1. Теоретические основания изучения политической агитации в избирательном процессе в современной России
Политическая агитация неотъемлемая часть избирательного процесса. Тем не менее ее реализация невозможна без организационного ресурса Для этого создается штаб предвыборной кампании. Как следует из работ А.И. Ковлер, Е.В. Тугаревой, Е.Н. Холоповой, А.Ф. Шикуна, политическую избирательную кампанию следует понимать как определенный вид политической деятельности кандидата, партии, характеризующейся особенностями взаимодействия с избирательной командой, электоратом и зависящей от выбора стратегии и тактики предвыборной борьбы, политической ситуации в обществе, а также от социально-психологических аспектов сложившейся избирательной ситуации.
Все усилия в избирательной кампании направлены на оптимальное использование имеющихся ресурсов для усиления преимуществ кандидата и нейтрализации сильных сторон его оппонентов. В процессе избирательной кампании происходит:
формирование группы сторонников и стимулирование их активности в день выборов;
привлечение на свою сторону людей, которые будут голосовать, но еще не определились за кого;
ослабление позиций оппонентов и внесение сомнений и разногласий в лагерь их сторонников (контрпропаганда). Главное действующее лицо избирательной кампании - кандидат в депутаты на конкретную выборную должность. Характер избирательной кампании предусматривает совместную работу коллектива людей (команды), которые вместе с кандидатом преодолевают путь к поставленной цели. Чем больше людей заинтересовано в победе кандидата, тем вероятнее эта победа.
Каждая избирательная кампания не похожа на остальные. Уникальность
кампании определяют три составляющие:
личность кандидата - его способности, опыт, образование, взгляды, характер и темперамент, а также его связи и обязательства;
1)специфика момента - географические и демографические особенности округа, степень урбанизации, наличие и специфика средств массовой информации, число добровольных помощников, возможности финансирования и т.п.;
2)стратегия избирательной кампании - политические цели, тема, направленность, график, бюджет, тактика.
Изучая опыт успешных политических кампаний, можно отметить пять основных факторов, определяющих технологию проведения избирательной кампании:
путем аналитической работы оцениваются потребности, цели и реальные возможности отдельных приоритетных групп избирателей;
мероприятия избирательной кампании системно планируются и своевременно реализуются;
постоянно отслеживаются и анализируются результаты проделанной работы, в планы вносятся тактические изменения;
особое значение придается роли межличностной коммуникации и способам донесения информации до избирателя;
кандидат занимает во всей избирательной кампании центральное место, но существует четкая функциональная структура и основную черновую работу выполняют помощники - группа поддержки.
3)По целям избирательные компании можно разделить следующим образом:
а) цель компании - участие, а не победа;
б) цель компании - достижение частичной, относительно полной или абсолютной победы.
В первом варианте участие в предвыборной борьбе кандидата или общественного объединения ставит своей задачей не достижение победы, (шансы на которую в силу тех или иных причин минимальны), а обозначения себя на политической арене как субъекта политической борьбы. В качестве примера решения именно такой задачи можно привести В. Жириновского в президентских выборах в России в 1991 г. Никаких шансов победить у него не было, важно было другое - ярко и громко заявить о себе, стать видной политической фигурой. Поставленная цель была полностью достигнута - вся страна и весь мир узнали до этого никому неизвестного рядового гражданина, который стал бесспорным лидером партии. Определённые круги стали делать на него ставку, содействуя дальнейшему продвижению и укреплению его в политическом истэблишменте.
