ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Становление системы управления
физической культурой и спортом в Российской Федерации
В России исторически сложилась такая система физической культуры, которая является совокупностью государственных и общественных организаций, осуществляющих деятельность в целях физического воспитания населения и развития спорта в стране. Среди субъектов физической культуры и спорта заметное место отводится спортивным федерациям как одному из видов общественных организаций физкультурно-спортивной направленности. Спортивная федерация является общественной организацией, которая создается на основе членства и целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов – членов спортивных сборных команд [28, с. 238].
Одним из значимых социальных явлений в жизни современного общества является олимпийское движение. Значимость данного явления можно подтвердить федеральным законодательством. Именно в этом документе говорится, что олимпийское движение в нашей стране – это составная часть международного олимпийского движения.
В качестве одной из основных причин, оказывающих негативное влияние на темпы экономического потенциала страны ведущие экономисты страны считают недостаточно эффективную систему государственного управления. С целью изучения причин данной проблемы создан Центр стратегических разработок при Президенте РФ, в составе которого имеется целое подразделение по проблемам государственного управления.
Президент РФ в своих выступлениях неоднократно высказывался о необходимости совершенствования и в сфере ФКиС. Тем более, что данный вопрос на федеральном уровне не рассматривался более 25 лет.
Действующая система организации управления ФКиС в своем развитии прошла большой путь. В этом эволюционном процессе в разные периоды применялись самые различные организационные формы управления, обусловленные объективными и субъективными факторами.
К объективным факторам прежде всего следует отнести отсутствие опыта в организации управления спортом и физическим воспитанием населения в период становления советского государства, изменение форм государственного устройства, нахождение страны в состоянии войны (гражданской и Великой Отечественной) и др.
Субъективными факторами, оказавшими негативное влияние на организацию управления физической культурой и спортом, можно считать недооценку самостоятельности данной сферы, в том числе, признание ее как составной части системы здравоохранения в 1953 –1954 годах.
Как показала практика Министерство здравоохранения не смогло обеспечить надлежащего оперативного руководства и ФКиС оказались в роли довеска к совершенно другой отрасли и ее системе управления.
К таким же негативным последствиям привела и переоценка роли и возможностей общественных организаций по руководству физической культурой и, особенно, спортом высших достижений.
Так, в 1959 году были упразднены комитеты по ФКиС и руководство физической культурой в стране было передано в руки общественности - Союзу спортивных обществ и организаций СССР.
Это решение носило чисто волюнтаристский характер и затормозило развитие спорта и физической культуры в стране. С другой стороны, повысился интерес населения к выполнению функций общественных тренеров, судей, инструкторов по спорту и т.д.
При отраслевых министерствах стали создаваться Советы содействия развитию ФКиС, возглавляемые, как правило, заместителями министров. В штатах центральных аппаратов министерств были введены должности специалистов, контролирующих развитие ФК в отраслях промышленности и сельского хозяйства.
В то же время Союзу спортивных обществ не удалось решить задачи по укреплению материально-технической базы спорта, подготовки тренерских кадров, целенаправленному финансированию спортивных организаций, подготовке спортсменов высокого класса.
Было значительно ослаблено государственное влияние на развитие массового спорта и физической культуры в общеобразовательных школах, высших и средних специальных учебных заведениях, по месту жительства и на производстве. После неудачного выступления сборных команд СССР на зимних и летних Олимпийских играх 1968 года в Гренобле и Мехико Союз спортивных обществ и организаций СССР был упразднен.
17 октября 1968 года в целях улучшения руководства ФКиС в стране был создан государственный орган управления – Комитет по физической культуре и спорту при Совете Министров СССР, затем преобразованный в 1986 году в Государственный комитет СССР по физической культуре и спорту.
Указанный Комитет и соответствующие комитеты в союзных и автономных республиках, областях, краях, городах и районах составили единую систему государственных органов специальной компетенции. На них возлагалось руководство разработкой и претворением в жизнь научно-обоснованной системы физического воспитания, развитие материально- технической базы, научно-методическая работа, подготовка физкультурных кадров, организация производства спортивного инвентаря и оборудования, строительство спортивных сооружений, проведение спортивных мероприятий подготовка спортсменов сборных команд к участию в чемпионатах мира, Европы и Олимпийских играх.
