Глава 1. Теоретическая правовая характеристика организации системы управления ЖКХ
1.1 Теоретические основы организации системы управления ЖКХ
Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Жилищное хозяйство городов, сельских посилений, включает жилищный фонд, нежилые здания и помещения общественного, социального и иного назначения, а также предприятия и организации, эксплуатирующие и обслуживающие жилищный фонд, и нежилые здания.
В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» жилищный фонд представляет собой совокупность жилых помещений независимо от форм собственности: жилые дома (одноквартирные и многоквартирные), специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и т.п.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. По мере роста благосостояния населения требования к объему и качественным характеристикам жилищного фонда повышаются, соответственно изменяется и структура жилищного фонда.
Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства.
Сказанное выше относится и к праву граждан иметь жилище и пользоваться им. Надлежащее жилье входит составной частью в понятие достойного жизненного уровня человека.
Граждане могут реализовать свое конституционное право на жилище путем приобретения жилья в собственность, кооперативного или индивидуального жилищного строительства, а также из государственного или муниципального жилищного фонда.
Жилищный фонд в России входит в качестве составной части в более широкую отрасль народного хозяйства - жилищно-коммунальное хозяйство. Жилищно-коммунальное хозяйство включает помимо жилищного фонда также санитарно-техническое, энергетическое, газовое, водопроводное, теплофикационное, канализационное хозяйство и др. Управление отраслью жилищно-коммунального хозяйства подчинено задаче обеспечения удовлетворения жилищно-коммунальных нужд населения.
Жилищное хозяйство - одна из важнейших отраслей социально-бытовой инфраструктуры. Рост народного благосостояния тесно связан с улучшением жилищных условий.
Коммунальное хозяйство призвано обеспечить жителей населенных мест водой, теплом, дорогами, транспортом и т.д. Расходы на оплату услуг, производимых коммунальными предприятиями, осуществляются за счет средств территориальных бюджетов, средств юридических и физических лиц.
Жилищно-коммунальное хозяйство - ведущий сектор муниципальной экономики, сегодня составляет от 50-70% основных фондов муниципальной собственности. Включает в себя: жилищный комплекс, водоснабжение, коммуникационную энергетику, благоустройство, дорожное хозяйство, утилизацию отходов, бытовое обслуживание населения.
В настоящее время производственная структура жилищно-коммунального хозяйства как отрасль экономики состоит из четырех подотраслей:
? Жилищное хозяйство;
? Ресурсоснабжение (тепло-, электро-, газо-, водоснабжение и водоотведение);
? Благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, берегоукрепление, санитарная очистка, утилизация отходов);
? Бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, ритуальные услуги).
Жилищная и коммунальная сфера оказывает большое влияние на макроэкономическую ситуацию в стране, так как потребность в расходах на ее устойчивое функционирование в бюджетах городов составляет от 40 до 60%. Кроме того, фактическое финансирование из всех источников составляет 55-70% от потребности, что осложняет качественное обслуживание населения по вопросу жилищно-коммунального хозяйства.
Как единый объект управления ЖКХ уже не существует ни на федеральном, ни на региональных уровнях власти и относится к компетенции органов местного самоуправления. В регионах сегодня около 50 тыс. малых, многоотраслевых унитарных и акционерных предприятий осуществляют коммунальное обслуживание городов и поселений. На них работают более 4,2 млн человек или 5,9% от общей численности занятых.
На территории городов, поселений ЖКХ обеспечивает функционирование жилищного хозяйства, водоснабжения, водопотребления, водоотведения и очистки сточных вод, теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения и др.
В настоящее время ЖКХ РФ находится в кризисном состоянии, которое характеризуется дотационностью отрасли и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов и снижения издержек на производство коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.
Выделяются следующие особенности ЖКХ:
? совпадение места производства и потребления производимых услуг отрасли;
? наличие большого числа подотраслей, отличающихся своими функциями в общей системе, фондоемкостью, трудоемкостью производства услуг, уровнем монополизации производства, различной адаптивной способностью к включению в развитие рыночных отношений;
? воздействие жилищного хозяйства на развитие других сфер экономики.
Из этих особенностей вытекает необходимость управления отраслью жилищно-коммунального хозяйства в рамках муниципальных образований с использованием системного подхода в решении проблем.
Характерные черты современного российского ЖКХ:
? Нормативный способ учета потребления услуг;
? Наличие дотаций на содержание ЖКХ;
? Низкое качество оказываемых услуг.
