ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ
1.1.Объективная необходимость формирования аграрной политики
Сельское хозяйство - отрасль экономики, обеспечивающая население продовольствием, отрасли промышленности сельскохозяйственным сырьем, являющаяся основой безопасности страны, сохранения сельского населения, образа жизни, обеспечения охраны природного ландшафта и окружающей среды.
Агропромышленный комплекс - совокупность отраслей экономики, включая сельское хозяйство, отрасли производственного обслуживания сельского хозяйства и отрасли промышленности, осуществляющие переработку, транспортировку, заготовку, хранение сельскохозяйственной продукции и доведение ее до конечного потребителя [14].
Для раскрытия роли АПК в экономике России используем группировку, предложенную академиком И.Ушачевым, которая, на наш взгляд, наглядно и полно отражает значение агропромышленного комплекса в зависимости от сферы:
- экономическая сфера: развитие агропродовольственного рынка, макроэкономическая устойчивость, увеличение емкости рынка средств производства, внешнеэкономические отношения, бюджетные отношения;
- социальная сфера: повышение качества жизни населения страны, улучшение демографической ситуации, развитие сельских территорий, занятость населения, доходы сельскохозяйственных товаропроизводителей, сохранение сельского уклада жизни;
- экологическая сфера: безопасное питание, сохранение природной среды, рациональное природопользование;
- политическая сфера: продовольственная независимость, внутренняя политическая устойчивость, политическая независимость [38].
В масштабе отдельно взятого региона, в частности Орловской области, сельское хозяйство считается основой агропромышленного комплекса, а также важнейшей отраслью экономики региона. В объеме валового регионального продукта его доля составляла, по предварительной оценке, в 2019 году 16,8 %, а доля продукции АПК – примерно 23,5 %, при этом доля сборов и налогов в консолидированном бюджете России от сельского хозяйства – 1 535,8 млн рублей [21]. Но несмотря на это отечественный рынок ограничен для сельскохозяйственных товаропроизводителей из-за неконкурентоспособности их продукции и выгоды от ввоза импортного продовольствия. Это во многом обусловлено отсутствием национальной системы распределения продовольствия, что дало бы возможность контролировать рынок продуктов питания, не допускать демпинга и поддерживать отечественного товаропроизводителя. Импорт сельхозпродуктов и продовольствия оказывает неоднозначное воздействие на российскую экономику. С одной стороны, растет объем общего предложения товаров, сдерживаются инфляционные процессы, сглаживается острота продовольственной проблемы и т.п. С другой стороны, импорт продовольствия и ценовая экспансия зарубежной сельхозпродукции делают продукцию местных производителей неконкурентоспособной, приводят к сокращению объемов производства продовольствия, оказывают негативное воздействие на развитие российской пищевой промышленности, стимулируют застой и кризисные явления в отечественном сельском хозяйстве. Это в свою очередь усиливает миграцию сельского населения, приводит к углублению неустойчивости развития российской экономики, обострению экологических и социальных проблем. Диспаритет цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию препятствует установлению равенства всех субъектов экономических отношений [19].
Современный продовольственный рынок Орловской области, как и Российской Федерации в целом, нацелен на удовлетворение потребностей населения. Но несмотря на это значительная часть населения из-за низкого платежеспособного спроса не может пользоваться всеми его благами. В последние годы развитие агропромышленного производства характеризуется увеличением прироста валовой продукции, что способствует постоянному повышению производственного потенциала АПК, так как создает условия для его дальнейшего развития и расширения. Кроме того, он способствует улучшению условий жизни населения, уровня их благосостояния посредством увеличения занятости, развития инженерной и социальной инфраструктуры и так далее [31].
Необходимо так же отметить, что в современных условиях развитие рынка способствует развитию теневых отношений. В связи с этим необходимо выбрать формы и методы воздействия государства на аграрный рынок и создать условия для развития агропромышленного производства. Необходимо построить систему взаимодействия между властью, бизнесом, крестьянством, что прежде всего выражается в государственной поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей. Государство рискует как в экономическом, и в политическом плане попасть в зависимость от других стран. Поэтому разработка и реализация эффективной агропродовольственной политики является одной из основных задач, стоящих перед государством [14].
