Глава 1.Теоретические и нормативно-правовые основы системы управления государственной собственностью в Российской Федерации
1.1 Система управления государственной собственностью Российской Федерации
Системауправлениягосударственной собственностью, представляет собой совокупностьгосударственныхорганов законодательной и исполнительной власти, территориальных органов управления, их функций, связей и отношений, а также объектовгосударственной собственности.
Управление государственной собственностью должно иметь результативный характер. Высокий уровень законодательной базы и ответственности в сфере управления государственной собственностью будет способствовать созданию благоприятной социальной и экономической среды, достижению результативности и наибольшей экономической эффективности использования объектов государственной собственности.
Эффективное управление государственной собственностью обеспечивает стабильные финансовые поступления в региональный бюджет, решение вопросов федерального и регионального значения, выполнение социальных обязательств перед населением.
Многообразие объектов государственной собственности требует применение специфических и инновационных методов управления, а также развитое законодательное регулирование. Существующие нормативно-правовые и социально-экономические проблемы, препятствующие эффективному управлению государственной собственностью, обуславливают необходимость совершенствования системы управления государственной собственностью в субъектах РФ.
Рассмотрим основные понятия в сфере управления государственной собственностью. Собственность является особым общественным отношением, которое определяет сущность социально-экономического развития территории и влияет на социально-политические процессы. В ст. 214 Гражданского кодекса выделено два вида государственной собственности: федеральная и собственность субъекта. Также в статье указано, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью [4].
Государственная собственность является экономической основой функционирования государственного сектора экономики, обеспечивающей реализацию воспроизводственных функций, материального и финансового обеспечения выполнения государственных функций, ориентированных на реализацию общенациональных интересов. Термин «управление государственной собственностью» в российском законодательстве стал регулярно употребляться лишь в начале девяностых годов, поскольку именно в этот период началось формирование института управления государственной собственностью [37].
Данное понятие практически не отражено в федеральных нормативно-правовых актах, но закреплено в законодательстве субъектов РФ. Управление государственной собственностью определяется как осуществление уполномоченными государственными органами посредством механизма управления правомочий владения, пользования и распоряжения государственной собственностью.
В теории и практике управления государственной собственностью основными понятиями являются субъекты и объекты собственности. В качестве субъектов государственной собственности могут выступать:
? народ, осуществляющие права и полномочия собственности непосредственно или делегируя их органам управления;
? государство в лице уполномоченных органов государственной власти, федерации и ее субъектов;
? государственные организации и учреждения, наделенные правами собственности (управления собственностью) со стороны государства и от его имени.
В качестве объектов собственности выступают предметы, вещи, материалы, информация, духовные, интеллектуальные ценности, денежные средства, принадлежащих целиком или в некоторой части субъекту собственности.
Существуют следующие виды объектов, которые могут находиться в государственной собственности субъектов РФ:
? земельные участки и иные природные ресурсы и природные объекты;
? земли сельскохозяйственного и иного назначения;
? средства бюджета, внебюджетных фондов, валютные ценности и ценные бумаги, депозиты в банковских учреждениях;
? имущество государственных предприятий и учреждений;
? объекты жилищного фонда;
? объекты нежилого фонда;
? исторические и культурные ценности;
? государственные архивы, библиотечные и музейные фонды;
? доли в общей собственности;
? доли (вклады) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ;
? продукты интеллектуального и творческого труда;
? пакеты акций;
? имущество органов государственной власти.
В практике управления государственной собственностью существует институт доверительного управления, который заключается в передаче прав по управлению имуществом на основе договора. При доверительном управлении передаются права на распоряжение, пользование и владение имуществом, и в реализации этих прав собственник устанавливает частичные ограничения. Имущество, находящееся в доверительном управлении, может быть выкуплено при согласовании с собственником в соответствии с законодательством.
Объекты государственной собственности могут передаваться государственным предприятиям на началах хозяйственного ведения и оперативного управления. Право собственности на имущество не передается. Предприятие обязано за свой счет содержать данное имущество и нести расходы на его эксплуатацию. Часть прибыли от использования государственной собственности, принадлежащей на праве хозяйственного ведения предприятию, размер которой устанавливается договором, перечисляется в соответствующий уровень бюджетной системы РФ [32].
