1. Теоретические основы градостроительного зонирования
1.1. Теоретические основы территориального планирования
Градостроительное зонирование является одной из составляющих градостроительной деятельности исходя из статьи 1 ГрК РФ. Градостроительное зонирование должно стать важнейшим и эффективным инструментом регулирования градостроительной деятельности и землепользования на территориях муниципальных образований, позволяющим муниципальным образованиям проводить самостоятельную муниципальную политику в области землепользования и застройки.
Градостроительное зонирование – это деление (разбивка) земельной территории муниципальных образований (в том числе и поселений) на части, в которых определяются территориальные зоны с видами их градостроительного использования и ограничения на их использование (карта градостроительного зонирования муниципального образования).
Высокие темпы роста в экономики России, новые требования в законодательстве, стимулирование в области имущественно - земельных отношениях определили усиленную заинтересованность к градостроительной деятельности, которая в свою очередь нацелена на улучшение жизнедеятельности общества. [24]
Новые задачи возникают в связи с необходимостью комплексного анализа территориальной структуры в разрезе региональных и местных сообществ, а также с необходимостью расширения экономического подхода к территориальному размещению градостроительных субъектов, расширения круга конкретных требований к объектам проектирования и постановки новых профессиональных задач.
Градостроительный кодекс Российской Федерации, утвержденный в 2004 г., регулирует градостроительную работу ровно как деятельность по формированию территорий, а так же городов и населенных пунктов, осуществляемую органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами в области территориального планирования, градостроительного зонирования, территориального планирования, архитектурного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства и обслуживание зданий.
Градостроительное зонирование осуществляется посредством разработки Правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки – это принимаемый представительным органом местного самоуправления нормативный акт, дополняющий и развивающий основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные в документах территориального планирования. Посредством правил землепользования и застройки осуществляется взаимосвязь двух других групп градостроительной документации: территориального планирования и планировки, а также оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования. В условиях рыночной экономики необходим более сложный поиск баланса частных и публичных интересов, причем как между органами публичной власти и правообладателями земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, так и между бизнесом, властью и гражданским обществом, все настойчивей требующим учета его мнения.
Территориальное зонирование можно рассматривать в трех аспектах: как правовую меру или инструмент регулирования хозяйственной и иной деятельности, как правовой институт и как функцию управления. В настоящий момент для достижения различных целей зонирование широко применяется в рамках нескольких отраслей законодательства. Также следует рассматривать ценовое зонирование, экономическое зонирование, правовое зонирование земель (в том числе населенных пунктов), кадастровое зонирование, территориальное оценочное зонирование и ряд иных разновидностей.
Наличие столь значительного количества инструментов регулирования хозяйственной и иной деятельности порождает вопросы об их соотношении и применении на территории городских и сельских поселений, а также разрешении возможных коллизий между устанавливаемыми в результате такого зонирования различными правовыми режимами. Указанные вопросы разрешаются в ходе проведения градостроительного зонирования территорий поселений, которое носит комплексный и межотраслевой характер.
Механизм правового регулирования в институте градостроительного зонирования занимает особое место. Градостроительный кодекс РФ рассматривает зонирование в двух аспектах: во-первых, зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование; во-вторых, как правовое зонирование, т. е. деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований.
Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает территориальное планирование ровно как воздействия, нацеленные на определение документов территориального планирования, территориального назначения с учетом совокупности общественных, финансовых, природоохранных и других условий.
Цели и задачи территориального планирования формируются на базе общепринятых основ и подходов к планированию пространственного развития:
1. устойчивое развитие территорий, обеспечивающее безопасность и благоприятные условия для жизни человека при осуществлении градостроительной деятельности;
2. взаимное согласование документов социально-экономического и территориального стратегического планирования;
3. учета всей совокупности внешних и внутренних факторов, определяющих конкурентные преимущества и недостатки социально-экономического и пространственного развития рассматриваемых территорий.
Основные задачи территориального планирования:
1. создание условий для устойчивого развития территории, сохранения окружающей природной среды и объектов культурного наследия;
2. социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и МО;
3. общественных, финансовых, природоохранных также иных условий;
4. обеспечение реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления;
5. создание условий для реализации пространственных интересов РФ, субъектов РФ, ее МО и населения с учетом требований безопасности жизнедеятельности, экологического и санитарного благополучия;
6. создание условий с целью увеличения инвестиционной привлекательности региона;
7. развитие транспортной инфраструктуры.