Деятельность комитетов по ФКиС строилась в тесной связи с спортивными организациями профсоюзов, «Динамо», спорткомитетом Минобороны, ВС ВДСО «Трудовые резервы» и др. При этом именно государственный орган определял задачи, основные формы и методы деятельности добровольных спортивных обществ, координировал взаимоотношения физкультурных органов министерств и ведомств, осуществлял единое методическое руководство.
Данная система управления с небольшими изменениями действовала вплоть до распада СССР. Об ее эффективности можно судить как по итогам значительного повышения в этот период массовости занимающихся физической культурой и спортом, так и по результатам неофициального командного зачета на Играх XXIV Олимпиады 1988 года в Сеуле (Корея) и XV Олимпийских зимних играх 1988 года в г. Калгари (Канада), которые убедительно выиграли спортсмены сборных команд СССР.
Однако, в связи с распадом СССР Комитет физической культуры и спорта СССР был ликвидирован.
Государственный комитет РСФСР по физической культуре и спорту был также упразднен и его функции переданы Комитету по содействию олимпийскому движению при Правительстве России.
Распоряжением Президента РФ от 17 февраля 1992 г.
№ 53 «По итогам встречи Президента Российской Федерации с Президентом Международного олимпийского комитета (МОК)» было принято решение о разработке новой структуры управления и принят курс на ослабление роли государства в управлении спортивным движением.
Так, указами Президента России «О Всероссийском Олимпийском комитете» и «О структуре государственного управления физическим воспитанием и спортом в Российской Федерации» Комитет по содействию олимпийскому движению как госорган был упразднен, а его правопреемником назначен Всероссийский олимпийский комитет с правом регулирования деятельности и утверждения статуса российских федераций по видам спорта, а также других общественных спортивных организаций.
Подготовка сборных команд страны по различным видам спорта к крупнейшим международным соревнованиям, включая Олимпийские игры, а также в целом развитие спорта высших достижений были возложены на Олимпийский комитет и общероссийские федерации по видам спорта.
С целью развития массового спорта и спортивной индустрии был создан Национальный фонд спорта для привлечения средств предприятий, общественных и иных организаций.
Решениями Ликвидационной комиссии по упразднению Комитета по содействию олимпийского движения, Национальному фонду спорта и Всероссийскому олимпийскому комитету в качестве правопреемников были переданы в ведение все подведомственные предприятия, спортивные объекты, базы олимпийской подготовки, школы высшего спортивного мастерства и училища олимпийского резерва.
Однако, ни Олимпийский комитет, ни Национальный фонд спорта не смогли использовать предоставленные им возможности для финансового обеспечения массового спорта и спортивных федераций.
Как опыт шестидесятых годов, так и данный опыт реорганизации по передаче полномочий общественной организации в лице олимпийского комитета оказался неудачным.
Так, в 90-х годах сложилось критическое положение с финансированием физической культуры и спорта и, особенно, в подготовке сборных команд России. Деятельность олимпийского комитета в нарушение Олимпийской хартии МОК на 90% финансировалась за счет государства. Недостаток финансирования негативно отразился на качестве подготовки российских спортсменов. Практически полное прекращение финансирования Олимпийским комитетом центров спортивной подготовки привело к тому, что стала невозможной организация учебно-тренировочных сборов на отечественных спортивных базах.
Спортивные федерации, получив полную самостоятельность, без государственной поддержки не смогли обеспечить развитие своих видов спорта. В целом, за период с 1990 по 2000 годы общая численность систематически занимающихся снизилась 23%, количество учреждений и организаций, развивающих физическую культуру и спорт сократилось на 1/3.
Число спортивных объектов значительно уменьшилось с 234 тыс. в 1990 году до 195 тыс. в 1996 году. Причем значительная часть спортивных сооружений использовалась в качестве торговых точек и складских помещений.
