Глава 1. Органы по стандартизации и нормативное регулирование процессов управления документами
1.1. Нормативно-правовое обеспечение управления документами и стандартизации в США
Централизованная система управления документацией начала формироваться в США с 1934 года, когда был принят Закон «О Национальном архиве» , полномочиями которого стали прием и хранение документов от государственных учреждений.
В последующие годы архивное законодательство изменялось, также изменялся статус и организационная структура архивной службы. Окончательно структура и статус Национального архива и управления документацией США сформировались к 1984 году, когда был принят закон «Об Администрации Национальных архивов и управлении документацией» .
В соответствии с данным законом изменилось название архивной службы, которое сохраняется и на сегодняшний день ? Национальный архив и управление документацией (National Archives and Records Administration). Но самое главное изменение заключалось в том, что Национальный архив США получил статус независимого федерального исполнительного органа, во главе которого стоит Архивист США. Этот федеральный исполнительный орган непосредственно подчинен Президенту и Конгрессу США. В соответствии с данным законом Национальный архив и управление документацией отвечает за надлежащее документирование деятельности федеральных органов и передачу их документов на хранение или уничтожение.
Основные нормы, которые регулируют порядок работы с документами, содержатся в Своде законов США (United States Code, U.S.C.) и в Своде федеральных нормативных актов США (Code of Federal Regulations) .
Основные положения, регулирующие управление федеральными документами в США, установлены в Законе «О федеральных документах» от 5 сентября 1950 года (Federal Records Act of 1950), который обеспечивает правовую основу для управления федеральными документами, включая их создание, хранение и уничтожение .
Закон 1950 года кодифицирован в 44-й части Свода законов США под названием «Публичные издания и документы» (разделы 21, 29, 31 и 33), в которых раскрываются следующие вопросы:
• Национальный архив и управление документацией (National Archives and Records Administration);
• управление документацией Архивистом США и Администрацией общих служб(Records Management by the Archivist of the United States and byAdministrator of General Services);
• управление документацией в федеральных агентствах (Records Management by Federal Agencies);
• уничтожение документов (Disposal of records).
Важно отметить, что в США под термином «управление документацией» (records management) понимается «планирование, контроль, руководство, организация, обучение, продвижение и другие управленческие действия, осуществляемые по отношению к созданию, хранению и использованию документов, передаче документов на хранение или уничтожение, и имеющие целью правильное, соответствующее требованиям документирование деятельности федеральных органов власти, а также эффективное и экономичное управление деятельностью федеральных учреждений».
Под документом в США понимается «документированная информация вне зависимости от способа записи и ее характеристик, созданная или полученная организацией в качестве подтверждения ее деятельности и имеющая ценность, которая требует сохранения этой информации в течение определенного времени». В указанном выше федеральном законе отдельно отмечено, что в данное понятие не включены библиотечные и музейные материалы, которые созданы, получены и хранятся для выставочных и справочных целей, а также дополнительные копии документов, которые созданы для информационно-справочной работы.
Под документированной информацией в законе понимаются «все традиционные формы документов, независимо от их физической формы или характеристик, включая информацию, созданную, обрабатываемую, переданную или хранящуюся в цифровой или электронной форме.
В США уделяют большое внимание законодательному регулированию управления документацией на государственном уровне. Большинство законов США, регулирующие сферу управления документацией, были приняты еще в прошлом веке, но при этом они действуют и в настоящее время, актуализируются и дополняются в связи с развитием современных информационных технологий и иных современных тенденций.
Большую роль в регламентации и осуществлении деятельности по управлению документами в США играет Национальный архив и управление документацией США под руководством Архивиста США, которые занимаются разработкой основных нормативных правовых актов, регламентирующих работу с документами в федеральных органах исполнительной власти США.
В полномочия Архивиста США входит получение отчетов от федеральных органов исполнительной власти о том, как осуществляется управление документами с целью осуществления им проверки работы с документами в федеральных органах исполнительной власти на соответствие требованиям законодательства. При выявлении нарушений законодательства Архивист США должен информировать руководителей федеральных органов исполнительной власти и давать письменные рекомендации по их устранению. Если же в определенные сроки учреждениями не будут приняты соответствующие меры по устранению нарушений, то Архивист имеет право представить письменный отчет по этому вопросу Президенту и Конгрессу4. Также в обязанности Архивиста США входит распространение стандартов, процедур и руководств, касающихся управления документами и проведения исследований в данной области с целью улучшения практики и программ управления документами; создание межведомственных комитетов и советов, необходимых для обмена информацией в области управления документами между федеральными органами исполнительной власти; проведение обучения в области управления документами и т. д.
