ГЛАВА 1. МЕТОДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ, ВИДЫ
1.1. Понятие, виды и структура методов административно-правового регулирования
Учение о методах административно-правового регулирования зани-мает одно из важнейших мест в российском административном праве, и ему уделяется повышенное внимание в научной литературе.
Прежде чем перейти непосредственно к характеристике понятия и сущности методов административно-правового регулирования необходимо остановиться на определении содержания той деятельности, методы осу¬ществления которой являются предметом нашего исследования.
В научной литературе понятие, содержание методов административ-но-правового регулирования непосредственно связывают с социальным управлением (управлением в социальной системе). В связи с этим пред-ставляется необходимым определиться с содержанием этого понятия. От того, что понимается под управлением, каково содержание и объем этой деятельности, будет зависеть и определение сущности методов ее осущест-вления, а, следовательно, и методов административно-правового регулиро¬вания в частности в деятельности ОВД.
Однако следует отметить, что предмет исследования предполагает не только анализ понятия «управление», его сущности и содержания, а высту-пает лишь отдельной, самостоятельной задачей, поэтому мы рассмотрим эти вопросы лишь в пределах, необходимых для исследования проблемы в целом.
При решении задач повышения эффективности управленческой дея-тельности особое значение приобретают вопросы научной организации управления в самом аппарате государственных органов. При этом, на наш взгляд, наиболее актуальными остаются вопросы внутреннего управления. Между тем от научно обоснованного совершенствования системы и струк-туры аппарата государственной власти, рационализации его деятельности в значительной мере зависит успех управления различными сферами обще¬ственной жизни. Применительно к ОВД речь идет о внутриорганизационной деятельности. Такая деятельность – не самоцель, она призвана обеспечить наиболее эффективное выполнение задач внешне-го управления. Поэтому совершенствование систем и процессов управле-ния в ОВД должно способствовать повышению эффек¬тивности деятельности в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.
Вместе с тем следует сказать, что в связи с постоянным развитием науки управления произошло расширение границ употребления одних и тех же понятий. Так, контроль в управленческой деятельности может вы-ступать;
а) как самостоятельная функция процесса управления;
б) в качестве одного из элементов исполнения решения;
в) как административно-организационный метод управления.
В качестве функции процесса управления он является видом управ-ленческой деятельности субъекта управления, осуществляемого при реше-нии всех управленческих задач (информационно-аналитической работе, планировании, подборе, подготовке и воспитании кадров). Применительно к ходу исполнения какого-то конкретного решения контроль следует рас-сматривать в качестве элемента организации исполнении решения (кон-троль за ходом исполнения задания) или стадии процесса управления (кон-троль итогов). Контроль как административно-организационный метод яв-ляется средством обнаружения недостатков, выявления причин, препятст-вующих реализации решений, и оказания конкретной практической помо-щи в выполнении поставленных задач. Данный факт подтверждает нашу мысль о том, что для более полного понимания сущности методов соци-ального управления необходим детальный анализ управленческой деятель¬ности вообще и конкретной ситуации в частности.
Еще одним спорным моментом является дискуссия о соотношении понятий «согласование» и «разрешение» с методами управления. Так, А. П. Ипакян рассматривает административный метод в качестве способа реали¬зации данных категорий . Однако в работах других авторов, в частности В. С. Прониной и А. П. Коренева, содержится мысль, что это лишь различные формы применения административного метода. В этом случае согласова¬ние, применительно к ОВД, выступает как обсуждение и выработка несколькими подразделениями органа или их работниками единого мнения по тому или иному вопросу управления или получения от вышестоящего или заинтересованного в деле органа согласия на соверше-ние каких-либо управленческих действий. Мы разделяем точку зрения, в соответствии с которой согласование выступает лишь как один из вариан-тов административного метода.
Однако часто происходит сужение рамок понимания метода управле-ния. Ю. М. Козлов и Е. С. Фролов к категории методов управления не от-носят графические методы, методы исследования операций, методы приня-тия управленческих решений, методы планирования и социологические методы. По их мнению, названные категории методов сходны лишь по на-именованию. Содержание же методов управления находит свое непосред-ственное выражение только в отношениях субъектно-объектного характера и только в связи с осуществлением целенаправленного воздействия на управляемую социальную систему. Если же содержание той или иной кате-гории, именуемой «метод», иное, значит, имеется в виду не средство управляющего воздействия, а что-то другое.
