Глава 1 Понятие, особенности и классификация нормативно-правовых актов
Среди современных источников права нормативно-правовой акт занимает ведущее место. Он объединяет в себе общеобязательные правила поведения, которые создаются и охраняются государством. Под нормативными правовыми актами понимают акты, устанавливающие нормы права, входящие в их действие, изменяющие или отменяющие правила общего порядка.
Нормативно-правовые акты, являясь основными источниками российского права, существенно различных юридической силе, положению в иерархии источников права, значимости и регулятивным возможностям. Поэтому для определения их роли в системе нормативно-правовых актов представляется целесообразным рассмотреть нормативно-правовые акты по отдельным группам, выявив их характерные признаки.
Классификация нормативно-правовых актов возможна по различным основаниям. Как правило, за основу классификации берутся объективные критерии, такие, как юридическая сила, сфера действия, компетенция нормотворческого органа и др. В то же время в ходе классификации невозможно полностью исключить субъективизм, поскольку применение многих критериев предполагает субъективную оценку! Следовательно, необходимо признать, что любая классификация имеет условный характер.
Принципиальное значение имеет деление нормативно-правовых актов на законы и подзаконные акты. В основании такой классификации лежат признаки, характеризующие положение нормативно-правовых актов в иерархической структуре источников права, в силу которого подзаконные акты не могут противоречить законам. Законы и подзаконные акты в свою очередь представляют собой неоднородные группы, которые в зависимости от особенностей выражения в них признаков законов и подзаконных актов также могут быть поделены на виды.
Само деление нормативно-правовых актов на законы и подзаконные акты характерно для двух уровней законодательства Российской Федерации —федерального и регионального.
К числу признаков, отличающих закон от иных нормативно-правовых актов, относят:
1. Особый порядок принятия, изменения и отмены;
2. Опосредованные, наиболее важных общественных отношений;
3. Преследование стратегических целей, интересов и задач;
4. Первичный характер содержащихся в законе норм;
5. Обладание высшей юридической силой
К отличительным свойствам закона также относят принятие законодательным органом государственной власти или непосредственно населением, типичность и устойчивость регулируемых им отношений
Как и всем нормативно-правовым актам, закону свойственны нормативный характер, выражение им общей государственной воли (народа или господствующего класса ) и др.
Процедура принятия закона отличается определенной сложностью и ее основные требования установлены Конституцией Российской Федерации. Принятие закона может быть инициировано ограниченным кругом лиц — субъектами законодательной инициативы — и осуществляется законодательным органом государства или его гражданами на референдуме. В отдельных случаях, например, для принятия новой Конституции, может формироваться специальный представительный орган. Создание закона осуществляется в соответствии с установленными правилами законодательного процесса, в котором участвует большой круг лиц. Как правило, обсуждение законопроекта осуществляется в несколько стадий и имеет открытый характер. Закон принимается голосованием и подлежит официальному опубликованию. Соблюдение процедуры принятия закона является условием его легитимности и направлено на исключение возможности произвольного управления делами государства, на сведение к минимуму опасности волюнтаризма и необоснованных вторжений в личную сферу со стороны органов власти . Изменение и отмена закона осуществляется в том же порядке, что и принятие: это объясняет относительную стабильность и неизменность закона по сравнению с иными нормативно-правовыми актами.
Главная особенность (признак) закона состоит в том, что он призван выражать государственную волю, волю народа, поэтому он принимается представительным органом или населением. Именно в законе, а не в подзаконных актах, воля народа получает более непосредственное выражение: в создании подзаконных актов ни сами граждане, ни избранные ими представители могут не участвовать. Вместе с тем сама постановка вопроса о возможности более или менее непосредственного выражения воли (народа) представляется небесспорной , равно как и вопрос о том, чью волю выражает закон. Принятие закона самими гражданами или их представителями формально должно обеспечить отражение действительной воли граждан. В юридической литературе, тем не менее, отмечается, что в российской практике законы нередко выражают волю отдельных социальных групп, лоббировавших их принятие .