Второй вариант нацелен только на победу. Что касается конкретного кандидата, баллотирующегося в представительные органы власти, то у него интерпретация победы однозначна. В отношении партии и общественных объединений граждан, интерпретация победы не столь однозначна, как для конкретного человека. Так, для образовавшейся всего за несколько месяцев до выборов партии, ещё не успевшей создать свою инфраструктуру и прочно обозначиться в глазах избирателей, победой будет являться проведение незначительного количества депутатов в соответствующие органы власти. Примером такой победы служит преодоление 5% барьера партией зелёных в ФРГ в 80-х годах. Хотя в качестве исключения можно привести сформировавшийся незадолго до парламентских выборов блок ОВР набравший 12%, хотя у этого объединения были большие шансы набрать в два раза больший результат. (Вешняков А.Л. Законы о выборах у нас и в мире / / А.Л. Вешняков. - М.: Софир, 1995. - 71 с.) Для партии, продолжительное время действующей на политической арене, имеющей определённую репутацию, финансовую базу и регулярный доступ к СМИ, проведение небольшого количества депутатов (относительно других партий), но недостаточного для образования устойчивого парламентского большинства, следует считать не победой, а поражением.
Следовательно, каждая партия или общественное объединение в зависимости от имеющихся возможностей своей целью на выборах определяет:
частичную победу - проведение незначительного количества депутатов;
относительную победу - проведение значительного количества депутатов, недостаточного для доминирования в представительном органе, но способных влиять на принятие решений;
полную победу - завоевание более половины мест;
абсолютную победу - завоевание 2/3 мест, т.е. квалифицированного большинства, обладающего возможностью изменять Конституцию (такую победу одержал на парламентских выборах в Индии Индийский Национальный Конгресс во главе с Р. Ганди в 1984 г.).
Средняя продолжительность избирательной кампании - три недели - месяц, но в некоторых странах она длится больше (США, Великобритания). Дата начала избирательной кампании зависит от даты, на которую назначен день выборов (голосования). Эта дата в одних случаях раз и навсегда определена законом (например, дата президентских выборов в США), в других - дату выборов назначает глава государства или парламент. Избирательная кампания завершается, как правило, в день, предшествующий дню голосования.
Избирательной кампании предшествуют назначение даты выборов, нарезка избирательных округов (при выборах по мажоритарной избирательной системе), создание избирательных комиссий, уточнение списков избирателей. Последующие стадии избирательного процесса - само голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов. В совокупности все стадии избирательного процесса охватываются понятием избирательная система, и каждая из них достаточно жестко регламентирована законодательством о выборах.
Как и само определение избирательной кампании, так и выделение в ней этапов подразумевает различное наполнение в зависимости от того, с чьей позиции она рассматривается. К примеру, для кандидата в ходе проведения избирательной кампании можно выделить пять этапов, отличающихся как своими целями и задачами, так и стилем, темпом и интенсивностью работы.
«Нулевой» этап. На этом этапе ведутся переговоры политконсультантов с кандидатом, с заказчиком кампании о бюджете кампании, о гонорарах. Совместными усилиями выбирается округ. Для кандидата не лишним было бы заранее провести «разведку на местности», организовать социологическое исследование, составить паспорт округа, собрать сведения о наиболее вероятных претендентах на победу. На этом этапе также подбирается команда, которая будет работать на выборах. Принимается решение о способе регистрации - по залогу или по подписям.
Для этапа характерны большая степень неопределенности. Темп работ низкий, поскольку единственная работа этапа - это переговоры. Социологические исследования поручаются, как правило, внешним социологам.
Подготовительный этап или период «раскачки». На этом этапе осуществляется выезд на место команды политконсультантов. Немало сил занимает решение бытовых вопросов и вопросов размещения, аренды помещения под штаб и районные офисы. Необходимо обеспечить организующийся штаб команды и офисы оргтехникой, компьютерами, мобильной связью. Начинается набор работников штаба: шоферов, разносчиков, агитаторов и т.д. Организуется сбор подписей в поддержку кандидата и проходит его регистрация. Работники штаба организуют контакты с типографиями, средствами массовой информации.
Результатами этапа будут налаженная инфраструктура и структура штаба, план работы на всю кампанию и регистрация кандидата. Этап достаточно суматошный, суетливый. Для него характерно большое количество мелких незапланированных работ (к примеру, таких, как покупка постельного белья). К тому же еще не существует четкого разделения обязанностей: непонятно кто и за что отвечает.