Данная позиция авторов основана на понимании управления как дея-тельности по администрированию. Ошибочность этой позиции понимания сущности методов приводит, на наш взгляд, к сужению понятия управле-ния вообще. Содержание управления выражается не только в организации выполнения управленческих решений, где методы воздействия играют ве-дущую роль, но и в их выработке и принятии, где уже более значимы по-знавательные методы. И те и другие методы относятся ко всему процессу управления, поэтому неправомочно считать одни из них собственно управ-ленческими, а другие лишь вспомогательными средствами управленческо-го воздействия.
Определенные расхождения существуют также и в отношении эти-мологии понятия «метод управления». Отдельные авторы понимают под методами управления способы воздействия субъекта управления на его объект. Так, В. С. Основин связывает методы управления с приемами, принципиально возражая против употребления слова «способ», доказывая, что способ и метод – это не одно и тоже. Свои возражения он строит на ут¬верждении, что способ – это характер воздействия на объект, а метод – конкретный прием осуществления этого воздействия. В качестве примера он использует применение данной терминологии в технике. Так, механиче¬ский способ обработки металла может быть осуществлен при помощи раз¬личных методов. Поэтому, по его мнению, метод управления есть прием, при помощи которого осуществляются эффективные действия субъекта управления.
Интересна точка зрения, высказанная И. С. Мангутовым. По его мне-нию, методы управления связаны больше с объектом, чем с субъектом управления. Именно цели и задачи управляемого объекта определяют вы-бор тех или иных методов. Следовательно, методы управления – есть спо-собы воздействия на отдельных работников и трудовые коллективы в це-лом в процессе управления для осуществления намеченных задач и реали-зации целей данной организации .
Применительно же к деятельности ОВД, на наш взгляд, наиболее лаконичным и полностью отражающим суть понятия яв¬ляется определение методов, данное в словаре-справочнике, изданном Академией управления МВД России, где под ними понимают способы ор¬ганизующего воздействия субъекта управления на объект управления, с помощью которых достигаются стоящие перед системой цели. При этом важно отметить тот факт, что в деятельности ОВД важ¬ны обе характеристики метода управления как способа познания действи¬тельности и практического осуществления целей. На стадии выработки управленческих решений – это способы теоретического осмысления дей¬ствительности (изучение оперативной обстановки, анализ, проблем, поиск оптимальных вариантов решений), а на стадии организации исполнения решений – это способы реализации практических задач по обеспечению общественного порядка и борьбы с преступностью.
Обобщая различные точки зрения на данный вопрос, можно сказать о том, что каждый конкретный вид трудовой деятельности осуществляется с помощью определенных методов. Например, такая разновидность практи¬ческой деятельности, как раскрытие преступлений, осуществляется оперативно-розыскными и криминалистическими методами, определяемыми как система приемов, применяемая для обнаружения, исследования и оценки доказательств. Но они могут быть названы и путем, ведущим к раскрытию преступлений, и способом исследования всех обстоятельств, связанных с установкой истины по делу. То есть принципиального различия в определениях нет, а есть лишь различные аспекты, которые по своей сути имеют единую основу.
В то же время применительно к каждой разновидности практической деятельности целесообразно применять то значение, которое наиболее полно соответствует его содержанию. Так, методы управленческой дея-тельности, связанные с подготовкой и принятием управленческого реше-ния, будут скорее методами исследования, тогда как методы проведения конкретных мероприятий – способами действия.
Применительно к ОВД сущность понятия методов управления следует толковать следующим образом:
– это способы, пути реализации стоящих перед органами внутренних дел целей в сфере государственного управления (ориентиры функциониро-вания при этом содержатся в «Положении о службе в ОВД», законе «О милиции»);
– это способы, приемы и средства целенаправленного воздействия на управляемые процессы и системы в целях укрепления правопорядка (в ка-честве объектов выступают предприятия, организации, учреждения);
– это способы и приемы поддержания системой органов внутренних дел своей качественной и количественной определенности в условиях внешних возмущающихвоздействий;
– это способы выполнения функций в сфере внешнего и внутреннего управления.