Предмет регулирования является одним из наиболее неопределенных признаков закона как нормативно-правового акта. Традиционно в литературе отмечается, что законом регулируются важнейшие общественные отношения, посредством него достигаются стратегические цели, интересы и задачи.
Однако вопрос состоит в том, как определить важность общественных отношений и какие цели, интересы и задачи действительно имеют стратегическое значение. Данную проблему можно считать разрешенной в отношении положений, закрепленных в Конституции РФ и федеральных конституционных законах. Включение норм в названные акты обусловлено признанием их значимости, хотя и здесь обоснованность выбранного предмета не всегда является бесспорной
Глава 2. Понятие, признаки и виды законов
Практическое значение на данный момент представляет проблема определения вопросов, по которым должны приниматься федеральные законы. Отдельные отношения, регулирование которых должно осуществляться федеральным законом, определены Конституцией Российской Федерации. Однако этого недостаточно. Отмечается необходимость четкого закрепления сферы законодательного регулирования с целью ограничения необоснованного вмешательства исполнительной власти в область деятельности законодательных органов. Некоторые авторы считают, что перечень вопросов, подлежащих законодательной регламентации, должен быть закреплен в Конституции или специальном законе. Предлагаются различные перечни исключительного регулирования федеральных законов .
Так, С.А. Иванов выделяет 26 групп вопросов, подлежащих регулированию федеральным законом. Среди них, в частности, оказались вопросы, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов: условия пользования землей, недрами, полезными ископаемыми, адвокатура, административная ответственность и др. Очевидно, что помимо федеральных законов правовое регулирование названных сфер может осуществляться законодательством субъектов Российской Федерации. Таким образом, «важность» представляет собой субъективную оценку, о чем свидетельствует сам факт существования различных перечней вопросов законодательного регулирования. Значимость отношений также может зависеть от объективных факторов, конкретной ситуации, в которой осуществляется правотворчество. Поэтому следует согласиться с тем, что заранее установить перечень случаев, которые будут нуждаться в законодательном урегулировании, весьма затруднительно. Более целесообразно на общетеоретическом уровне использовать критерии выделения сфер жизни и отношений, которые требуют такого регулирования, а на отраслевом и иных уровнях использовать перечень конкретных отношений .
2.1 История понятия «закон»
Единственным источником права XVIII в. окончательно признан закон, который по своему содержанию (в то время) большей частью был противоположен прежнему праву, т.е. имел характер вполне реформаторский. В соответствии с этим устанавливается и понятие о законе, способах его возникновения и силе действия.
В период империи установилось понятие о законе как о воле государя, правильно объявленной. Так как ни Сенат, ни другие учреждения не имели уже прежнего законодательного значения Думы, то старинная формула «государь указал, и бояре приговорили» исчезла во времена Петра I. Таким образом, воля монарха признавалась единым юридическим источником закона .
Что же понималось под Законом в России в начале ХVIII века?
«Российские Законы начало свое приемлют от издания Государем Царем и Великим Князем Алексеем Михайловичем всея России Самодержцем в 7157 году Соборного уложения, после коего последовали многие вновь изданные Регламенты и Указы сила которых зарегистрирована в Правительствующем Сенате и им обнародованы для непременного их исполнения» . Следовательно, основным источником права было Соборное уложение 1649 года. Таким образом, характеристика законодательных органов России периода абсолютизма укладывается в формулу: вся полнота законодательной власти сосредоточена в руках царя (императора), получающего власть по принципу престолонаследия, единственной нормативной основой этой власти является его собственная воля, законом неограниченная и не регламентированная. Законодательные акты издавались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом, который был учрежден Указом от 22.02.1711 г. как чрезвычайный орган на время отлучек Петра I.
Сенат был учреждением, установленным законом, исходившим от верховного носителя государственной власти — царя. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Он постоянно действовал под контролем императора независимо от того, находился ли в это время царь в столице или нет. Уезжая, Петр оставлял Сенату руководства – пункты, причем требовал неуклонного и быстрого их исполнения .