И только благодаря усилиям государственных органов управления ФКиС субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления удалось сохранить деятельность детско-юношеских спортивных школ и обеспечить подготовку спортивного резерва сборных команд.
Во многом причина сложившейся негативной ситуации в стране была связана с отсутствием четкой системы организации управления ФКиС. На федеральном уровне эти причины были связаны с бесконечной чередой смены названий и функций федерального органа и кадровыми перестановками. Так, за период с 1991 по 2012 гг. название федерального органа исполнительной власти менялось 15 раз, и в настоящее время он осуществляет функциональное регулирование в области ФКиС и лишь в небольшой степени межотраслевую координацию.
Для сравнения за 74 года советской власти центральный орган управления ФКиС реорганизовывался всего 9 раз.
Многократные изменения федерального органа управления породили целый ряд негативных последствий для отрасли, связанных с аналогичной реорганизацией региональных и муниципальных органов управления.
Дальнейшие пути реформирования сферы физической культуры и спорта были определены решениями Государственного Совета Российской Федерации по вопросу «О повышении роли ФКиС в формировании здорового образа жизни россиян» и создан Совет при Президенте Российской Федерации по физической культуре и спорту.
Создание Совета при Президенте Российской Федерации по физической культуре и спорту стало дополнительным эффективным звеном в системе управления ФКиС.
В целом за прошедший период удалось существенно повысить роль государства в развитии массовой ФКиС и спорта высших достижений, создать нормативную правовую и материально-техническую базу отрасли.
Однако, с принятием Федеральных законов от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вертикаль органов исполнительной власти в сфере ФКиС оказалась разорвана как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на муниципальном уровне.
В соответствии со 184 Федеральным законом структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
В ходе административной реформы в соответствии со 131-ым Федеральным законом были организованы городские округа, городские округа с внутригородским делением, муниципальные районы, городские и сельские поселения.
Структура органов местного самоуправления в соответствии с Уставом муниципального образования также определяется главой муниципального образования.
То есть, согласно законодательству Российской Федерации и субъекты Российской Федерации и муниципальные образования полностью самостоятельны в выборе структуры управления, в том числе и в сфере ФКиС.
Проведенный анализ показывает, что в настоящее время реализацию государственной политики в области физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации осуществляют: 49 министерств (из них 13 совмещенных с молодежной политикой или туризмом); 1 агентство; 12 департаментов (из них 4 совмещенных); 12 комитетов; 11 управлений (из них 3 совмещенных); 1 сектор (совмещенный).
Наблюдается большая текучесть кадров руководителей органов исполнительной власти субъектов в области физической культуры и спорта (77 % за последние 5 лет). Только за 2020 и начало 2019 годы руководители отрасли сменились в 23 регионах (27%). Причем 40% спортивных руководителей регионов не имеют высшего специального образования (в республиках – 59%).
Тем самым нарушается преемственность многолетних традиций в работе по развитию видов спорта в субъектах РФ.
В то же время Минспорт России из-за отсутствия необходимых полномочий повлиять на решения региональных властей в части выбора модели органа управления и назначения руководителей органов исполнительной власти в области ФКиС не имеет возможностей. Аналогичная картина наблюдается в муниципальных образованиях.
По итогам проведенного в 2017 году исследования в муниципальных образованиях органы управления физической культурой и спортом созданы только в 83,0% от их общего количества, в том числе в 55 % - совместно с культурой, туризмом, молодежной политикой, здравоохранением, образованием и др.
Отсутствуют профильные органы управления в 428 муниципальных образованиях или 17% от общего числа городских округов и муниципальных районов. Причем необходимо отметить, что подразделения по ФКиС муниципальных образований являются основным звеном физкультурного движения и именно на них ложится основной объем практической работы по развитию физической культуры и массового спорта на предприятиях, в учреждениях и организациях, по месту жительства, в местах массового отдыха населения, а также реализация Стратегии развития ФКиС, Государственной программы развития ФКиС, внедрения Всероссийского физкультурно- спортивного комплекса ГТО и Федерального проекта «Спорт- норма жизни», создание физкультурно-спортивных клубов по месту жительства и в учебных заведениях.