Этап плановой работы. На этом этапе осуществляется основная агитационная работа, выпуск и распространение агитационно-печатной продукции, размещение материалов в СМИ, проведение встреч с избирателями и т.д. Для этапа характерны высокая интенсивность работ, максимальная степень контроля над избирательным процессом.
«Финишная прямая». Самое нервное время. Кампания выходит на финишную прямую. Паника и мандраж может охватить и кандидата, и штаб. Резко возрастает необходимость оперативно реагировать на изменение ситуации. Информационный поток, воздействующий на избирателей, значительно увеличивается. Просыпаются даже те кандидаты, которые до этого «спали». До самого открытия участков утром в воскресенье остается ощущение, что необходимо «сделать что-то еще», распространить еще одну листовку или выступить по телевизору.
Для этапа характерны возросшая интенсивность работы и их хаотичность, нервозная обстановка в штабе.
Отчетный этап. Результаты уже известны, сделано всё, что было запланировано. Следующие несколько дней после подсчета голосов будут потрачены на то, чтобы написать отчеты (в том числе, и финансовый отчет в избирательную комиссию). На этом этапе неплохо также проанализировать ошибки в стратегии и тактике предвыборной борьбы. (Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России [Текст] / / Государство и право. А.В. Зиновьев. - М.: Полис, 1995. - 213 с.)
Вместе с тем, избирательная кампания строго регулируется законом. Такая «этапизация» носит гораздо более структурированный и обязательный для выполнения характер. Вот некоторые ее важнейшие «ступени» в РФ:
регистрация в Минюсте и в ЦИК избирательного объединения / блока;
выдвижение кандидатов по одномандатным округам непосредственно избирателями и избирательным объединением / блоком;
выдвижение федерального списка кандидатов избирательным объединением / блоком;
начало сбора подписей в поддержку кандидатов;
представление в ЦИК подписных листов и других необходимых избирательных документов для регистрации федерального списка кандидатов, а затем его регистрация федерального списка;
образование избирательных участков;
начало предвыборной агитации;
решение вопросов, связанных с предвыборной агитацией кандидатов в СМИ, в частности предоставление бесплатного эфирного времени;
собственно, сами выборы.
1.1 Особенности организации и проведения предвыборной агитации
Раскрытие сущности предвыборной агитации, как стадииизбирательного процесса, а также выделение ее основных проблем следует начинать с рассмотрения ее структурных элементов, которые по своей сути и составляют ее понятие.
По своей сущности, предвыборная агитация является многоаспектным понятием и не ограничивается барьерами только правоведческого исследования. Исходя из определения данного понятия в научных работах, а также в законодательстве, можно сказать, что смысловое употребление данного понятия зависит от определенных фактов, что предполагает его различное употребление в той или иной ситуации.
Законодательное закрепление термина предвыборной агитации в ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002 определяет ее, как «деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержатьинициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либоотвергнуть вынесенный на референдум вопрос1.
Понятие предвыборной агитации в научной сфере можно представлять в четырех различных смыслах: как характеристика института избирательногоправа; для обозначения стадии избирательного процесса; как составная часть политической агитации; правомочие субъективного избирательного права2.
1 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 11. Ст. 1492.
2 Мостовщиков В.Д. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирование вРоссийской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург., 1998. С. 42-43.
логичным, так как любая человеческая деятельность производит информацию. Если рассмотреть все элементы данного правового понятия, то деятельность в ней можно выделить главным связующим элементом по отношению к другим ее составляющим (цели, объекта, срока).
Порядок проведения предвыборной агитации строго регламентируется нормами избирательного права. Ее цели, формы, методы, сроки и многие другие характеристики имеют нормативное оформление. Можно ли в таком случае рассматривать агитационную деятельность еще более узко – как разновидность юридической деятельности? Для ответа на этот вопрос обратимся в понятию «юридическая деятельность». В научной литературе на этот счет высказываются различные точки зрения. Так, по мнению одних ученых, юридическая деятельность представляет собой опосредованную правом профессиональную, государственно-властную, управленческую,трудовую деятельность компетентных органов, которая связана с выполнением общественных задач и функций (созданием законов, осуществлением правосудия и пр.)1. Наиболее последовательный сторонник такого подхода В.Н. Карташов считает, что монополией на осуществление юридической деятельности обладает государство.