Также можно добавить к особенностям ЖКХ в России непроработанность структуры управления в системе ЖКХ, в частности, отсутствие четкого разграничения функций структурных подразделений, затратное ценообразование, отсутствие его независимого контроля, отсутствие маркетинга, незаинтересованность работников жилищно-коммунальной сферы в результатах своей деятельности.
Причины нереализованности замысла реформы при изменениях в других секторах экономики:
1) обнищание населения, что привело к невозможности повышения цен до самоокупаемости жилищно-коммунальных услуг;
2) значительное снижение бюджетных возможностей;
3) пренебрежение использованием системного управления жилищно-коммунальной сферой.
Жилищно-коммунальное хозяйство обладает выделенными в теории организации системными свойствами, а именно:
? свойством связности: подотрасли, действуя совместно, получают больший эффект, чем в противном случае;
? свойством эмерджентности: потенциал всего комплекса может быть большим, равным или меньшим суммы потенциалов составляющих ее элементов.
Системными признаками жилищно-коммунального комплекса являются:
1) множество составляющих его подотраслей;
2) единство основной цели всех составляющих - предоставление услуг потребителям в части жизнеобеспечения;
3) наличие взаимосвязи между подотраслями;
4) наличие многоуровневой иерархической структуры;
5) относительная самостоятельность единиц и существование системы управления.
Д.М. Жуков определяет жилищно-коммунальное хозяйство как «сложную социально-экономическая систему, обеспечивающую жизнь и работу населения, а также предприятия различных отраслей народного хозяйства необходимыми ресурсами воды, газа, тепла и др.» Специфика ЖКХ, по его мнению, состоит «в его многопрофильности, многоотраслевой структуре, которая требует соответствующих организационно-правовой и экономической основ».
По существующему законодательству ЖКХ, будучи многоотраслевым комплексом, относится к компетенции органов местного самоуправления. На этой основе и строится вся система управления ЖКХ. В администрациях многих регионов на областном, краевом и республиканском уровнях отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами ЖКХ региона, в компетенцию которых входило бы решение вполне конкретных задач по выводу ЖКХ из кризисного состояния.
В то же время ЖКХ несет на себе бремя обязательств далеко не муниципальных и не подкрепленных достаточным финансированием из бюджета (социальная защита населения, обеспечение услугами ЖКХ бюджетозависимых потребителей и др.). Сегодня предприятия ЖКХ вынуждены эксплуатировать заведомо неэффективное оборудование и жилье, построенное несколько десятков лет назад по неэффективным технологиям, когда идеология энергосбережения и энергоэффективности еще не были приоритетом государства.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что жилищно-коммунальный комплекс является структурно сложной иерархической системой, следовательно, из этого вытекает необходимость управления им в рамках муниципальных образований, используя системный подход и учитывая закономерности в его развитии.
Под термином "жилищно-коммунальное хозяйство" (ЖКХ) понимается система организационно и экономически взаимосвязанных видов деятельности в сфере производства и предоставления продукции промышленного характера, направленных на обеспечение устойчивого функционирования и развития региона, и ориентированных на надежное и качественное обеспечение населения жилищно-коммунальной услугой. Именно это является приоритетным направлением в позиционировании жилищно-коммунального хозяйства в системе развития современной экономики. Жилищно-коммунальное хозяйство выступает одной из основных отраслей народно-хозяйственного комплекса и муниципального хозяйства, охватывающей многоотраслевую производственно-техническую систему.
ЖКХ обуславливает своеобразие и специфику его деятельности, которая чрезвычайно многогранна: это эксплуатация жилищ, теплоэнергетика, газовое и гостиничное хозяйство, городское освещение, электрический транспорт, банно-прачечное, гражданское и оздоровительное обслуживание, комплексное благоустройство и санитарная очистка поселений, зеленое строительство, промышленное производство цветов, монтаж, капитальный ремонт и эксплуатация лифтового хозяйства, техническая инвентаризация основных фондов, ремонтно-строительное производство, промышленность, капитальное строительство, проектные, конструкторско-технологические и научно-исследовательские работы, подготовка и переподготовка кадров, производственно-технологическая комплектация, аварийная (инженерного оборудования), справочно-информационная, инспекционная и другие службы.
Жилищное и коммунальное хозяйство представляет собой многоотраслевое хозяйство, в котором переплетаются все социально-экономические отношения по жизнеобеспечению населения и удовлетворению потребностей производственных отраслей и сферы услуг. Оно включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, чья деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах.