Таким образом, закон «О федеральных документах» 1950 года определяет, что входит в понятие «федеральные документы», устанавливает обязанности и права Архивиста США и федеральных органов власти в области управления документами, устанавливает основные принципы эффективного управления документацией в федеральных органах исполнительной власти, устанавливает определенные рамки для программ управления документами в федеральных органах и т. д.
Система технического регулирования и стандартизации США имеет существенные отличия от аналогичных систем, функционирующих в различных странах мира, включая Россию.
Центральное место среди нормативных актов, регулирующих вопросы стандартизации в США и во многом определяющих специфику данной системы, является Публичный Закон 104-113 «О продвижении и передаче национальных технологий» (National Technology Transfer and Advancement Act,15 U.S.C. §3701 et seq., 1996). В соответствии с данным Законом федеральные агентства при определении технического регулирования в отношении того или иного товара, работы и услуги должны преимущественно руководствоваться добровольными стандартами, разработанными на основе консенсуса частными отраслевыми институтами стандартизации при участии в обсуждении всех заинтересованных лиц, включая производителей товаров, потребителей в лице соответствующих объединений и органов государственной власти (voluntary consensus standards). Добровольные стандарты, будь то «технические стандарты» или «управленческие стандарты», являются справочными документами, опубликованными органом по разработке стандартов. Они производятся по требованию и при активной поддержке заинтересованных сторон (компании, потребители, профессиональные ассоциации, профсоюзы, местные органы власти и т.д.). Добровольные стандарты определяются на основе сотрудничества и итеративным способом и содержат принципы, лучшие практики или требования к данной продукции, деятельности или ее результатов. Добровольным стандартам в Законе противопоставлены правительственные стандарты (goverment unique standards), которые могут приниматься исключительно в случаях невозможности адаптирования аналогичного добровольного стандарта, либо в интересах обеспечения обороны и безопасности государства.
Закрепленный в Законе принцип государственно-частного партнерства в области стандартизации получил развитие в Указе Президента США А-119 «Федеральное участие в разработке и использовании добровольных согласительных стандартов и процедуре оценки соответствия» (ОМВ Circular А-119 Federal Participation in the Development and Use of Voluntary Consensus Standards and Conformity Assessment Activities, FR, Vol. 63, No. 33, 19.02.1998). В соответствии с Указом федеральные органы обязаны ежегодно информировать Административно-бюджетное управление Президента США (Office of Management and Budget - OMB) о разработанных правительственных стандартах и о конкретных мерах, предпринятых ведомством по трансформации ранее принятых правительственных стандартов в стандарты, разработанные на основе консенсуса.
Ряд нормативных актов посвящен вопросам стандартизации (как правило, обязательной) в отдельных сферах деятельности. Среди таких актов необходимо отдельно выделить Публичный закон No 92-573 «О безопасности потребительских товаров» (The Consumer Product Safety Act, 15 U.S.C 2051- 2089), устанавливающий общие принципы стандартизации потребительских товаров, и Публичный закон No 104-104 «О телекоммуникации» (The Telecommunication Act, 47 U.S.C 153, 255), определяющий требования стандартизации в системах связи и телекоммуникации.
Международно-правовые аспекты функционирования системы стандартизации, включая вопросы соблюдения США обязательств по техническим барьерам в торговле, вытекающим из членства США в ВТО, определены Публичным законом No 96-39 «О торговых соглашениях» (Trade Agreements Act, USC, Т. 19, Ch. 13, Sub. II).