Другие ученые, определяя юридическую деятельность, исходят из того,что в качестве ее субъектов могут выступать любые субъекты права (граждане, общественные организации, государственные органы, социальныегруппы и т.д.)2. Главное качество юридической деятельности, вытекающее извсех определений, это ее целенаправленность и способность к удовлетворению общественных или личных интересов и потребностей.
Сущность предвыборной агитационной деятельности можно раскрыть только с помощью изучения ее структуры, свойств ее элементов, так как именно это взаимосвязанная цепочка определяет природу ее целостности.
1 Карташов В.Н. Юридическая деятельность: сущность, структура, виды: Сб. науч. тр. Яросл. гос. ун-т.Ярославль., 1989. С. 6.
2 Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М., 1978. С. 127.
Именно «единство», сцепление и взаимодействие всех компонентов утверждает систему в рамках данного качества1.
Структуру предвыборной агитационной деятельности наполняют следующие элементы: цель, срок, субъекты, объекты, формы и методы. Данные составляющие являются механизмом, с помощью которогодеятельность функционирует.
Такой элемент как цель представляет собой сложившейся образбудущего объективного результата. Она указывает к чему нужно стремиться, что нужно делать, какие средства употребить, чтобы осуществить желаемое будущее. Цель из приведенных выше ее характеристик представляет не всякое будущее, а только желаемое и то, что достигается через деятельность, она выражает волевое, активное, практическое отношение к внешнему миру2,поэтому она является первичной по отношению к другим элементам.
Специфика целей предвыборной агитации состоит, прежде всего, в том,что они имеют четкое нормативное оформление. С формально-юридической точки зрения агитационной является только такая деятельность, которая направлена на достижение строго определенных в законе целей.
Согласно легальному определению, предвыборной агитацией признается деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, списки кандидатов илипротив него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).
Впервые Конституционный Суд РФ обратил внимание на вопросы предвыборной агитации в 2000 году. Определение от 8 июня 2000 года
№188-О3 указывало, что законодательные положения о предвыборнойагитации распространяются не на всякую публичную деятельностькандидата, а лишь на ту, которая имеет целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, к голосованию за или против конкретных
1 Афанасьева В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 34.
2 Казакевич Т.А, Целесообразность и цель в общественном развитии. Л.: Изд-во ЛГУ., 1969. С. 44-45.
кандидатов. Кроме того, была подтверждена конституционность законодательного запрета на осуществление благотворительной деятельностикандидата, (а также благотворительной деятельности иных физических и юридических лиц, действующих по просьбе или по поручению) в период избирательной кампании1.
Постановление от 30 октября 2003 года №15-П затронуло цели и ограничения предвыборной агитации2. Данное постановление содержит в себе следующие правовые позиции Конституционного Суда РФ:
Во-первых, выборы могут считаться свободными только при наличии реально гарантированной свободы выражения мнений, но при установлении федеральным законодателем порядка и условий информационного обеспечения избирательного процесса. Ограничения конституционных прав возможны, в случае, если они необходимы и соразмерны конституционно признаваемым целям таких ограничений (указанным в статье 55 Конституции РФ3); не посягают на само существо права и не приводят к утрате его реального содержания; меры обеспечивающие реализацию ограничений являются не чрезмерными (только необходимыми и строго обусловленными целями ограничений).
Во-вторых, было сформулировано содержание понятия предвыборной агитации как деятельности (совокупности действий), осуществляемой в период избирательной кампании, имеющей целью побудить или побуждающей избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) осуществляемая кандидатом, избирательным
1 Определение Конституционного Суда РФ от 08.06.2000 № 188-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Берга Олега Викторовича на нарушение его конституционных прав и свобод рядом положений Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П «По делу о проверке конституционностиотдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // СЗ РФ. 2003.