С целью решения данной проблемы можно опереться на часть 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относит к предметам совместного ведения установление общих принципов системы органов государственной власти и местного самоуправления, что дает Минспорту России подготовить в установленном порядке проект специального правового акта по механизму взаимодействия федерального органа исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Тем более, что в сфере образования, здравоохранения, культуры данная проблема решена.
Отсутствие контрольно-надзорных функций не позволяет Минспорту России осуществлять полностью контроль за принимаемыми решениями, в том числе за реализацией Стратегии развития физической культуры и спорта, Государственной программы, а также давать оценку эффективности деятельности общероссийских спортивных федераций и выполнению ими условий государственной аккредитации, в том числе по борьбе с применением запрещенных допинговых средств и методов.
Необходимость более активного вовлечения всех категорий граждан в физкультурно-спортивное движение требует поиска дополнительных механизмов решения этой важной задачи. Одним из наиболее эффективных путей реализации является возрождение системы физкультурно-спортивных обществ, создаваемых по отраслевому принципу и объединяющих наиболее дееспособную, экономически активную часть населения России. Это предложение также закреплено поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета в октябре 2016 года. Создание системы вертикально интегрированных спортивных обществ дополнительно стабилизирует регионально ориентированную систему организации физкультурно-спортивной деятельности в стране за счет создания управленческой вертикали от федерального центра к региональным и муниципальным подразделениям, вплоть до низовых звеньев в виде физкультурно-спортивных клубов, что позволит укрепить вертикаль органов исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта и станет дополнительным звеном, повышающим устойчивость системы управления отраслью.
С целью повышения ответственности министерств и ведомств за уровень физической подготовленности своих сотрудников и работников подведомственных им организаций как части общей государственной социально–экономической политики, необходимо восстановить практику создания в отраслевых министерствах Советов по спорту во главе с одним из заместителей министра.
В целях усиления координации межведомственного взаимодействия по физическому воспитанию населения, целесообразно рассмотреть создание Всероссийского совета по физической культуре и спорту как органа решения практических задач и сформированного на основе представительства отдельных государственных и общественных организаций: Минспорта, Минобрнауки, Минобороны, МВД, Министерства просвещения, Минкультуры, Минсельхоза, Минздрава, Минстроя, Минпромторга, федеральных агентств, физкультурно- спортивных обществ «Динамо», «Трудовые резервы», «Локомотив», «Урожай», «Атом - спорт», «Буревестник», Олимпийского комитета России, общероссийских спортивных федераций, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта. Именно практических вопросов, поскольку Совет при Президенте скорее решает политические и стратегические вопросы развития ФКиС.
Спорт пронизывает все уровни современного социума, оказывая широкое воздействие на основные сферы жизнедеятельности общества. Он влияет на национальные отношения, деловую жизнь, общественное положение, формирует моду, этические ценности, образ жизни людей.
Социологические опросы населения, особенно молодёжи, занимающейся спортом, показывают, что спорт формирует первоначальное представление о жизни и мире. Именно в спорте наиболее ярко проявляются такие важные для современного общества ценности, как равенство шансов на успех, достижение успеха. Стремление быть первым, победить не только соперника, но и самого себя.
Мировой и отечественный опыт показывает, что средства физической культуры и спорта обладают универсальной способностью в комплексе решать проблемы повышения уровня здоровья населения, воспитания и образования детей, подростков и молодежи, формировать здоровый морально-психологический климат в обществе.
В одном из своих выступлений В.В. Путин сказал: "Россия вступает в новый век, и здоровье нации становится абсолютным приоритетом государственной политики". За последние годы мы почувствовали на себе повышенное внимание руководства страны к проблемам, имеющимся в области физической культуры и спорта.
В социальной жизни, системе образования, воспитания, сфере организации труда, повседневного быта, здорового отдыха физическая культура проявляет свои воспитательные, образовательные, оздоровительные, экономические и общекультурные функции, способствует возникновению такого социального течения, как физкультурное движение, т.е. совместная деятельность людей по использованию, распространению и приумножению ценностей физической культуры.