В масштабе Российской Федерации за последние годы Правительством РФ, Министерством сельского хозяйства РФ принимаются меры по стабилизации агропромышленного производства. Выделяемые на поддержку АПК средства направляются на финансирование мероприятий по проведению закупочных интервенций продовольственного зерна, поддержку программ и мероприятий по развитию животноводства, растениеводства, субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам, социальное развитие села, повышение плодородия почв, мероприятий по улучшению землеустройства и землепользования, мониторинга земель и ведения земельного кадастра. По каждому направлению выделены соответствующие ассигнования, субвенции и другие виды финансовой поддержки субъектов Российской Федерации [21].
Россия стала одним из крупнейших поставщиков зерна на мировой рынок. При этом наибольшие успехи достигнуты в поставках пшеницы. В сезонах 2017-2019 гг. Россия лидировала в её мировом экспорте, контролируя порядка 20 % мирового рынка. Зерновое хозяйство представляет собой в настоящее время один из наиболее конкурентоспособных секторов отечественного АПК, а потенциальные возможности его далеко превышают внутренние потребности. Основными направлениями государственной политики по регулированию зернового рынка являются закупочные и товарные интервенции и стимулирование экспорта [22].
1.2. Региональная аграрная политика. Её влияние на экономику страны и региона
В Российской Федерации аграрную политику формируют и реализуют федеральные и региональные органы управления. Федеральный центр, обладая политической инициативой при разработке целей и приоритетов государственной агропродовольственной политики, обеспечивает единство рыночного пространства и законодательных условий функционирования экономики в регионах и отраслях АПК. Социально-экономические интересы регионов учитываются на стадии разработки федеральных и региональных целевых программ и их ресурсного обеспечения: регионы, обладая экономической самостоятельностью, способны сами эффективно решать свои специфические проблемы [43].
Для эффективной реализации аграрной политики, деятельность соответствующих федеральных органов необходимо сконцентрировать на приоритетных направлениях – поддержание стабильности и повышение уровня продовольственного обеспечения; рациональное распределение функций между федеральными и региональными органами управления; обеспечения наполняемости внутреннего агропродовольственного рынка и его продуктовых сегментов; эффективности структурной и внешнеэкономической политики; единой земельной, технологической и финансовой политики; проведение кадровой политики; оперативное и объективное информационное обеспечение; осуществление государственных контрольных функций, ценового мониторинга на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, регулирование межотраслевых экономических отношений; разработка и реализация стандартов социального обеспечения сельского населения [32].
Объектом региональной аграрной политики является совокупность частей агропромышленного производства региона, тесная и устойчивая взаимосвязь и взаимозависимость которых образует органическую воспроизводственную целостность. При этом должны быть осуществлены как минимум три важнейшие взаимодействующие функции: экономическая -развитие эффективного устойчивого агропромышленного производства; формирование развитого агропродовольственного рынка; надежное продовольственное обеспечение населения; социальная – формирование сельской сферы жизнедеятельности; эколого – биологическая – сохранение и воспроизводство почвенного плодородия, рост продуктивных свойств сельскохозяйственных растений и животных, охрана окружающей среды [26].
Разные стартовые условия вхождения регионов в рыночные отношения, их экономических возможностей и развитости инфраструктуры, значительные территориальные размеры, разный уровень доходов населения и ряд других факторов внутреннего и внешнего характера формируют региональные особенности организации в них системы продовольственного обеспечения, степень физической и экономической доступности продовольствия. Положение усугубляется слабой регулируемой ролью федерального центра в решении этой проблемы, свертыванием межрегиональных продовольственных связей, расширением импорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, нарушением равноправных экономических отношений между участниками агропромышленного производства.
Первоочередным условием формирования аграрной политики является определение государственных регулирующих административных функций, т.е. управления ими на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (табл. 1).