Система управления жилищно-коммунального хозяйства включает следующие группы предприятий и хозяйств:
- жилищное хозяйство;
- муниципальный жилищный фонд;
- частный жилищный фонд;
- ремонтно-строительное управление (РСУ);
- ремонтно-эксплуатационное управление (РЭУ);
- санитарно-технические предприятия:
- водопровод;
- канализация;
- предприятия по уборке территорий;
- прачечные и бани;
- транспортные предприятия:
- городской общественный пассажирский транспорт;
- водный транспорт местного значения;
- энергетические предприятия:
- электросети;
- газовые сети;
- теплофикационные сети;
- отопительные котельные;
- электростанции;
- сооружения внешнего благоустройства;
- дороги;
- мосты;
- набережные;
- гидротехнические сооружения;
- зеленые насаждения;
- уличное освещение.
Организации жилищно-коммунального хозяйства - это предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей. Они являются важнейшей частью территориальной инфраструктуры, определяющей условия жизнедеятельности человека, прежде всего комфортность жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависят состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.
Управление развития рынка доступного жилья ЖКХ, включает жилищное хозяйство и коммунальные предприятия. Во многих городах и поселениях предприятия коммунального хозяйства обслуживают также и промышленные предприятия, снабжая их водой, электроэнергией, газом. Однако в зависимости от местных условий, промышленные предприятия имеют и собственные водопроводы, канализацию, и другие сооружения коммунального назначения.
В работах В. В. Авдеева, А. И. Безлюдова, А. Г. Козлюка и других авторов приводится классификация отраслей ЖКХ. Они включают:
- санитарно-технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке);
- внутригородской пассажирский транспорт общего пользования (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен);
- коммунальную энергетику (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы);
- коммунальное обслуживание (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы);
- внешнее городское благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение);
- подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские).
Указом Президента России от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" образовано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое находится в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации. На данный федеральный орган исполнительной власти возложены функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства на федеральном уровне. В настоящий момент управление ЖКХ РФ сосредоточено в Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству РФ. Оно представлено следующей структурой:
? Управление административной и правовой работы
? Управление строительных программ
? Управление программ в жилищно-коммунальном хозяйстве
? Управление делами и объектов государственной собственности
? Финансово-экономическое управление
? Управление развития рынка доступного жилья.
ЖКХ относится к сфере жизнеобеспечения и имеет огромную общественную значимость. В силу своей социальной значимости, а также наличия особенностей организации производства и реализации продукции, ЖКХ является объектом прямого государственного регулирования в большинстве стран мира. Однако существующая в настоящее время система государственного регулирования жилищно-коммунального комплекса России не позволяет обеспечить баланс интересов общества и предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, положительно повлиять на создание условий макро- и микроэкономической стабильности.
ЖКХ - одна из крупнейших отраслей российской экономики. По данным Минфина и Госкомстата России, расходы российского бюджета на жилищно- коммунальное хозяйство сопоставимы с расходами на оборону и превышают затраты на правоохранительную деятельность, госбезопасность и государственное управление.
Проблемы ЖКХ - одни из самых чувствительных для населения страны. Как и вся экономика страны, жилищно-коммунальная сфера значительно деградировала в последние годы. Для ее поддержания в рабочем состоянии сегодня требуется все больше средств. Тем не менее, в настоящее время более двух третей из 52 тысяч предприятий, обслуживающих жилищно-коммунальный комплекс, находятся на грани банкротства.
Управление в сфере жилищного хозяйства осуществляется в разных формах:
? государственная регистрация жилых помещений;
? государственный учет жилищного фонда;
? распределение жилых помещений;
? контроль за использованием жилого фонда и др.
? В настоящий момент управление ЖКХ РФ сосредоточено в Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству РФ. Оно представлено следующей структурой:
? Управление административной и правовой работы;
? Управление строительных программ;
? Управление программ в жилищном - коммунальном хозяйстве;
? Управление делами и объектов государственной собственности;
? Финансово-экономическое управление.
Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда осуществляется органами исполнительной и законодательной властей, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, установленном законодательством.