Некоторые объекты государственной собственности могут быть переданы в безвозмездное пользование [32]:
? государственным и муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям в случае нецелесообразности передачи им данного имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление;
? некоммерческим организациям и физическим лицам, которым государство в соответствии с законодательством обязано оказывать содействие в организации их деятельности;
? органам государственной и муниципальной власти.
Обычно выделяют следующие функции управления государственной собственностью:
1. преобразующие (трансформирующие) – приватизация, национализация, разграничение государственной собственности, гражданско-правовые сделки с государственным имуществом, а также сделки смешанного характера – государственные закупки, концессионные соглашения, создание, реорганизация и ликвидация государственных организаций, включая банкротство;
2. текущие (оперативные) – учет и регистрация объектов, управление государственными организациями, землей, акциями и т.д.
Далее проанализируем данные функции управления государственной собственностью более подробно. Первоначальной и обязательной функцией управления является учет государственной собственности, который заключается в получении, экспертизе и хранении документов, содержащих сведения о государственном имуществе, и внесение указанных сведений в Реестр государственного имущества [25].
Реестр государственной собственности является информационной системой, представляющей собой организационно упорядоченную совокупность документов и информационных технологий, реализующих процессы учета объектов государственной собственности и предоставления сведений о них. Объектами учета являются юридические лица в лице государственных учреждений и предприятий, а также органов государственной власти; недвижимое и движимое имущество.
Порядок учета государственной собственности и предоставления информации из Реестра отражены в постановлении Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества». Аналогичный учет государственной собственности ведется на соответствующих уровнях власти.
Учет недвижимого имущества осуществляется в соответствии с ФЗ от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». В настоящее время осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества, функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). На территории субъектов (например, в Иркутской области) данные функции осуществляет Управление Росреестра по Иркутской области.
Аренда государственного имущества, земельных участков, предприятий и других имущественных комплексов, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств регулируется ст. 34 Гражданского кодекса, если специальные правила не устанавливают иное. Под арендой в широком смысле понимают предоставление земли, средств производства, имущества их владельцем (арендодателем) во временное пользование другим лицам (арендаторам) на договорных условиях, за плату [19].
Контроль над управлением, использованием по назначению и сохранностью объектов осуществляет Министерство имущественных отношений и при выявлении нарушений принимает законные меры для их устранения. Кроме договора аренды, существует договор финансовой аренды – договор лизинга. По договору лизинга арендодатель может приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских целей. В таком случае арендодатель не несет ответственности за выбор предмета аренды и продавца.
Органы исполнительной власти субъектов должны оказывать необходимую поддержку развитию лизинговой деятельности, направленной на техническое перевооружение и модернизацию производства, в том числе путем участия в финансировании соответствующих проектов за счет своих бюджетов.
Одной из преобразующих функций управления государственной собственностью является приватизация. В общем смысле приватизация подразумевает передачу имущества из публичной собственности в частную. В России процесс приватизации стал одним из самых масштабных и значительных экономических реформ. Цели приватизации связаны с пополнением бюджета посредством продажи публичной собственности, повышением эффективности хозяйственной деятельности, привлечением инвестиций, а также социальной защитой населения.
Возможность приватизации государственного и муниципального имущества предусмотрена ст. 217 Гражданского кодекса. Основу правового регулирования приватизации государственной собственности составляет ФЗ от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В законе определены основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества, порядок и способы приватизации.
Важно отметить, что не все объекты государственной собственности подлежат приватизации. Согласно ФЗ от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» приватизации не подлежит имущество, изъятое из оборота, а также имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Данный закон устанавливает перечень земельных участков, не подлежащих приватизации.
Также случаи запрета в приватизации земельных участков установлены Земельным кодексом. Субъекты РФ не вправе в своих нормативных актах устанавливать иные случаи запрета в приватизации земельных участков, не обозначенные в федеральном законодательстве. Закон РФ от 04.07.1991 г. № 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (последние изменения от 28.02.2015 г.) устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования.
В ст. 4 данного закона определены жилые помещения, которые не подлежат приватизации. К ним относятся жилые помещения в аварийном состоянии, в общежитиях, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, и находящийся в сельской местности жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения [16].