Своеобразное толкование методов социального управления содер-жится в работе И. М. Слепенкова и Ю. П. Аверина . По их мнению, непо-средственно научной основой методов социального управления служат за-коны и принципы социальной деятельности человека, включенного в сис-тему общественных отношений. «Методы социального управления призва-ны обеспечить такой состав и содержание приемов, операций и процедур в ходе осуществления управленческой деятельности, такой порядок взаимо-действия людей, которые позволяют полнее выявить, выразить и согласо-вать их интересы, придать этим интересам общественно необходимую на-правленность, создать условия для реализации и развития социальных ка-честв человека». Когда, по существу, методы управления – это законы и принципы взаимодействия интересов людей в процессе совместной дея-тельности, проявления их социальных качеств в ходе реализации управ-ленческого решения. Таким путем достигается эффективность социальных управленческих решений, их соответствие потребностям общества и лич-ности.
По их мнению, эффективность управленческого решения определя-ется возможностями одновременно двух качеств: профессиональности, на-учно-технической обоснованности решения и максимального учета инте-ресов людей, которых оно затрагивает, которые будут его реализовывать. Эти два качества органично взаимосвязаны. Так, с одной стороны, если решение является оптимальным с чисто профессиональной, технической точки зрения, но не отвечает интересам людей, они не считают его пра-вильным, не принимают или не понимают причин, которые его вызвали. Такое решение в конечном счете окажется ошибочным, недостижимым, более того - оно может дать противоположные результаты. Как правило, это связано с недостаточно профессиональным использованием имеющих-ся методов управления руководителем и его штабом.
Но, с другой стороны, если решение выработано на основе широкого обсуждения, учитывает интересы и потребности людей, недостаточно про¬фессионально проработано, оно тоже не позволяет достичь желаемого ре¬зультата. Таким образом, авторы приходят к выводу, что субъект управле¬ния, используя в своей работе весь многочисленный арсенал имеющихся методов управления, должен максимально охватывать профессиональные и демократические начала. Их слияние при выработке и реализации управ¬ленческих решений выражает сущность методов социального управления, их противоречивую природу.
Несколько своеобразно трактует понимание сущности методов управления В. В. Павлов . Он связывает сущность методов с понятиями «мотивация» и «стимулирование». Мотив определяется автором как пред-ставление субъекта о том, что может удовлетворить ту или иную его по-требность, мобилизующее в силу этого его знания, умения и волю на со-вершение определенных действий, обеспечивающих удовлетворение дан-ной потребности. При этом мотивы – это внутренние побудительные силы деятельности объекта. Стимулами же являются внешние побудительные средства. В качестве стимулов выступают те или иные явления, которые или сами могут удовлетворить какую-либо потребность индивида, или свя-заны с тем, что ее может удовлетворить. Это потенциальные предметы по-требления. Чтобы они стали действительными, нужна деятельность.
Анализ подходов к сущности методов управления позволяет выявить некоторые характерные черты данной категории, которые присутствуют практически в работах всех авторов. Таким образом, метод управления их:
а) это способ осуществления целенаправленного управляющего воз-действия на объект социального управления. Методы управления находят-ся в диалектическом единстве с целями управления, так как цель обуслов-ливает специфику использования методов, а выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Однако методы управления непосредственно показывают, каким образом достига-ются цели управления, потому как методы это и есть те приемы, с помо-щью которых субъект управления воздействует на объект;
б) обнаруживается при взаимодействии субъекта и объекта управле-ния;
в) выражает фактическое содержание деятельности по управлению;
г) показывает связи между субъектами и объектами управления;
д) это средство, которое субъект управления использует с целью обеспечения нормального, упорядоченного и эффективного функциониро-вания объекта управления (управляющей системы);
е) это возможность соответствующего воздействия управляющих на управляемых.
Независимо от содержания и направленности методы управления об-ладают: характером воздействия (непосредственное воздействие, косвен¬ное воздействие, посредством создания симулирующих или ограничиваю¬щих условий); способом воздействия (единичный, коллегиальный, коллек-тивный), временной характеристикой; тактическим и стратегическим ха-рактером; объективированной организационной формой, под которой по-нимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ) или норма (правило) поведения.
Таким образом, если предположить, что метод управления – это по-следовательность необходимых действий людей в ходе решения управ-ленческой проблемы, то форма управления – это структура отношений, связей между людьми при выполнении этих действий. Форма управления определяет те организационные рамки, в которых осуществляются эти действия. Форма – это то, посредством чего абстрактная возможность ме-тода получает выражение, реализуется практически. Форма – есть выраже-ние сущности метода. Она представляет собой внешние, постоянно и типи-зировано фиксируемые выражения практической активности государствен-ных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций, и обеспечению их собственной жизнедеятельности . Ни один способ деятельности не мог бы иметь свое выражение, не имея формы.