Главное значение физической культуры в современном обществе это оздоровление населения, которое осуществляется путем организации исправления недостатка двигательной активности, которая занимает от 15 до 30% влияния на образ жизни человека, и путем физического воспитания населения в целом. Физической воспитание – это общественный процесс познания и стремления развития физических возможностей человека с целью организации здорового образа жизни.
Успешная организация двигательной активности населения возможна при достаточном количестве спортивных сооружений, укомплектованности спортивных объектов оборудованием и спортивным инвентарем, персоналом, наличием квалифицированных тренеров и инструкторов.
В заключении, хотелось бы сказать, что большая часть населения страны занимается физической культурой и спортом, во многом понимая, что это способствует сохранению и укреплению здоровья, личностному росту и возможности создания конкуренции на рынке труда.
1.2. Сфера физической культуры и спорта как объект
государственного и регионального управления
В первую очередь, прежде чем рассматривать физическую культуру и спорт как объект государственного и муниципального управления, необходимо дать определение базовым понятиям.
Физическая культура (греч. physis, природа + культура) является той сферой социальной деятельности, которая способствует сохранению и укреплению состояния здоровья человека. Также в рамках этой сферы развиваются психофизические способности в процессе осознанной двигательной активности. Это часть культуры, представляющая собой совокупность ценностей и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путём физического воспитания, физической подготовки и физического развития [48, с. 215].
Однако стоит отметить, что физическая культура и спорт – это два разных понятия. Главное отличие этих сфер заключается в том, что физкультура способствует укреплению здоровья, а спорт предполагает получение максимального результата и спортивных наград [48, с. 217].
Спорт и физическая культура в современном мире становятся одними из важнейших сфер человеческой деятельности; огромные достижения в этой области легли в основу многих социальных и научно-технологических преобразований в обществе. Спортивные события в последнее время начали оказывать значительное влияние на общественные, социальные, экономические и политические процессы. Спортивные скандалы по поводу использования допинга на соревнованиях международного уровня, доклады международных антидопинговых агентств (WADA) ставят органы государственной власти и российское общество в целом перед осознанием необходимости рационального государственного регулирования физической культуры.
Таким образом, сфера физкультуры и спорта подразделяется на два основных направления: профессиональный спорт (спорт высших достижений) и массовая физическая культура и спорт. Зачастую большее внимание оказывается массовому, а не элитному спорту. Даже при организации и проведении мега-мероприятий, связанных со спортом высших достижений, организаторы и другие заинтересованные стороны во главу угла ставят влияние мега-событий на популяризацию здорового образа жизни в целом и физической активности в частности, развитие инфраструктуры общественного пользования и создание долгосрочного наследия для всех [15, с. 228].
Зачастую физкультура – это массовое явление, которое вовлекает в свою сферу влияния большинство членов общества с различной степенью активности [15, с. 230].
Именно поэтому спорт и физкультуру можно отнести к тем видам человеческой деятельности, которые нацелены на физическое совершенствование не только отдельного человека, но и человечества в целом. Также спорт и физическая культура оказывают сильное влияние на общее развитие нашего общества. Ведь эти сферы оказывают воспитательное, оздоровительное, политическое и экономико-социальное воздействие.
Согласно теоретическим знаниям рассматриваемая нами сфера подразделяется на несколько компонентов. Данные компоненты связаны со специально организованными занятиями физическими упражнениями в их основных формах и представляют собой физическое воспитание, спорт, физическая рекреация, двигательная реабилитация.
Далее мы рассмотрим физическую культуру и спорт как объект государственного и регионального управления.
В научной литературе государственное управление в целом рассматривается как отдельный вид деятельности, направленный на реализацию единой государственной власти.
Государственное управление - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса [17, с. 55].
Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, деятельности по формулированию политического курса.
Государственное управление - это, прежде всего, исполнительная деятельность, основное направление которой - исполнение, проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Одним из существенных признаков государственного управления является его подзаконный, вторичный характер, по сравнению с законодательной деятельностью.