№ 44. Ст. 4358.
3 Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
объединением, избирательным блоком самостоятельно либо в установленномзаконодательством порядке с привлечением иных лиц со дня выдвиженияили регистрации, а на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях - за 30 дней до начала голосования ивыражающаяся в призывах голосовать за или против кандидата (список кандидатов), а также в иных действиях, указанных в ФЗ от 12.06.2002 года
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1. При этом в качестве предвыборной агитацией могут рассматриваться только действия,обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретногорезультата на выборах.
В-третьих, разграничены понятия «предвыборная агитация» и
«информирование избирателей». В качестве основного критерия различияуказано наличие в агитационной деятельности специальной цели – агитационной цели - побудить избирателей голосовать определенным образом, обеспечить поддержку либо противодействие конкретному кандидату. При этом в ходе оценки конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации вывод о наличии или отсутствии в данных действиях агитационной цели должны, как указано в Постановлении, делать суды общей юрисдикции и (или) иные правоприменители. Сказано, что к предвыборной агитации, в отличие от информирования избирателей, непредъявляется требование объективности. Но подчеркивается, что и информирование избирателей, и предвыборная агитация, как составляющие информационного обеспечения выборов, способствуют осознанному волеизъявлению граждан, обеспечивают гласность выборов.
В-четвертых, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, призваны выполнять в ходе избирательной кампании важную социальную функцию - информационное обеспечение выборов, включающее
1 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 11. Ст. 1492.
В себя создание условий для осознанного волеизъявления граждан и созданиеусловий для прохождения выборов в условиях гласности. Указанная социальная функция предполагает наличие у организаций СМИ в ходе избирательного процесса особого статуса, предполагающего, в частности,отсутствие у представителей таких организаций возможности выступать в качестве субъектов предвыборной агитации.
В-пятых, законодательное положение, предусматривающее открытый перечень возможных форм предвыборной агитации, признано не соответствующим Конституции РФ (подпункт «ж» пункта 2 статьи 48 ФЗ от 12.06.2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации»1), так как подобная законодательная формулировка допускает расширительное толкование понятия и видов запрещенной агитации, создавая тем самым угрозу произвольного применения на практике данной нормы2.
Исходя из анализа данного положения, можно сделать вывод о том, чтоэта деятельность имеет цель побудить и эта деятельность, побуждающая избирателей к перечисленным действиям. По своей сути это два разных вида деятельности.
В первом случае само побуждение как таковое выступает в качестве цели предвыборной агитации, а результат как ее обязательный признак не рассматривается. Например, даже если кандидат никого из избирателей не побудил к голосованию за свою кандидатуру, но все же преследовал такую цель, то его действия будут рассматриваться как агитационные со всемивытекающими отсюда последствиями3.
1 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 11. Ст. 1492.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П «По делу о проверке конституционностиотдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // СЗ РФ. 2003.
№ 44. Ст. 4358.
3 Фальков В.Н. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Тюмень., 2003. С. 63.
Характер цели здесь тоже имеет глубокий смысл. Возможно, кандидатуудалось побудить избирателей проголосовать за него, но придут ли они в день выборов, чтобы проголосовать. После того как у избирателя сформируется предпочтения выбора за того или иного кандидата и до дня выборов может пройти достаточный промежуток времени. Избирательпассивно поддерживает кандидата, но в силу субъективных и объективных причин не может принять участие в голосовании. Бывает и такая ситуация, когда избиратель случайно зашел на избирательный участок из простого любопытства.
Таким образом, рассматривая постановку целей агитационной деятельности в аспекте их отношения к ожидаемому заинтересованным лицом результата (активные действия избирателя в день голосования), легко обнаружить внутреннее противоречие. Для того чтобы снять данное противоречие, побуждение в структуре агитационной деятельности следует понимать одновременно в двух аспектах – как промежуточную цель и как средство. Выступая первоначально в качестве цели агитационной деятельности, в момент своей реализации побуждение сразу же трансформируется в средство достижения конечной цели – участия избирателя в голосовании.