Наиболее распространенной правовой формой выражения методов управления, применяемых субъектами управления в ОВД, являются приказы МВД России, МВД, ГУВД субъектов Россий¬ской Федерации, а также приказы, инструкции, уставы, положения, утвер¬ждаемые иными уполномоченными на то ОВД. Сове¬щательные органы принимают решения, которые, как правило, проводятся в жизнь приказами руководителя соответствующего ОВД. В процессе текущего, оперативного управления субъекты управления в ОВД выражают свою волю (решения, предписания) в виде резолюций на документах, служебных записок и иных формах.
Организационная форма представляет собой способ коллективного поиска оптимального варианта управленческой проблемы. Организующее начало находит выражение в формах инструктирования, инспектирования, проведения совещаний, распространения передового опыта. При этом вы-бранные правовые и организационные формы реализуются благодаря про¬ведению большого объема технических работ по подготовке документов, их регистрации, передаче исполнителям, т.е. использованию организаци¬онно-технической формы.
Таким образом, анализ вышеизложенного позволяет сделать вывод, что одной из наиболее актуальных и практически значимых проблем тео-рии и практики социального управления является проблема методов управления. Не случайно она привлекает живой интерес многих исследо-вателей - юристов, социологов, экономистов. К сожалению, большая часть научных разработок в этой области была осуществлена применительно к производственной сфере. Но в последние годы внимание ученых все боль-ше привлекает специфика методов управления, используемых во внепроиз- водственных сферах. Однако до сих пор существует известная незавер-шенность в изучении проблемы методов социального управления.
Эффективность управленческой деятельности во многом зависит от стиля и методов руководства, четкой отлаженности механизма социального управления. В настоящее время совершенствование методов управления идет по пути развития идей системного подхода и анализа, широкого ис¬пользования программно-целевого метода планирования и управления, ма¬тематических методов и средств современной электронно-вычислительной техники, дальнейшей психологизации и социологизации управления.
В процессе управления решаются традиционные и принципиально новые задачи. При решении традиционных задач проблема подбора мето-дов, как правило, не возникает: ими овладевают путем обучения, приобре-тения опыта работы. Однако время не стоит на месте, изменяются обста-новка, окружающие условия, менталитет людей. Поэтому и эти задачи сле-дует решать по-новому, более эффективно. Особенно же остро встает про-блема методов при решении качественно новых задач. Возникновение лю-бой новой задачи, как правило, влечет за собой необходимость соответст-вующей перестройки в организации системы управления, мобилизации со-трудников на решение данной задачи. Все это обеспечивается разнообраз-ными методами: административными, психологическими и, в меньшей ме-ре, экономическими.
Набор методов социального управления не может быть исчерпы-вающим, завершенным. Их система постоянно развивается и совершенст-вуется. Не секрет, что во многих подразделениях стремятся решать практи¬ческие задачи традиционными, привычными методами. Для большой части сотрудников ОВД системный анализ, моделирование, методы исследования операций, ситуационное управление – малоизвест-ные методы, хотя это уже элементарная практика современного управле-ния.
Все применяемые субъектом управления для решения конкретной за-дачи методы тесно связаны между собой, дополняют друг друга. Искусство руководителя состоит в том, чтобы из всего арсенала методов управления выбрать наиболее действенные, надежно ведущие к цели, составить опти¬мальную комбинацию этих методов.
1.2. Классификация методов административно-правового регулирования
В научной литературе неоднократно обращалось внимание на то, что нормы права регулируют определенные виды общественных отношений, которые обусловливают и особенности правовых методов их регулирова¬ния. Следовательно, избрание органом представительной или исполни¬тельной власти того или иного метода правового регулирования для дан¬ного вида общественных отношений, определяется, в первую очередь, со¬держанием общественных отношений.
Многие из этих общественных отношений являются предметом ад-министративно-правового регулирования, в свою очередь оказывают ак-тивное влияние на формирование соответствующих правовых норм, кото-рые служат юридической базой развития различных видов методов право-вого регулирования.