Необходимость таких разделений обосновано тем, что каждый регион России имеет свои природные, экономические и другие особенности формирования и функционирования экономики вообще и агропродовольственного комплекса в частности. Поэтому меры государственной поддержки прежде всего базовой для многих из них отраслей сельского хозяйства как основы агропродовольственного производства не будут эффективными без учета дифференциации регионов по их производственным возможностям, без выявления классификационных признаков, характеризующих ту или иную особенность ведения сельскохозяйственного производства [19].
Формирование региональной аграрной политики происходит под воздействием, с одной стороны, макроэкономической политики по отношению к развитию аграрного сектора экономики, а с другой – специфических особенностей каждого конкретного российского региона с учетом его природных, экономических и других условий. При этом двойственное положение каждого российского региона как составной и неотъемлемой части общего экономического пространства страны и как самоуправляемой территории определяет направленность региональной агропродовольственной политики на углублении специализации территории для максимального использования своего природно – экономического потенциала, исходя из места и роли в общероссийском разделении труда в АПК, а также на повышение самообеспеченности продовольствием за счет мобилизации возможностей собственного агропромышленного производства [24].
Существенные различия экономических, природно – географических, социально – демографических и других условий регионов страны исключают унифицированный подход к формированию и осуществлению агропродовольственной политики, ориентированной на средние по стране условия, поэтому необходима своя региональная политика с учетом особенностей функционирования каждого региона. Именно традиционно сложившаяся недооценка территориального фактора, проявляющаяся, с одной стороны, в несклонности федерального центра передавать часть своих полномочий регионам, а с другой – в стремлении регионов к экономическому сепаратизму, нарушает системность и комплексность проведения мер агропродовольственной политики.
Сложность проблемы проведения региональной аграрной политики в сочетании с трансформационными изменениями в экономике и обществе усугубляется отсутствием практического опыта, недостаточностью научного обеспечения, доминированием текущих конъюнктурных интересов. Именно этим во многом объясняется целесообразность комплексных исследований, которые позволяют сформировать адекватную новой экономической ситуации региональную агропродовольственную политику, основными стратегическими целями которой должны стать:
- повышение конкурентоспособности агропродовольственного сектора экономики. Это потребует эффективной интеграции региональных АПК и общероссийский и мировой рынки, ускорения темпов их развития оптимального распределения производительных сил по территории, развития производственно-технологической инфраструктуры, формирования конкурентоспособных инновационных объединений;
- стимулирование ускоренного экономического роста и оптимизация структуры аграрной экономики, что позволит сохранить национальные, исторические особенности аграрного сектора, самостоятельность в принятии решений в установленных законами рамках; ликвидировать барьеры при перемещении рабочей силы, товаров и услуг, капиталов; устранить препятствия для реализации инвестиционных проектов и для развития малых форм хозяйствования на региональном и местном уровнях;
- увеличение человеческого капитала через улучшение демографической обстановки в сельской местности, поддержку молодых семей, развитие кадрового потенциала в отрасли, формирование балансов демографических и трудовых ресурсов;
- улучшение экологической обстановки за счет проведения реальных мероприятий по улучшению состояния окружающей среды, обеспечению экологически и экономически эффективной модели хозяйствования, внедрению энерго – и ресурсообеспечивающих технологий;
- повышение эффективности управления региональными финансовыми ресурсами, направляемыми на поддержку АПК, что означает совершенствование методов организации и управления финансовыми потоками; экономия бюджетных средств и более эффективное использование имеющихся ресурсов; внедрение в АПК инструментов программно – целевого планирования, бюджетирования, ориентированного на результат; развитие партнерства бизнеса и власти; реализация проектов по развитию инфраструктуры села [38].