Сенат принимал и нормативные указы, но сила сенатских указов определялась тем, что они издавались при одобрении императора (явном или молчаливом) и никогда не противоречили его воле. т. е. нормотворческая деятельность Сената была подзаконной. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона. В резолюциях царя на докладные пункты Сената говорилось: «Какое дело позовет о новом каком определении генеральном, то не должно ни в Синоде, ни в Сенате, без подписания нашей руки чинить: а буде в отлучении нашем такое дело случится, обождать до прибытия нашего будет невозможно, то Синоду согласиться с Сенатом и подписать и потом публиковать»
То же подтверждает и другое, более позднее указание Петра:
«А ежели впредь будут дела такие, что времени не терпящие, хотя о оных и писать будете, однако ж только для ведома нам и решить можете обще с Сенатом до нашей апробации» .
Таким образом, Сенат был законосовещательным учреждением, он принимал лишь участие в обсуждении законопроектов. В Сенате, например, обсуждались проекты реформ губернского и центрального управления, Табель о рангах, Генеральный регламент и т. д.
По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве временно замещать царя, представлял собой центральное верховное управление для всего государства и по всем делам. 2 марта 1711 г. Петр I издал Указ о власти и ответственности Сената, «которому всяк и их указом да будет послушен так, как нам самому» и оставил Сенату «указ что по отбытии нашем делать». Сенату предписывалось разрабатывать новые законы, следить за финансами страны, контролировать деятельность администрации.
Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже посредством двух дополнительно принятых указов, из которых стало ясно, что Сенат становится постоянно действующим органом . О наделении Сената законодательными полномочиями в указах прямо ничего не говорилось. Но по Указу Императора от 27.05.1722 г. «О должности Сената» , который лишил Сенат законодательной функции и превратил его в орган контроля и надзора, можно судить, что определенные законодательные функции Сенат все же имел. Указы, исходившие от Сената, издавались на основе именных законодательных актов, по письменному или устному указанию самодержца.
2.2 Общая характеристика законов
В отличие от большинства подзаконных актов закон может регулировать отношения, еще не урегулированные правом. Следовательно, закон имеет первичный характер по отношению к подзаконным актам, которые развивают его положения и издаются на его основе и во исполнение. Нормы закона, характеризующиеся наибольшей степенью абстрактности и обобщенности, конкретизируются в подзаконных актах. Содержание подзаконных актов предопределено законами. Следует отметить, что и сами законы могут издаваться на основе и в целях конкретизации законов более высокой юридической силы. Так, Конституция Российской Федерации предусматривает принятие федеральных конституционных законов, определяет отношения, которые должны быть урегулированы законами. В то же время отдельные федеральные законы могут не требовать подзаконного развития и конкретизации. Закон обладает высшей юридической силой, которая выражается в том, что иные нормативно-правовые акты должны соответствовать законам, отмена и изменение законов такими нормативно-правовыми актами невозможны . При несоответствии подзаконного акта закону подлежит применению закон, а противоречащий ему акт должен быть приведен в соответствие с законом. Как известно, наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. В соответствии с Конституцией, большей юридической силой, чем иные законы, обладают общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции).
При этом федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам, а законы субъектов Российской Федерации — принятым по вопросам совместного ведения и ведения Российской Федерации федеральным законам.