Государственное управление в жилищной сфере - это деятельность уполномоченных на те органы государственной и муниципальной власти по обеспечению удовлетворения жилищно-коммунальных нужд населения, а также надлежащего использования объектов жилого фонда. В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы образована Межведомственная комиссия по вопросам реализации федеральной целевой программы "Жилище". Основными задачами Комиссии являются:
? координация деятельности государственных заказчиков и исполнителей федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы (далее - Программа) и включенных в нее подпрограмм;
? рассмотрение проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов и методических документов, подготавливаемых в рамках реализации Программы и направленных на создание и совершенствование организационных и экономических механизмов осуществления преобразований в жилищной сфере, а также на обеспечение адресности социальной защиты населения, касающейся оплаты жилищно-коммунальных услуг, на основе перехода к новой экономической модели реформирования жилищно-коммунального комплекса;
? содействие внедрению организационных и экономических механизмов, разработанных в ходе реализации Программы и подпрограмм, в практическую деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
? контроль за ходом выполнения Программы и за рациональным использованием средств федерального бюджета, направляемых на ее реализацию, содействие привлечению внебюджетных источников финансирования программных мероприятий.
Состав Комиссии утверждается Правительством Российской Федерации. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72) жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Центральным органом управления жилищно-коммунальным хозяйством в Российской Федерации является Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу
Одними из специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, являются органы государственной жилищной инспекции, образованные в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации" от 26 сентября 1994 г. № 1086.
Постановлением установлено, что государственная жилищная инспекция в Российской Федерации состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации. Правительством Российской Федерации утверждено Положение о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, которым определяются система и основные функции государственных жилищных инспекций, их права и порядок деятельности. В соответствии с Положением органы государственной жилищной инспекции осуществляют, в частности, контроль:
? за использованием жилищного фонда и придомовых территорий;
? за техническим состоянием жилищного фонда и его инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по его содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами;
? за обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг;
? за санитарным состоянием помещений жилищного фонда в части, согласованной с соответствующими службами санитарно-эпидемиологического контроля;
? за осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда к сезонной эксплуатации;
? за рациональным использованием в жилищном фонде топливно-энергетических ресурсов и воды;
? за соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение и т. д.);
? за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями;
? за соблюдением порядка и правил признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые.
? Органы государственной жилищной инспекции имеют право:
? проводить инспекционные обследования и проверки подконтрольных объектов в соответствии с задачами и функциями, определенными названным выше Положением;
? давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда и придомовых территорий об устранении выявленных нарушений;
? давать представления об аннулировании или приостановлении действия лицензий на осуществление деятельности юридическими и физическими лицами, допускающими грубые нарушения жилищного законодательства, правил и нормативов, связанных с использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда;
? выносить заключения о пригодности домов и помещений для проживания;
? вносить предложения о привлечении должностных лиц и граждан к ответственности в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях;
? в порядке и на условиях, устанавливаемых органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, применять финансовые санкции за несоблюдение нормативно-технически^ требований по использованию, содержанию и ремонту жилищного фонда и придомовых территорий и неисполнение предписаний об устранении выявленных недостатков.
Жилье для человечества, вне зависимости от исторического промежутка времени, было и является основой существования, и в этом аспекте государственную роль в организации условий, обеспечивающих гражданам качественное проживание в жилище, вне всякого сомнения, невозможно переоценить.
К сожалению, на сегодняшний день, в действующих нормативных правовых актах не приводится определение жилищно-коммунального хозяйства. Тем не менее, с учетом положений федеральной статистической отчетности, можно сделать вывод о том, что «система жилищно-коммунального хозяйства включает механизмы предоставления жилищных и коммунальных услуг». При этом жилищные услуги обусловлены:
? предоставлением в пользование жилого помещения по договору социального найма (договору найма) жилого помещения государственного либо муниципального жилищного фонда;
? содержанием и ремонтом жилого помещения, включающими в себя услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме;
? капитальным ремонтом общего имущества в многоквартирном доме для собственников помещений в многоквартирном доме;
? сбором и вывозом твердых бытовых отходов;
? сбором и вывозом жидких бытовых отходов от многоквартирных жилых домов;
? прочими услугами жилищно-коммунального хозяйства (работами по благоустройству территории, санитарной очистке городов: механизированной уборке, эксплуатации городских дорог, мостов, путепроводов, набережных, инженерной защите, озеленению и др.).
? В свою очередь, коммунальные услуги включают услуги:
? холодного и горячего водоснабжения;
? водоотведения (канализации);
? электроснабжения;
? газоснабжения (в том числе поставки бытового газа в баллонах);
? теплоснабжения (в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления).
В настоящее время для большинства горожан основным жильем, как правило, являются квартиры в многоэтажных домах. «Именно на жилищно-коммунальное хозяйство возложена обязанность организовывать отвечающие современным требованиям условия проживания населения в жилых домах, расположенных на городской территории, путем обеспечения бесперебойной и эффективной работы предприятий и организаций, его составляющих.