Для достижения перечисленных целей необходимо законодательное обеспечения определяющей их политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Таблица 1 – Разграничение полномочий трёх уровней власти по управлению реализацией аграрной политики
Федеральный
уровень Региональный
уровень Муниципальный уровень
Определение общих принципов организации и формирования методов управления агропродовольственной политики в Российской Федерации. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов управления и должностных лиц на всех уровнях власти. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий по вопросам реализации целевых программ в АПК в отношении региональных образований. Разработка и реализация мер государственного регулирования продовольственного обеспечения населения страны на основе общих принципов агропродовольственной политики, исходя из задач продовольственной безопасности. Анализ и оценка состояния отраслей АПК, выявление тенденций их развития. Создание ресурсного потенциала, необходимого для расширенного воспроизводства. Разработка и осуществление мер по привлечению в агропромышленный сектор квалифицированных трудовых ресурсов. Стимулирование экономического роста перспективных агропромышленных предприятий всех форм собственности. Обеспечение из бюджетных средств дотациями и кредитными ресурсами сельскохозяйственных товаропроизводителей. Формирование федерального и региональных продовольственных фондов. Создание условий для возможности реализации целевых программ в АПК на региональном и муниципальном уровнях. Содействие муниципальным образованиям в реализации программно-целевого метода управления агропродовольственной политики. Правовое регулирование региональных и муниципальных вопросов организации метода управления агропродовольственной политикой в субъектах Российской Федерации. Осуществление исполнительно – распорядительных и контрольных полномочий по вопросам реализации целевых программ в АПК в отношении муниципальных образований. Систематическое предоставление отчетности о ходе реализации программы управления агропродовольственной политикой в вышестоящий федеральный орган власти. Исполнение программно – целевого управления агропродовольственной политикой на муниципальном уровне. Контроль за исполнением программно – целевого управления АПК. Систематическое предоставление отчетности о ходе реализации программы управления агропродовольственной политикой в вышестоящий региональный орган власти.
Правовое обеспечение аграрной политики на федеральном уровне предусматривает переход на трехлетнее планирование мер поддержки сельского хозяйства. За годы рыночных преобразований по вопросам развития сельского хозяйства было принято около сотни законов и постановлений правительства Российской Федерации. Но ни одно из них в полной мере выполнено не было. Необходимо законодательно зафиксировать положение, согласно которому после принятия трехлетнего плана государственной поддержки за выполнение программ отвечает Министерство сельского хозяйства Российской Федерации без дополнительных согласований с другими ведомствами страны. Это будет реальным разделением полномочий и ответственности органов государственного управления [10].
Важнейшей проблемой является финансовое оздоровление сельскохозяйственных организаций, испытывающих большую потребность в денежных средствах. Реализация Федерального закона от 26.10.2002г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в отношении сельскохозяйственных организаций в подавляющем большинстве случаев ведет к прекращению их деятельности, выводу активов, нарушению прав трудовых коллективов, возрастанию социальной напряженности на селе. Необходимо запретить распродажу сельскохозяйственных организаций по частям, предусмотрев передачу таких организаций в муниципальную собственность для проведения работы по их оздоровлению [17].
В России аграрной политикой региона реализовано более половины средств консолидированного бюджета, выделяемого из региональных бюджетов. Анализ нормативных актов в регионах страны позволил выделить особенности региональной нормативной правовой базы, регламентирующей агропродовольственную политику, это – ориентация на решение проблем асимметрии в территориальной структуре аграрной экономики и ее перестройки, формирование механизма подготовки и принятия документов стратегического характера и порядка последующей работы с ними. Неслучайно в региональных нормативных правовых актах соблюдается последовательность реализации программных мероприятий, не обеспечивается необходимая координация осуществляемых в регионе федеральных и региональных целевых программ, не отлажено взаимодействие государственных заказчиков этих программ с региональными администрациями. Имеет место проблема научно-методического обеспечения экспертизы качества нормативных документов.
Результат реализации аграрной политики территорий в значительной мере определяет позиции органов регионального и местного управления, деятельность которых должна быть направлена на создание условий и конкретные меры достижения намеченных целей экономического развития. Поэтому регион должен иметь концепцию развития агропромышленного сектора экономики, ядром которой выступает стратегический выбор, являющийся базой формирования научно обоснованной системы стратегических целей и приоритетов развития [33]. В этой связи целесообразно рекомендовать региональным органам управления разрабатывать два документа стратегического характера – «Концепцию стратегического развития» и «Комплексную программу развития агропромышленного сектора». Эта работа не противоречит составу прогнозных и программных документов, формируемых на государственном уровне в соответствии с требованиями действующего законодательства в сфере перспективного планирования.