1.2. История создания и направление деятельности ANSI
Национальный орган по стандартизации США имеет многолетнюю историю и берет свое начало в 1918 году, когда 5 инженерных обществ и три правительственных учреждения основали «Американский комитет по инженерным стандартам» (AESC — англ. American Engineering Standards Committee). Следует отметить, что эти пять инженерных обществ, к моменту объединения уже имели целый комплекс стандартов, разработанных по их направлениям деятельности:
? Американский институт инженеров-электриков (American Institute of Electrical Engineers — AIEE, сейчас IEEE)
? Американское общество инженеров-механиков (American Society of Mechanical Engineers — ASME)
? Американское общество гражданских инженеров (American Society of Civil Engineers — ASCE)
? Американский институт горных инженеров (American Institute of Mining Engineers — AIME, в настоящее время Американский институт горных, металлургических и нефтяных инженеров)
? Американское общество по испытаниям и материалам (сейчас ASTM)
Сама идея объединения их усилий возникла еще в 1916 году, когда Американский институт инженеров-электриков (ныне IEEE) выступил с инициативой объединения усилий этих организаций для создания независимого национального органа для координации разработки стандартов, согласования и утверждения национальных стандартов. Вышеуказанные пять организаций стали основными членами Объединенного инженерного общества (United Engineering Society — UES), впоследствии для участия в нем в качестве учредителей были приглашены военное министерство США и министерство военно-морского флота (объединенные в 1947 году в Министерство обороны США) и представители крупной коммерции.
В 1928 году комитет стал называться «Американской ассоциацией стандартов» (ASA — англ. American Standards Association).
В 1931 году организация (переименованная в ASA в 1928 году) вошла в состав Национального комитета США в Международной электротехнической комиссии (МЭК), которая был образован в 1904 году для разработки стандартов в области электротехники и электроники.
В 1966 году ASA была реорганизована и стала «Институтом стандартов Соединенных Штатов Америки» (USASI — англ. United States of America Standards Institute).
Нынешнее название – American National Standards Institute (Американский национальный институт стандартов) было принято в 1969 году.
Хотя сам American National Standards Institute (далее ANSI) не разрабатывает стандарты, Институт осуществляет надзор за разработкой и использованием стандартов путем аккредитации процедур организаций, разрабатывающих стандарты. Аккредитация ANSI означает, что процедуры, используемые организациями, разрабатывающими стандарты, соответствуют требованиям Института в отношении открытости, сбалансированности, консенсуса и надлежащей правовой процедуры.
ANSI утверждает стандарты, разработанные представителями других организаций по стандартизации, правительственных агентств, групп потребителей, компаний и т.д. Эти стандарты обеспечивают единообразие характеристик и характеристик продуктов, использование людьми одинаковых определений и терминов и одинаковые методы тестирования продуктов. ANSI также аккредитует организации, которые проводят сертификацию продукции или персонала в соответствии с требованиями, определенными в международных стандартах.
Американский национальный институт стандартов (ANSI) выступает в качестве национального координатора добровольной деятельности по стандартизации в Соединенных Штатах Америки. Через ANSI организации, занимающиеся стандартами и оценкой соответствия, могут сотрудничать в создании, улучшении и признании американских национальных стандартов на основе консенсуса непосредственно и существенно затронутых лиц, с тем чтобы такая деятельность оставалась динамично реагирующей на национальные потребности. ANSI также представляет интересы Соединенных Штатов Америки в международных недоговорных организациях по стандартизации, в которых ANSI является членом или иным образом аффилированным лицом, и стремится к дальнейшим добровольным стандартам и деятельности по оценке соответствия в качестве средства содействия внутренней и международной торговли, коммерции, общении и понимании.
Штаб-квартира организации находится в Вашингтоне, округ Колумбия. Операционный офис ANSI находится в Нью-Йорке. Годовой операционный бюджет ANSI финансируется за счет продажи публикаций, членских взносов и взносов, услуг по аккредитации, платных программ и программ международных стандартов.
Основной целью Американского национального института стандартов (ANSI) является распространение и внедрение национальных стандартов США по всему миру, на предприятиях всех форма собственности . Кроме этого, работа данного института решает задачи мирового масштаба:
? защита окружающей среды,
? производственная безопасность,
? бытовая безопасность.
Известно, что в США, как и в России, стандарты регулирует, прежде всего, государство (хотя ANSI и позиционирует себя как некоммерческую негосударственную организацию), поэтому стремление заполнить эту нишу и привести все нормы к американскому знаменателю – вполне логичная и последовательная мысль. Ведь через стандарты можно распространять не только чисто технические инновации, но также проводить государственную внешнюю политику глобализации и всемирной интеграции.
На поддержку института государством тратится не малый бюджет, который расходуется, главным образом, на оптимизацию, актуализацию и реорганизацию технологий и методик производства и управления им.