Территориальное зонирование по всему миру планируется с учетом всех прав МО и интересов органов местной власти, что означает право собственника земельного участка на любое разрешенное использование его.
В иностранных государствах наравне с зонированием территорий, на основании планов формирования разного уровня, широко применяются ограничения на хозяйственную деятельность, определенную на основании разных природоохранных актов.
В России зонирование, подобно зонированию за рубежом, в первый раз было применено в городах в конце 1990-х годов. В настоящее время зонирование территорий в Российской Федерации осуществляется в соответствии с правилами, содержащимися в Земельном кодексе, Градостроительный кодекс Российской Федерации и другими нормативными документами.
Кроме того, объекты природы или деятельности человека, расположенные на данной территории, могут иметь определенные характеристики, которые необходимо учитывать и обеспечивать особые условия для их нормального функционирования или изоляции от вредного воздействия других объектов.
Эти объекты включают: природоохранные земли, охрану природы, оздоровление, рекреационные, историко-культурного назначения, а также некоторые области промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информационных технологий и космического обеспечения, обороны и некоторые другие.
Для получения достоверной и наглядной графической и аналитической информации о наличии и местонахождении земельных участков, обремененных соответствующими правами на недвижимое имущество физических и юридических лиц, и если предназначены для организации ведения государственного учета земель, осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, работы по землеустройству, установления особых режимов землепользования при выдаче документов, подтверждающих право собственности, пользования, аренды земельного участка.
Поэтому создание кадастра недвижимости в нашей стране требует новых подходов к системе кадастровой информации. Не менее важны характеристики территориальных правовых режимов, которые включают территориальное зонирование и районирование с особыми условиями землепользования, а также плату за использование земли для конкретных видов землепользования.
Часто зонирование приравнивается исключительно к городскому зонированию, что, по мнению авторов неверно, поскольку градостроительное зонирование является отдельным видом зонирования территорий наряду с ограничительным, экологическим, функциональным и другими видами зонирования. [22]
В настоящее время термин «зонирование территорий» объединяет в себе множество различных понятий: в кадастре недвижимости этот термин, прежде всего, подразумевает кадастрово-оценочное зонирование, в городском кадастре - функциональное и строительное зонирование, в кадастре особо охраняемых природных территорий - разделение территории национального парка на функциональные зоны. [4]
Условия и порядок проведения данных видов зонирования, а также особенности правового режима земельных участков в пределах определенных зон определяются значительным количеством нормативных актов (или их отсутствием), между которыми нет связи и подчиненности.
Многие ученые-юристы изучали предмет зонирования (зонирования территорий), но следует отметить, что подавляющее большинство из них учитывали правовое содержание института зонирования, особенности определения правовой системы в определенных сферах, с учетом содержания отношений в сфере зонирования территорий шире предмета правового регулирования земельных отношений.
В трудах ученых-экономистов вопрос «пространственного развития» рассматривался косвенно или применительно к определенным категориям земель, в том числе в процессе территориального планирования или для некоторых типов пространственного развития. Никаких исследований, посвященных, комплексному изучению зонирования территорий не было, включая в области управления земельными ресурсами.
На основании приведенного выше анализа нормативной, научно-методической литературы, а также на основании исследований различных авторов можно сделать вывод, что институт зонирования территорий характеризуется комплексным (межотраслевым) характером (в том числе правовым) и образует:
а) нормы, регулирующие земельные отношения;
б) нормы отношений, выходящие за рамки правового регулирования земельного законодательства.
В рыночной экономике зонирование территорий является стабильной формой управления и контроля за использованием территорий, средством политической власти, направленным на динамичное и устойчивое развитие территорий.
Отдельно было подчеркнуто, что общие принципы и порядок зонирования территорий устанавливаются федеральными законами.
Таким образом, исходя из норм Земельного кодекса, зонирование территорий является одним из способов определения правового режима земель и предполагает разделение данной территории на зоны или выделение участков пространства с установлением в её приделах (границах) специального порядка использования и охраны земельных участков.