Именно органы власти на местах должны формировать механизм реализации стратегических выборов в экономике, обеспечит его эффективное функционирование. Это создает в регионах благоприятные правовые, социальные и инвестиционные условия позволяющие эффективно включить в выполнение стратегического замысла организации и предприятия, предпринимателей, финансовые структуры, общественность, снизить социальную напряженность [45].
Каждый субъект Российской Федерации уникален, поэтому и стратегия каждого субъекта специфична, так как зависит от его потенциала, динамики развития, состояния внешней среды и многих других факторов внутреннего и внешнего характера. В то же время можно отметить общие этапы, связанные с анализом ресурсообеспеченности и внутренней среды, определением целей, выбором стратегических направлений, оценкой стратегии и контролем.
На рисунке 1 приведена схема процесса разработки стратегии развития аграрного сектора экономики для региона.
Рис.1 – Схема процесса разработки стратегии развития агропродовольственного сектора экономики в субъекте Российской Федерации
На региональном уровне необходимо скорректировать законодательство, как федеральное, так и местное, придать ему системный характер и включить законодательные инициативы региона, выносимые на федеральный уровень. Трансформация законодательной базы должна проходить по следующим направлениям:
- дифференциация налоговых ставок по наиболее значимым видам налогов в зависимости от направления расходования полученных доходов с тем, чтобы налогоплательщики были экономически заинтересованы в реализации мероприятий по техническому перевооружению и модернизации производства на основе самых современных технологий, в развитии производства и сокращении непроизводительных расходов;
- установление законодательно закрепленного, но гибкого соотношения между доходами бюджетов разного уровня, получаемыми за счет налогообложения, которое бы, с одной стороны, определялось с учетом объективных возможностей территории, а с другой – стимулировало деятельность органов регионального и местного управления на расширение налогооблагаемой базы и повышение собираемости налогов на их территории;
- установление аналогичного порядка для финансирования целевых программ развития аграрного сектора экономики, имеющих смешанные источники финансирования;
- введение аналогичного порядка для межбюджетных отношений [23].
При определении перспектив развития агропродовольственного сектора наиболее сложной является оценка инновационных, инвестиционных, социальных намерений бизнеса. Проблема получения достоверной по этим направлениям информации обостряется в связи с чрезмерно широко трактуемой «коммерческой тайной». Однако, не раскрывая последнюю, представители бизнеса без угрозы ущерба могут предоставит, например, такие перспективные данные: динамика численности работников (рабочих мест), изменение сумм налоговых платежей в бюджет региона и в местные бюджеты, предполагаемые социальные меры и социальные программы, строительство новых производственных и иных объектов, изменение нагрузки на объекты региональной производственной инфраструктуры и объемов потребления природных ресурсов субфедерального или муниципального значения, а также использование земельных ресурсов [18]. Эту проблему может решить внесение соответствующих поправок в нормативные акты, определяющие порядок предоставления информации и отчетности, разработка новой системы сбора обработки данных федеральной, региональной и муниципальной статистики.
В современных условиях одним из основных аспектов идеологии агропродовольственной политики должна стать переориентация программ поддержки сельского хозяйства на программы комплексного развития сельских территорий. Первым шагом в этом направлении является принятие «Концепции устойчиво развития сельских территорий». Актуальность данного вопроса состоит в том, что до последнего времени ни в правительственных документах по долгосрочному развитию страны, ни в отраслевых стратегиях сельские территории не выделяли как самостоятельный объект управления.
Актуальность и востребованность социально – экономических преобразований сельских территорий предопределены необходимостью защиты геополитических интересов государства, построение системы местного самоуправления, повышения значения личности человека, увеличение темпов экономического роста, участия сельского населения в государственных программах. В связи с этим принципиальной особенностью современной государственной агропродовольственной политики по сравнению с политикой 90 – х годов прошлого века является более тесная связь между экономическими и социальными факторами развития [16].
Создание условий для устойчивого развития сельских территорий является одной из важнейших стратегических целей государственной агропродовольственной политики, обеспечивающей эффективное использование всего потенциала экономики страны.