Членами ANSI являются правительственные и коммерческие учреждения, организации, академические и международные организации, а также частные лица. Всего Институт представляет интересы более 270 000 компаний и организаций, в его работе принимают участие 30 миллионов специалистов по всему миру.
ANSI предоставляет все стандарты ИСО, принятые в западных странах на их национальных языках, например, ИСО 15489, ИСО 30300 и др., что делает ANSI удобным поисковым ресурсом по анализу распространения стандартов ИСО.
ANSI также разрабатывает непосредственно Американские национальные стандарты (ANS), или утверждает в качестве национальных стандартов уже разработанные другими организациями стандарта, если Институт определяет, что стандарты были разработаны в справедливой, доступной и отвечающей требованиям различных заинтересованных сторон среде .
Помимо деятельности в области стандартизации в США, ANSI способствует международному использованию стандартов США, отстаивает политическую и техническую позицию США в международных и региональных организациях по стандартизации и поощряет принятие международных стандартов в качестве национальных стандартов.
Институт является официальным представителем США в двух основных международных организациях по стандартизации, Международная организация по стандартизации (ИСО), в качестве одного из основателей, и Международная электротехническая комиссия (IEC) через Национальный комитет США (USNC). ANSI участвует почти во всей технической программе ISO и IEC и управляет многими ключевыми комитетами и подгруппами. Во многих случаях стандарты США передаются в ИСО и МЭК через ANSI или USNC, где они полностью или частично принимаются в качестве международных стандартов.
Принятие стандартов ISO и IEC в качестве американских стандартов возросло с 0,2 % в 1986 году до 15,5 % в мае 2012 года.
В составе Института действует девять экспертных групп по стандартизации:
• Сотрудничество по стандартизации национальной безопасности и безопасности ANSI (HDSSC — Homeland Defense and Security Standardization Collaborative)
• Группа по стандартам нанотехнологий ANSI (ANSI-NSP — ANSI Nanotechnology Standards Panel)
• Панель стандартов защиты от кражи ID и ID ID (IDSP — ID Theft Prevention and ID Management Standards Panel)
• Координационное сотрудничество по стандартизации энергоэффективности (EESCC — Energy Efficiency Standardization Coordination Collaborative)
• Сотрудничество по координации стандартов в области ядерной энергии (NESCC- Nuclear Energy Standards Coordination Collaborative)
• Группа по стандартам электромобилей (EVSP — Electric Vehicles Standards Panel)
• Сеть ANSI-NAM по химическому регулированию (ANSI-NAM Network on Chemical Regulation)
• Координационная группа по стандартам на биотопливо (ANSI Biofuels Standards Coordination Panel)
• Панель стандартов медицинской информации в области здравоохранения (HITSP — Healthcare Information Technology Standards Panel)
• Американское агентство сертификации в области трубопроводов и механизмов
• В 2009 году ANSI и Национальный институт стандартов и технологий (NIST) создали Координационное сотрудничество по стандартам в области ядерной энергии (NESCC). NESCC — это совместная инициатива по выявлению и удовлетворению текущей потребности в стандартах в ядерной отрасли.
Каждая из групп занимается выявлением, координацией и согласованием стандартов, разработанных сторонними организациями, относящихся к этим областям. Несмотря на то, что в составе экспертных групп нет отдельно выделенной группы по управлению документацией, ANSI активно сотрудничает с Национальным архивом США (NARA) и участвует в разработке всех его проектов, связанных со стандартизацией .