Другие же авторы считают, что территориальное зонирование является правовой мерой для разработки и реализации правил развития территорий городских и сельских поселений, других МО, при этом оно основывается на правилах Градостроительного кодекса, в котором осуществляется зонирование территорий МО с целью определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов и называется градостроительным зонированием. [25]
В большинстве случаев при определении зонирования территорий многие авторы в основном понимают городское зонирование, которое, является лишь частным случаем зонирования территорий, поскольку понятия «зонирование территорий» и «территориальная зона» пока не приняты в употребление в отношении земель в большинстве категорий земель, несмотря на то, что аналогичные нормы фигурируют, например, в Лесном кодексе (разделение лесов на группы леса).
По мнению О.И. Крассова [16], зонирование территорий - это процедура, проводимая в соответствии с условиями, установленными уполномоченными органами, в ходе реализации, которой осуществляется определенное согласование предлагаемых решений по определению способа использования земельного участка и объектов недвижимости на них с собственниками, владельцами и пользователями этих земель.
Е.А. Савельева [17] считает, что зонирование территорий следует определять как правовой механизм определения территорий с целью установления в их границах (зонах) правового режима, который по отношению к другим правовым режимам функционирования в соответствующих территорий, определяет конкретные правила, регулирующие различные типы общественных отношений (земельные, экологические и другие). В то же время перечень оснований для установления специальных правовых норм и содержание норм указывают на то, что все они относятся к компетенции законодателя.
По мнению А.А. Борисова [20], зонирование территорий - определение зон в границах территории, являющейся объектом конкретного вида зонирования территорий, и определение правового режима или воздействие на правовой режим таких зон. Определение зон представляет собой: установление границ зон; присвоение наименований зонам (например, «жилая зона», «зона атмосферного влияния») и в отдельных случаях - присвоение условных обозначений таким зонам (например «Ж-1»).
О.М. Козырь [26] считает, что под зонированием территорий следует понимать разграничение территорий, отличающихся друг от друга по каким-либо признакам, которые не могут быть совместимы между собой, установление на этой основе границ зон и подзон, перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах - градостроительных регламентов.
Как видно из вышеизложенного, некоторые ученые считают, что зонирование территорий подлежит установлению определенных правовых режимов использования с учетом, прежде всего, конкретных случаев процесса пространственного развития и без учета сложности концепция территории.
С учетом этого под территориальным зонированием понимается также определение границ территорий (зон), в пределах которых земельный участок имеет одинаковый вид собственности и характеристики, необходимые и достаточные для осуществления конкретной хозяйственной деятельности, а значит, и наличие необходимости зонирования земель сельскохозяйственного назначения на основании землеустроительной документации в соответствии с качественными характеристиками и местоположением земельных участков.
На основании вышесказанного «зонирование территорий» - это достаточно общее понятие, которое содержит в себе разные виды и результаты соответствующих действий, а также, поскольку объектом зонирования является территория, и правила зонирования, а также регулирование отношений в области землепользования и охраны земель, регулируют экономические и экологические отношения, отношения в области градостроительства, отношения по установлению особого режима землепользования, предпринимательскую деятельности (выделение зон территориального развития и особых экономических зон), то, необходимо применять более широкий подход к дифференциации этого понятия и его содержания. Кроме того, следует принять зонирование, которое не связано с установлением правовых режимов, но используется в области управления земельными ресурсами.
1.2. Правовые аспекты регулирования территориального планирования
Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 г. впервые в практике отечественного градостроительства ввел два определения двум различным понятиям: функциональному зонированию и правовому зонированию. [21]
Было проведено точное и значительное отличие между этими двумя видами зонирования:
Функциональное зонирование - разделение территории на зоны в градостроительстве с целью формирования территорий и населенных пунктов с определением видов градостроительного использования в установленных зонах и ограничений на их использование.
Задачами функционального зонирования являются:
а) установление типологии и количества функциональных зон, которые должны быть расположены на заданном пространстве, с учетом экономических условий и предпосылок развития;
б) привязка функциональных зон и (или) их видов к определенным элементам пространства и формирование начальных функциональных зон;
в) оптимизация использования пространства в различных типах функциональных зон.
Цель функционального зонирования - рациональное использование пространства.
Правовое зонирование (градостроительство) - деятельность органов местного самоуправления по разработке и осуществлению правил развития городских и сельских территорий, других муниципальных образований.
Генеральный план разрабатывается, на 20–25 и более лет вперед. Если предположить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то такие градостроительные регламенты должны быть «переброшены» через ситуацию настоящего момента на столь же продолжительный срок вперед, в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты — это инструмент текущего регулирования, то есть опасность вообще потерять этот регуляторный инструмент.