Вот почему для познания видовой принадлежности правовых мето-дов, а равно и для последующей их классификации, следует обратиться к их материальной основе, т.е. к тем реальным общественным отношениям, отражением которых являются нормы права и которые подвергаются ре-формированию.
Всякая классификация – это не только попытка нашего сознания, опираясь на какие-то признаки действительности, упорядочить наши зна-ния о ней, но одновременно и отражение полноты глубины нашего знания об этой действительности. Поэтому границы универсальности классифи-кации всегда ограничены пределами нашего знания и, естественно, не мо-гут охватить бесконечного многообразия объективной действительности. В этом смысле универсальной классификации не существует. Однако это вовсе не дает основание для утверждения, что она не будет удовлетворять требованию ее использования для решения разноплановых задач. Отсюда следует сделать вывод, что универсальной можно считать такую класси-фикацию, которая соответствует основным требования, выработанным теорией и практикой и предъявляемым к ней, а также опирается на достиг-нутый уровень знания о классифицируемом предмете, По своей природе классификация представляет собой применение логической операции де-ления объема понятия некоторого класса на виды, деление этих видов и » т.д., предназначенное для постоянного использования в науке и практиче-ской деятельности.
Использование «направления правового регулирования» в качестве критерия классификации в значительной степени способствовало выявле-нию социального назначения методов в правовом регулировании, но, од-нако, не раскрывали их структуры.
В то же время известно, что в структурно-функциональном смысле правовые методы, во-первых, регулируют позитивную деятельность субъ-ектов права, а, во-вторых, методы, направлены на защиту и охрану регули¬руемых отношений.
Классификация методов правового регулирования по их социально-му назначению позволяет закрепить воспроизводимые неоднократно об-щественные отношения и способствовать развитию новых позитивных и искоренять негативные общественные отношения.
Классификация методов правового регулирования возможна исходя из наиболее общих методов воздействия права на поведение людей: запре-тов, дозволений и предписаний (О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский), а так-же путем деление правовых методов на метод властных распоряжений, ме-тод запрета и метод договора либо с точки зрения отнесения их к общим (предписание как таковое), отраслевым (определенный вид метод, отра-жающий его юридическую природу) и конкретным (убеждение, принуж-дение и метод правовых гарантий) или частным методам (С. Г. Дробязко).
Среди методов административно-правового регулирования особо следует выделить методы убеждения и принуждения, которые, несомнен¬но, являются универсальными методами и как необходимые, специфиче¬ские элементы присутствуют во всех видах правовых методов, регули¬рующих особые правила поведения.
Убеждение как элемент административно-правового метода прояв-ляется в психолого-педагогическом воздействию на волю и чувства субъектов, подчиняя тем самым сознательные поступки правовому контролю.
Правовое принуждение содержится во всех методах правового регу-лирования (С. С. Алексеев) и проявляется тогда, когда субъекты нарушают установленные правила поведения (В. Д. Сорокин). Но это положение не дает оснований отождествлять принуждение с правовым предписанием, которое содержат как свойства принуждения, так и свойства убеждения, проявляющиеся в правовых запретах, дозволения, поощрениях, рекомен-дациях и т.п.
Как атрибуты государственной власти убеждение и принуждение на-ходятся друг с другом в диалектической связи, выступая в одних и тех же условиях в отношении конкретных субъектов права принуждением, а для неопределенно широкого круга лиц - убеждением.
Убеждение и принуждение как административно-правовые методы наделены и регулирующим свойством потому, что определяют в регули-руемом отношении взаимное правовое положение субъектов, указывают на основания возникновения правовых отношений, на приемы формирования субъективных прав и юридических обязанностей и предусматривают меры защиты этих прав и обязанностей. Естественно, что ни убеждение, ни при¬нуждение сами по себе не обладают подобными свойствами.
Регулирующим свойством они обладают только при условии, если находятся «в составе» административно-правовых норм, ориентированных на воспитание правосознания, правовой культуры и т.п. либо на различные виды административно-правового принуждения.
Административно-правовое принуждение существенным образом отличается от общественного: если первое характеризуется четким переч-нем принудительных мер, закрепленных в нормах права, исходящих от го-сударства, то общественное принуждение не обладает подобным качест-вом, а имеет морально-нравственную природу и опирается на авторитет и нормы того общественного объединения, которое его применяет.