В юридической литературе господствует мнение, что в отличие от подзаконных актов различных форм акт, принятый в форме закона, всегда имеет нормативный характер. Однако нормативность закона не является абсолютно бесспорной. Так, Г.Ф. Шершеневич обращал внимание на существование «законов в формальном смысле», например, в тех случаях, когда законодательное учреждение утверждает бюджет или же одобряет внешний или внутренний заем. Он отмечал, что соответствующие документы рассчитаны на однократное применение и не являются нормативными. В советской юридической науке вопрос о нормативности закона также не решался однозначно. Сторонники «нормативности» закона отмечали, что закон призван служить постоянной основой для установления в стране порядка отношений, а это могут сделать только нормы. Их противники утверждали, что отдельные индивидуальные акты, такие, как акты планирования и бюджеты, также служат основой многих отношений. Более того, нормативность не придает закону большую значимость . Действующее законодательство и Конституция Российской Федерации не требуют обязательной нормативности законов. Среди федеральных законов есть по крайней мере одна группа актов (если не считать законов, принятых в связи со смертью депутатов), не имеющая нормативного характера, — это законы об исполнении бюджетов. Вместе с тем следует признать, что подавляющее большинство законов являются нормативно-правовыми актами.
По юридической силе, порядку принятия и предмету регулирования на федеральном уровне различаются следующие виды законов:
1) Конституция Российской Федерации;
2) Законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации;
3) Федеральные конституционные законы, федеральные законы.
На региональном уровне выделяют конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации имеются конституционные законы субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 135 Конституции Российской Федерации, главы 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. В случае поддержки последним предложения о пересмотре названных глав созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. Подготовленный проект принимается Конституционным Собранием. Однако такое принятие не делает проект нормативно-правовым актом, поскольку он не имеет общеобязательного характера. Новая Конституция должна быть принята в результате всенародного голосования.
Законами Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вносятся любые изменения в гл. 3–8 Конституции Российской Федерации. Порядок внесения предложения о поправке к Конституции, принятия, одобрения и вступления в силу Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 04.03.1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» .
Федеральные конституционные законы принимаются только по тем вопросам, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, и должны быть приняты и одобрены квалифицированным большинством голосов парламента Российской Федерации. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и им должны соответствовать федеральные законы. Как отмечает С.А. Авакьян, введение категории «федеральные конституционные законы» объясняется необходимостью подчеркнуть важность определенных вопросов и обеспечить их стабильность и основательность. Однако это не ставит федеральные конституционные законы на один уровень с Конституцией Российской Федерации .
Основную группу законов составляют федеральные законы, принимаемые Федеральным Собранием Российской Федерации или на референдуме по вопросам, входящим в предмет ведения Российской Федерации.
Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, определяя их статус, равно как и законы субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам (за исключением актов субъектов, принимаемых вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).
Подзаконные нормативно-правовые акты характеризуются следующими особенностями:
1) их принятие, опубликование и вступление в действие осуществляется в упрощенном порядке;
2) правотворческая компетенция органов, их принимающих, определяется в законе или ином нормативно-правовом акте;
3) они опосредуют нормы федеральных законов; высокой степенью неоднородности;
4) их соотношение с законами выражается в таких юридических формулах, как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом» и т.п.
Глава 3 Характеристика закона и его виды в Российской Федерации
Вопрос о действии во времени законов и других нормативных правовых актов представляет важную проблему теории права, от решения которой зависят особенности практического применения нормативного акта.
Действие нормативного акта во времени определяется периодом времени от момента вступления в силу нормативного правового акта и установленных им норм до момента его утраты.
3.1. Проблемы определения даты вступления в силу законов.
Момент вступления в силу нормативных правовых актов определяется различными способами:
Моментом принятия акта;
1) Моментом, который указан в самом акте либо специальном акте о введении в действие данного акта;
2) Моментом официального опубликования акта;
3) Истечением определенного срока после момента официального опубликования акта. Со вступлением в силу нормативный правовой акт приобретает правовую действенность.
Законы, как и любые другие нормативные акты, имеют начальный и конечный моменты своего действия. Крайне важно точно знать момент, когда закон начинает применяться, и момент, когда применение закона невозможно.
Основным параметром, обусловливающим начало действия закона, является его опубликование. Статья 15 Конституции РФ устанавливает обязательное официальное опубликование законов. Согласно Конституции РФ законы и другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Очевидно, что данная норма может быть реализована при условии утверждения официальных источников опубликования для каждого вида нормативных актов.