Рассматривая структуру Института, следует отметить, что главенствующее положение занимает Совет директоров в руках которого сосредоточены функции как надзора, так и управления. Для этого Совет директоров формируется из исполнительных директоров, исполняющих роль независимых директоров, в обязанности которых входят не только управленческие, но и контрольные функции. Далее идет разделение на комитеты, а именно: Финансовый комитет, Исполнительный комитет, Комитет по аудиту и Комитет по назначениям. Условно базовую структуру Института можно представить так:
Совет директоров ANSI:
? Форумы (forums)
• Члены компании (Company members)
• Потребительский интерес (consumer interest)
• Члены правительства (government member)
• Члены организации (organizational member)
? Финансовый комитет (finance committee)
? Исполнительный комитет (executive committee)
? Комитет по аудиту (audit committee)
В состав Исполнительного комитета входят также члены Совета директоров и Комитет по политике. Комитет по политике в свою очередь уже подразделяется на множество других комитетов и советов. Среди них:
? Комитет по политике и оценки соответствия (Conformity assessment policy committee (CAPC)), включающий: Международный комитет по оценке соответствия (International conformity assessment committee (ICAC) и Комитет надзора за программой и Постоянным комитетом (Program oversight and Standing Committee (POSC))
? Комитет по политике в области прав интеллектуальной собственности (Intellectual property rights policy committee(IPRPC))
? Комитет по национальной политике (National Policy Committee(NPC)), включающий: Апелляционный совет (Appeals board), Совет по обзору стандартов (board of standarts review), Исполнительный совет по стандартам (Executive standards council) и Комитет образования (Committee of education)
? ANSI ISO Совет (Counsil (AIC)) и ANSI ISO Forum (AIF)
? Комитет по интернациональной политике (International policy committee (IPC)), включающий: Региональные постоянные комитеты (Regional standing committee). Среди них: Americas (RSC-A), Asia Pacific (RSC-AP), Europe MidEast, Africa (RSC-EMEA)
? Национальный комитет Соединенных Штатов в Совете IEC (U.S. National committee IEC Council (USNC), включающий Комитет технического менеджмента (Technical management committee).
Более подробно структура комитетов ANSI представлена в приложении № 1.
Рассмотрим деятельность каждого комитета подробнее.
Комитет по политике оценки соответствия CAPC. (Международный комитет по оценке соответствия (International conformity assessment committee (ICAC);
Комитет политики оценки соответствия ANSI («CAPC») подотчетен Совету директоров ANSI и его Исполнительному комитету и несет ответственность за широкие политические и позиционные решения по вопросам оценки соответствия на национальном, региональном и международном уровнях (если иное не делегировано Советом директоров). В этом контексте роль CAPC по оценке соответствия отвечает за разработку стратегических направлений и политик ANSI в отношении:
? международной и региональной оценки соответствия;
? программы аккредитации ANSI для органов по оценке соответствия;
? разрешение противоречивых позиций по вопросам оценки соответствия, представляющим общий интерес;
? надзор за Международным комитетом по оценке соответствия (ICAC) и различными комитетами по надзору за программой (аккредитацией), как это определено в Конституции и подзаконных актах ANSI;
? управление отношениями с организациями по оценке соответствия, включая ISO CASCO;
Инициативы в пределах юрисдикции CAPC распространяются на:
? позиции США по ISO CASCO через ICAC;
? международную деятельность ANSI по продвижению принципов и решений оценки соответствия в США.
? стратегии, выявление и продвижение граждан США на руководящие должности в международных организациях;
? обеспечение максимальной координации усилий ANSI по оценке соответствия и поддержки усилий на региональных форумах;
? сотрудничество частного и государственного секторов по стратегиям США в отношении международной оценки соответствия.
Следует отметить, что CAPC всегда координирует свои действия с Комитетом по международной политике ANSI (IPC) по любым вопросам, которые затрагивают интересы США на международной арене.
Эти рабочие процедуры должны соответствовать Конституции и подзаконным актам ANSI и подлежат утверждению Исполнительным комитетом ANSI. Любые рекомендации или действия, которые могут существенно изменить или повлиять на стратегическое направление деятельности Института, должны быть представлены Совету директоров ANSI для окончательного утверждения.
Комитет по политике в области прав интеллектуальной собственности (IPRPC) предоставляет мнения и предлагает политику в отношении включения основных патентов или другой частной интеллектуальной собственности (например, товарных знаков и авторских прав) в национальные, региональные или международные стандарты. IPRPC также предоставляет мнения и предлагает политику в отношении прав на использование авторских прав в стандартах и признания защиты авторских прав на стандарты судами, законодательством, регулирующими органам и другими отраслями. IPRPC отвечает на запросы Совета директоров, Исполнительного комитета, комитетов ANSI, других форумов участников. IPRPC подотчетен Исполнительному комитету (ExCo) Совета директоров и следует рабочим процедурам Консультативной группы по политике в области прав интеллектуальной собственности.
Комитет по национальной политике (NPAG) разрабатывает политику в отношении национальных стандартов и вопросов оценки соответствия, включая связанные с ними вопросы государственной политики. NPAG на запросы Совета директоров, Исполнительного комитета, комитетов ANSI, других PAGS и форумов участников. NPAG подотчетен Исполнительному комитету Совета директоров и следует операционным процедурам Консультативной группы по национальной политике.
