поводу упразднения поселений (ч. 2 ст. 13.1), создания вновь образованных