Специфика градостроительных и законодательных норм зонирования (в отличие от функционального зонирования как части долгосрочного градостроительного прогноза, закрепленного в генеральном плане) заключается в следующем: а) они зависят от существующей ситуации как отправной точки для следующий последовательный шаг в будущее; б) предполагают рутинное, каждодневное регулирование; в) являются инструментом целенаправленного выведения ситуации из существующего положения к будущему состоянию, закрепляемому генеральным планом.
Функциональное зонирование в генеральном плане и правовое зонирование посредством подготовки правил землепользования и застройки являются основными, необходимыми и равнозначными по статусу (хотя и различающимися по правовому статусу) типами зон, используемых в реальной практике городского планирования.
Градостроительное зонирование подразумевается в основном в двух нюансах: зонирование как разделение территории на зоны в градостроительстве с целью развития территорий населенных пунктов с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений в их применение (исполняется посредством создания генерального плана поселения);
Градостроительное зонирование позволяет сформировать «прозрачную правовую городскую среду», чтобы понять заинтересованным сторонам, как можно использовать тот или иной объект недвижимости, и исключить влияние административного ресурса при определении вида разрешенного использования. [19]
Ранее также применялся термин «правовое зонирование», однако в новой редакции Земельного и Градостроительного кодексов от данного термина отказались, так как. данный термин, во-первых, представляет по своей сути более укрупненную категорию, во-вторых сама формулировка довольно некорректна, т.к. следуя ей можно понимать все остальные виды как неправовые.
В соответствии с Градостроительным кодексом под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий МО с целью определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Как видно из определения, данный вид зонирования включает в себя два обязательных элемента:
территориальные зоны представляют собой отдельные земельные территории муниципального образования, наделённые особым правовым статусом, называемым режимом использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости (градостроительным регламентом).
градостроительный регламент - устанавливаемые в границах определенной территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что располагается над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Понятие о территориальных зонах содержится в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Под ним понимают: «Зоны, для которых в ПЗЗ определены границы и установлены градостроительные регламенты». На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Земельный участок не может быть сформирован из нескольких земельных участков, находящихся в разных территориальных зонах.
Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах. Основу правового режима земельных участков для каждой территориальной зоны определяет градостроительный регламент. Градостроительный регламент устанавливается ПЗЗ, распространяет свое действие в границах соответствующей территориальной зоне.
Все собственники земельных участков, независимо от формы собственности и иных прав на земельные участки, обязаны соблюдать градостроительные регламенты. Градостроительные регламенты определяют правовой режим земельных участков на территории города, распространяют его действие как над, так и под поверхностью земельного участка, а также используются в процессе разработки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Градостроительный регламент – предполагает под собой соблюдение определенного порядка использования земель при следующих условиях:
1. определение вида разрешенного использования для каждого земельного участка;
2. установление предельных минимальных или максимальных параметров земельных участков;
3. определение предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
4. минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения допустимого расположения зданий, сооружений, строений, вне пределов которых любое строительство запрещено;
5. максимальное количество этажей или максимальная высота зданий, сооружений, строений;
6. максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение общей площади земельного участка, который может быть застроен, ко всей площади земельного участка.
Действие градостроительных регламентов, не распространяется на земельные участки:
? в границах территорий памятников, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, за исключением территорий памятников или ансамблей, являющихся вновь выявленными объектами культурного наследия и решение о режиме содержания, параметры реставрации, сохранения, рекреации, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;
? в границах территорий общего пользования;
? предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;
? предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Сочетания данных характеристик также их ограничивающих значений формируются персонально применительно в каждой территориальной зоне, выделенной на карте градостроительного зонирования. В границах территориальных зон, выделенных по видам разрешенного использования недвижимости, могут устанавливаться несколько подзон с разными сочетаниями параметров разрешенного строительного изменения недвижимости, однако с одними и теми же перечнями видов разрешенного использования недвижимости.
Положения градостроительного регламента должны рассматриваться во взаимосвязи с законодательными актами Российской Федерации, технических регламентов, требованиями СанПиНов, иными обязательными требованиями.
Необходимо отметить, что для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития, градостроительные регламенты не устанавливаются и, следовательно, в отношении таких территорий не может осуществляться градостроительное зонирование.