В каждом субъекте приватизация собственности проводится в соответствии с ФЗ от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ и законами субъектов. В Иркутской области продажу государственного имущества осуществляет областное государственное казенное учреждение «Фонд имущества Иркутской области». Ежегодно правительство Иркутской области разрабатывает прогнозный план приватизации областного государственного имущества на соответствующий год.
Прогнозный план содержит перечень областных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, долей в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью, находящихся в областной государственной собственности, и иного областного государственного имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году, предполагаемые сроки приватизации и прогноз поступления средств от приватизации областного государственного имущества [21].
Приватизация государственного имущества является показателем эффективности в сфере управления государственной собственностью, сокращает государственный сектор экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов и формирует доходы областного бюджета.
Противоположным процессом приватизации является национализация, которая заключается в переходе в государственную собственность имущества, находившегося в собственности граждан или юридических лиц. В РФ нет закона о национализации. Существует законопроект «Об обращении имущества в государственную собственность (национализации)», который был внесен на рассмотрение в Государственную Думу 1 апреля 2002 г. В ч.3 ст.35 Конституции РФ говорится о возможности принудительного отчуждения имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения [1].
Также в ст.235 Гражданского кодекса указано, что обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением всех убытков [4].
Действующее законодательство предусматривает прямую возможность национализации лишь в области авиации [55]. Федеральный закон «О государственном регулировании развития авиации» устанавливает, что государство в целях обеспечения своих интересов в области развития авиации вправе на основании ФЗ национализировать (обратить в государственную собственность) имущество, находящееся в собственности физических и юридических лиц [10].
Существует сходный с национализацией процесс, который можно назвать подвидом национализации. Называется это процесс деприватизацией и означает возврат в публичную собственность ранее приватизированного имущества [55]. В основном данный процесс всегда связан с приватизацией предприятия по конкурсу и невыполнением условий конкурса.
Еще одной преобразующей формой управления государственной собственностью является разграничение собственности между уровнями власти. Согласно ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности находится в совместном ведении РФ и субъектов. Существует несколько правовых актов, регулирующих порядок разграничения публичного имущества и отнесения его к разным формам собственности.
Во-первых, это Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Данное Постановление определяет объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, объекты, которые могут быть переданы в собственность субъектов и муниципальных образований, объекты, относящиеся к муниципальной собственности. Важно отметить, что данное Постановление не распространяется на земельные участки, недра, водный и лесной фонды.
До 2006 г. земля подлежала разграничению в соответствии с ФЗ от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Но 17.04.2006 г. был принят ФЗ № 53-ФЗ, который признал утратившим силу ФЗ от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ. В ст. 3.1 ФЗ от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» определены земли, которые относятся к федеральной собственности, собственности субъектов, собственности поселений, городских округов и муниципальных районов.
Если отсутствуют основания для отнесения конкретного земельного участка к федеральной собственности, собственности субъекта или муниципального образования, то этот земельный участок подлежит отнесению к неразграниченной государственной собственности. Органы местного самоуправления имеют право распоряжаться неразграниченной государственной собственностью на землю до ее полного разграничения [6].
Согласно Лесному кодексу земли лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности. В Водном кодексе определены объекты, относящиеся к федеральной собственности, собственности субъектов и муниципальной собственности. Порядок передачи имущества из одной формы собственности в другую определен в ч. 11 ст. 154 ФЗ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ [7].
Решения о передаче имущества из федеральной собственности принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества. Решения о передаче имущества из собственности субъектов в муниципальную собственность и наоборот принимаются уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов, осуществляющими полномочия собственника имущества.
Перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче собственности из одной формы в другую определен Постановлением Правительства РФ от 13.06.2006 г. № 374 [18]. Разграничение государственной собственности между уровнями власти является сложным процессом, характеризующимся наличием определенных проблем, в основном связанных с отсутствием современной законодательной базы.
Среди основных принципов управления государственной собственностью в субъектах выделяют следующие [32]:
1. социально-экономическая эффективность – заключается в том, что управление государственной собственностью должно способствовать достижению положительных социальных и экономических результатов;
2. целеполагание – подразумевает разработку системы целей с выделением основной и приоритетных. Общей экономической целью является обеспечение устойчивого развития государственного и муниципального секторов экономики. Стратегической социально-экономической целью является создание материальных условий для устойчивого воспроизводства благ, удовлетворяющих социальные потребности общества. При реализации данного принципа необходимо, чтобы органы государственной власти принимали объективно обусловленные цели, в том числе и к конкретным объектам собственности, и фиксировали их в нормативно-правовых актах;
3. прогрессивная мотивация – заключается в разработке механизма материальной заинтересованности субъекта управления от полученного результата. Для этого необходимо использовать прогрессивную систему оплаты труда, карьерный рост, систему социального обеспечения, защиту и страхование и т.п. Например, в настоящее время, уровень оплаты труда практически не зависит от показателей эффективности управления объектами государственной собственности;
4. социально-экономическая, административная, уголовная ответственность – заключается в том, что субъекты управления должны нести ответственность за результаты управления;
5. комплексность и системность управления – выражается во взаимосвязи общей цели управления собственностью, функций управления, единстве действия органов представительной и исполнительной власти, всех управляющих структур и лиц. Также необходимо сочетание экономических и административных методов управления, использование единых критериев оценки эффективности управления и т.д. Разработка программы управления государственной собственностью должна содержать системный подход;
6. надлежащее нормативно-правовое регулирование – заключается в разработке, принятии и совершенствовании системы законодательных актов, создающих правовое обеспечение управления объектами государственной собственности;
Таким образом, управление государственной собственностью должны осуществлять люди, имеющие высшее образование по специальности, поскольку результаты управления собственностью определяют нормы жизнедеятельности общества. Также реализация данного принципа предполагает проведение конкурса на замещение должностей в органы государственной власти.
1.2 Нормативно-правовое регулирование системы управления государственной собственности в Российской Федерации
В настоящее время в Российской Федерации существует множество законодательных актов, регулирующих отношения в сфере управления и распоряжения государственной собственностью.
Основным правовым документом является Конституция РФ, отдельные статьи которой посвящены праву собственности. Конституция провозглашает, что в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч.2 ст.8) [1].
На уровне законодательства вопросы государственной собственности отражены в Гражданском кодексе (понятие государственной собственности, полномочия собственника, вопросы аренды, приватизации). В Земельном кодексе определены случаи запрета в приватизации земельных участков. Лесной кодекс устанавливает, что все земли лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности, а в Водном кодексе определены объекты, относящиеся к федеральной собственности, собственности субъектов и муниципальной собственности.
Отношения, связанные со строительством объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий и сооружений закреплены в Градостроительном кодекса [3].
Также к нормативно-правовым документам, регулирующим управление государственной собственностью, можно отнести Бюджетный кодекс, в котором определены доходы от использования государственного и муниципального имущества (ст. 42).
В ФЗ от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» определены земли, которые относятся к федеральной собственности, собственности субъектов, собственности поселений, городских округов и муниципальных районов.
Правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов, находящихся в государственной собственности определены ФЗ от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности регулируются Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [9].
Возникновение и прекращение, а также ограничение или переход прав на недвижимое имущество регулируется ФЗ от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ (Постановление Правительства №1024 от 09.09.1999) установлены следующие цели [17]:
1. повышение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
2. оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
3. привлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
4. использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
5. повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности посредством содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Следует отметить, что в данной Концепции основное внимание уделено управлению собственностью государственных унитарных предприятий, учреждений и государственной казны, а объекты государственной собственности природно-ресурсной сферы практически не рассмотрены. Данный факт отражается на эффективности управления объектами природно-ресурсной сферы.
В соответствии с этими целями установлен обширный круг задач управления государственной собственность, который включает в себя следующие основные задачи [57]:
1. классификация объектов государственной собственности, позволяющая улучшить систему их учета и контроля над состоянием объектов и их использованием;
2. инвентаризация объектов государственной собственности, оформление прав на них с целью упорядочения статистического и оперативного учета, использования объектов по назначению;
3. обеспечение контроля над сохранностью государственного имущества, используемого государственными организациями, сдаваемого в аренду, передаваемого в залог и в доверительное управление;
4. совершенствование структуры и состава объектов государственной собственности с точки зрения возможной приватизации, продажи, выкупа, передачи в муниципальную форму собственности, создания новых объектов;
